Projet de loi de finances pour 2000 : Anciens combattants

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mercredi 10 novembre 1999, sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 2000 (crédits consacrés aux anciens combattants ).

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a précisé que l'examen des crédits budgétaires relatifs aux anciens combattants intervenait cette année dans un contexte particulier, rappelant que le Parlement venait d'adopter à l'unanimité une proposition de loi reconnaissant enfin la réalité de l'état de guerre en Algérie.

Indiquant que l'entrée en vigueur de cette loi n'avait aucune incidence budgétaire, il a souhaité que la démarche consensuelle qui avait présidé à l'adoption de cette loi se poursuive à l'occasion de l'examen du budget.

Il a ensuite souligné que, cette année encore, l'examen des crédits budgétaires relevait d'une procédure pour le moins surprenante. A cet égard, il a observé que le secrétaire d'Etat aux anciens combattants se présentait devant le Parlement avec un budget modique, voire médiocre, tout en gardant en réserve un certain nombre d'amendements pour répondre aux attentes des parlementaires. Il s'est alors interrogé sur cette stratégie budgétaire, estimant qu'elle visait avant tout à desserrer la tutelle du ministère du budget, et regrettant le manque de transparence de cette démarche.

Abordant l'analyse des crédits, il a indiqué que ceux-ci diminuaient en apparence de 5,7 % dans le " bleu " budgétaire mais que, à structure constante, cette baisse se limitait à 2 %. Il a en effet précisé que la réforme des structures ministérielles s'était traduite par une intégration des services du secrétariat d'Etat chargé des anciens combattants au sein du ministère de la défense, entraînant une modification de la nomenclature budgétaire.

Il a rappelé que cette diminution des crédits était sensiblement inférieure aux baisses constatées les années précédentes (- 5 % en 1997, - 3,5 % en 1998, - 3,5 % en 1999) et était également plus faible que la diminution des ressortissants du secrétariat d'Etat évaluée à près de 4 % pour l'an 2000.

Il a toutefois estimé que la diminution des parties prenantes devait se traduire par un redéploiement des crédits, mais que dans ce domaine, un raisonnement qualitatif semblait préférable à un simple raisonnement comptable.

S'agissant des moyens des services, il a observé que les crédits diminuaient de 0,9 % notamment du fait d'une diminution des frais de personnel. Il a néanmoins précisé que les subventions de fonctionnement aux établissements publics augmentaient de 3,9 %. A cet égard, il a considéré que l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) se trouvait renforcé avec une hausse de 4,1 % de sa subvention de fonctionnement, et une hausse de près de 10 % de sa subvention pour l'action sociale, ainsi qu'un crédit de 8 millions de francs destiné à la mise aux normes des maisons de retraite.

En revanche, il a considéré que la situation de l'Institution nationale des invalides (INI) était sans doute plus fragile. Il s'est inquiété de la faible augmentation de 2,6 % de sa subvention de fonctionnement, jugeant qu'il n'était pas évident que celle-ci soit suffisante pour compenser la diminution des effectifs médicaux liée à la fin du service national obligatoire.

S'agissant de la dette viagère, il a indiqué que les crédits étaient quasiment stables et s'élevaient à 19,9 milliards de francs soit 80 % du budget total. Il a cependant observé que cette stabilité masquait des évolutions divergentes. Il a précisé que les dépenses liées aux pensions d'invalidité diminuaient de 2,2 % en dépit de l'application du rapport constant, mais que les dépenses liées à la retraite du combattant augmentaient, elles, de 16,6 %, cette progression s'expliquant principalement par l'arrivée massive à 65 ans des anciens combattants d'Afrique du Nord, âge leur permettant de bénéficier de la retraite du combattant.

S'agissant des interventions d'assistance et de solidarité, il a souligné qu'elles diminuaient de 11 %. Il a analysé cette baisse comme tenant avant tout à la diminution de 28 % des crédits du fonds de solidarité, ceux-ci s'élevant à 1,1 milliard de francs. Il a estimé à ce propos que cette diminution était liée à la sortie progressive du dispositif des anciens combattants d'Afrique du Nord, le nombre de bénéficiaires du fonds devant revenir d'environ 32.000 en 1999 à 21.000 l'an prochain.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que l'extinction progressive du fonds imposait une réflexion sur son avenir et sur les perspectives de redéploiement corrélatif des crédits. Il a observé que ce redéploiement était cette année affecté à la dette viagère mais il a jugé qu'il serait légitime qu'il soit également en partie affecté à de nouvelles actions de solidarité en faveur des veuves ou des anciens combattants d'outre-mer.

Revenant sur la réforme du fonds de solidarité instituée par l'article 124 de la loi de finances pour 1999, il a jugé ses résultats décevants, constatant que, seules, 192 personnes avaient bénéficié de cette mesure nouvelle au premier semestre 1999. Il a alors estimé que cette mesure ne pouvait en aucun cas être considérée comme un substitut, même partiel, à la question de la retraite anticipée.

S'agissant de la mesure adoptée l'an passé et étendant le bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a rappelé que la commission avait été favorable, non seulement à cette mesure, mais aussi à son extension en faveur des titulaires du titre de reconnaissance de la Nation. Il a néanmoins regretté que ce dispositif ne soit toujours pas opérant. Il a précisé que ce dispositif était pourtant tout à fait praticable au moment de la dernière discussion budgétaire mais que la difficulté était venue de la modification du financement de l'ARPE décidée par les partenaires sociaux le 22 décembre 1998, cette décision mettant 20 % du financement à la charge de l'employeur et modifiant donc significativement l'équilibre financier du dispositif.

Néanmoins, il a considéré qu'il était inexact d'accuser les partenaires sociaux du blocage de l'extension de l'ARPE aux anciens combattants, indiquant que les partenaires sociaux avaient signé le 12 mai dernier un avenant à l'accord du 6 septembre 1995. Observant que cet avenant nécessitait un agrément gouvernemental pour devenir applicable, il a considéré que le blocage dans l'application de cette mesure relevait alors, depuis plus de six mois, de la responsabilité du Gouvernement, celui-ci n'ayant toujours pas délivré cet agrément.

S'agissant de la politique de la mémoire, il a constaté que 70 % des crédits budgétaires relatifs à la mémoire étaient désormais inscrits dans le budget du ministère de la défense. Il a précisé que ces crédits augmentaient globalement de 18 % pour atteindre 74 millions de francs.

Compte tenu de toutes ces évolutions, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a alors considéré que la diminution du budget des anciens combattants devait permettre de garantir le respect du droit à réparation, et de poursuivre l'effort en faveur de la solidarité et de la mémoire dans des conditions satisfaisantes.

Il a toutefois jugé ce budget décevant en matière de mesures nouvelles, observant que le projet initial ne comportait que deux mesures nouvelles, lesquelles étaient très en retrait par rapport aux avancées qu'avait pu laisser espérer M. Jean-Pierre Masseret.

Il a indiqué que la première mesure nouvelle prévoyait d'attribuer la carte du combattant à partir d'une durée minimale de douze mois de services en Algérie. Il a alors jugé que cette mesure, si elle allait dans le bon sens, n'apportait aucune réponse à la situation particulière des rappelés.

Il a ensuite indiqué qu'une seconde mesure nouvelle permettait la poursuite de la revalorisation progressive du plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant, l'indice de référence du plafond majorable passant de 100 à 105. Il a estimé que cette revalorisation était souhaitable, mais que son rythme restait lent, et ne devrait pas permettre d'atteindre l'indice 130 d'ici 2002.

Il a néanmoins indiqué que le débat à l'Assemblée nationale avait permis d'avancer dans d'autres domaines. A ce propos, il a observé qu'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale revalorisait de 1,5 %, au 1 ^er janvier 2000, les pensions des plus grands invalides, rappelant que l'évolution de ces pensions avait été gelée entre 1991 et 1995. Il s'est félicité d'une telle décision mais a rappelé que l'écart né du gel de ces pensions était de l'ordre de 7 %. Indiquant que M. Jean-Pierre Masseret s'était engagé à poursuivre la revalorisation dans les années à venir, il a jugé souhaitable qu'elle soit totale dès l'an prochain.

Il a ensuite évoqué le second amendement présenté par M. Maxime Gremetz mais repoussé à l'Assemblée nationale, précisant que cet amendement visait à créer une commission consultative composée de parlementaires et de représentants des associations et " chargée de vérifier en cours d'exercice la bonne utilisation des crédits votés afin de mettre fin à la pratique de l'annulation de crédits ". Il a considéré que, même si de vives réserves pouvaient être émises sur la solution proposée, cet amendement avait le mérite de mettre en évidence la récurrence de la sous-consommation des crédits et le poids de la régulation budgétaire. Il a ainsi rappelé qu'en 1998, 1,8 % du total des crédits votés n'avait pas été consommé, 356 millions de francs ayant notamment été annulés. Il a néanmoins observé que ce problème tendait à se restreindre progressivement, rappelant que la non-consommation de crédits avait atteint 1.151 millions de francs en 1996 et 661 millions de francs en 1997.

Il a en outre déclaré que M. Jean-Pierre Masseret avait annoncé à l'Assemblée nationale l'inscription à venir de 30 millions de francs de crédits supplémentaires. Il a précisé que 15 millions de francs serviraient à financer la revalorisation de la pension des plus grands invalides et que les 15 autres millions de francs financeraient d'autres mesures : 5 millions de francs en faveur de l'action sociale de l'ONAC vers les veuves, 5,5 millions de francs pour la mémoire, 1,5 million de francs pour l'indemnisation des veuves des patriotes résistants à l'occupation (PRO), 1,4 million de francs destiné à financer l'assimilation annoncée des prisonniers du Front de libération national (FLN) à des prisonniers captifs dans des " camps durs ", 1 million de francs en faveur de l'historial du Struthof et 300.000 francs pour les crédits d'étude du Mémorial de l'Afrique du nord.

S'agissant du financement de ces mesures, il a précisé que 20 millions de francs de crédits avaient été inscrits au moment du vote de l'article d'équilibre du projet de loi de finances, les 10 autres millions étant financés par la réserve parlementaire. A cet égard, il s'est interrogé sur cette dernière forme de financement considérant qu'il n'entrait pas dans la vocation de la réserve parlementaire, de financer les annonces gouvernementales, comme les mesures pérennes.

Il a également considéré que, si ces crédits supplémentaires avaient le mérite de financer des mesures nécessaires, elles ne modifiaient cependant qu'à la marge l'équilibre du budget, rappelant que celui-ci diminuait de 500 millions de francs.

Il a aussi estimé que ces mesures, annoncées à la dernière minute, étaient loin de répondre à toutes les attentes du monde combattant.

Il a indiqué que de nombreuses demandes restaient en effet en suspens, dont plusieurs lui semblaient prioritaires.

S'agissant de la retraite anticipée, il a estimé que le Gouvernement attendait que le problème se résolve de lui-même. Rappelant que les anciens combattants d'Afrique du nord avaient pour la plupart plus de 60 ans, il a néanmoins estimé qu'il s'agissait là d'une question de principe et qu'elle ne devait pas être occultée pour autant.

S'agissant de la situation des veuves, il a reconnu que le budget proposait certaines avancées avec notamment l'augmentation de 5 millions de francs de l'action sociale de l'ONAC en leur faveur. Il a pris acte de l'engagement du secrétaire d'Etat annoncé à l'Assemblée nationale de revoir le dispositif d'aide aux veuves d'ici 2000, mais a indiqué que la commission serait très vigilante sur ce point, la situation des veuves étant bien souvent très préoccupante.

S'agissant de la réforme du rapport constant, il s'est félicité que la concertation entre les associations et le secrétariat d'Etat ait permis de dégager les principes d'une simplification. Observant que cette simplification nécessiterait une modification législative, il a espéré qu'un projet de loi soit déposé et discuté dans les meilleurs délais.

S'agissant de la " décristallisation ", il a regretté qu'aucune évolution ne soit intervenue en dépit des engagements de M. Jean-Pierre Masseret. Il a alors déclaré qu'il en tirerait les conséquences en proposant à la commission d'adopter un amendement à ce sujet.

Mais au-delà de ces quatre principales questions auxquelles la commission réserve une attention toute particulière, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a souhaité insister sur d'autres problèmes nécessitant une réponse rapide.

Il a ainsi jugé souhaitable de régler au plus vite la question de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD). Il a précisé que, malgré l'accord intervenu en juin 1998 au sein de " l'entente franco-allemande ", l'instruction des quelque 10.000 dossiers déposés traînait en longueur et retardait d'autant l'inscription des crédits budgétaires correspondants. Il a jugé cette situation difficilement acceptable.

Il a également estimé que l'extension des conditions d'attribution de la carte du combattant imposait une nouvelle réflexion sur le titre de reconnaissance de la Nation. Il a alors proposé d'étudier l'opportunité de son extension aux anciens combattants d'Afrique du nord ayant séjourné en Algérie entre 1962 et 1964.

Il a enfin considéré que la demande du rabaissement de 65 à 60 ans de l'âge ouvrant droit au bénéfice de la retraite du combattant devait également être étudiée, même si le coût d'une telle mesure, évalué à 1,4 milliard de francs par le secrétaire d'Etat, incitait à une certaine prudence.

Déclarant que la commission devrait rester vigilante sur tous ces points et devrait vérifier que des progrès substantiels soient accomplis rapidement, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , a considéré que le projet de budget pour 2000 constituait une étape dans le règlement progressif de toutes ces questions. Il a estimé qu'il s'agissait, en dépit d'insuffisances certaines, d'un budget raisonnable permettant la poursuite, dans de bonnes conditions, des actions en faveur des anciens combattants et apportant des améliorations partielles.

Il a enfin proposé de réserver le vote de la commission sur ces crédits et sur les deux articles rattachés jusqu'après l'audition de M. Jean-Pierre Masseret prévue le 16 novembre prochain.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur les modalités d'une simplification du " rapport constant ".

Mme Gisèle Printz s'est préoccupée des retards dans l'indemnisation des personnes incorporées de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD-KHD). Elle a déclaré qu'elle déposerait un amendement sur ce sujet. Elle s'est également préoccupée de l'absence de " décristallisation " pour les anciens combattants d'outre-mer. Elle a enfin observé que les prochains contrats de plan devraient permettre d'accompagner des actions en faveur du monde combattant, notamment dans le domaine de la mémoire.

M. Guy Fischer a considéré qu'en dépit des trois mesures nouvelles annoncées, ce budget souffrait de contradictions. Il a notamment regretté qu'une partie des économies budgétaires liées à la diminution du nombre d'anciens combattants retourne au budget de la Nation. S'agissant de la revalorisation des pensions des plus grands invalides, il a regretté que celle-ci se fasse par étapes et s'est prononcé en faveur d'un retour à l'unicité de la valeur afin que celle-ci soit effective dans le budget pour 2001. Il a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) allait sans doute s'abstenir sur ce budget.

M. Jacques Bimbenet, président, s'est préoccupé de la situation des veuves d'anciens combattants, et plus particulièrement des veuves des grands invalides de guerre, qui ont privilégié de délivrer des soins à leur mari, au détriment de leur carrière professionnelle.

En réponse aux intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a rappelé que les associations critiquaient, depuis longtemps, l'opacité des mécanismes d'indexation de la valeur du point de pension. Il a indiqué que la commission d'étude de l'indexation des pensions militaires d'invalidité ne se réunissait plus, mais que le secrétaire d'Etat avait récemment fait des propositions simplifiant le mode de calcul du " rapport constant ".

Il s'est déclaré partager le point de vue de M. Guy Fischer, estimant que le rattrapage des pensions des grands invalides devait être achevé en deux ans.

Il a également précisé que le secrétaire d'Etat avait annoncé une remise à plat des dispositifs d'aide aux veuves en 2000, qui devrait notamment concerner les veuves des plus grands invalides.

M. Jacques Bimbenet, président, a alors indiqué que la commission n'adopterait un avis définitif qu'après avoir entendu M. le secrétaire d'Etat auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants, le 16 novembre prochain. Il a indiqué que la réunion de la commission consacrée au vote des budgets précédemment réservé, était prévue le 24 novembre. Il a considéré toutefois que la commission pouvait d'ores et déjà se prononcer sur l'amendement présenté par le rapporteur pour avis.

M. Marcel Lesbros a présenté un amendement au projet de loi de finances visant à apporter une première réponse à la question récurrente de la " décristallisation ".

Il a rappelé que les pensions militaires d'invalidité et les retraites du combattant versées aux anciens combattants des pays anciennement sous souveraineté française étaient cristallisées à la valeur atteinte lors de l'indépendance, même si des revalorisations ponctuelles avaient pu intervenir. Observant que M. Jean-Pierre Masseret s'était engagé à débattre de la " décristallisation " lors du dernier débat budgétaire, il a indiqué que celui-ci n'avait pourtant pas présenté la moindre mesure concrète.

Il a alors indiqué que l'amendement qu'il présentait permettrait d'avancer sur deux points : levée temporaire en 2000 de la forclusion pesant sur les demandes nouvelles et revalorisation des pensions militaires d'invalidité et des retraites du combattant de 20 % au Maghreb et dans l'ex-Indochine, ces pays ayant accumulé le plus de retard.

Il a enfin estimé qu'un tel amendement constituerait un signe de reconnaissance envers les anciens combattants d'outre-mer pour les sacrifices consentis.

M. Louis Boyer et Mme Gisèle Printz ont déclaré partager les préoccupations du ministre, mais se sont interrogés sur les modalités de versement des pensions et des retraites aux bénéficiaires. Ils ont insisté sur la nécessité de vérifier que les bénéficiaires touchaient effectivement les pensions et les retraites.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le nombre actuel de bénéficiaires des pensions " cristallisées ".

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a précisé que les pensions étaient versées directement aux bénéficiaires par l'Etat français, par l'intermédiaire des payeurs placés près des ambassades. Il a indiqué qu'en 1993 le nombre de bénéficiaires était de 43.000 personnes pour les pensions d'invalidité et de 65.000 pour les retraites du combattant. Il a estimé que le coût de son amendement resterait somme toute modeste.

M. Gilbert Chabroux a proposé d'interroger le secrétaire d'Etat sur ce sujet, et notamment sur le circuit de paiement des pensions décristallisées, mais a fait part de son accord sur le principe d'une " décristallisation ".

La commission a alors adopté l'amendement présenté par le rapporteur pour avis, sous réserve de la confirmation par M. le secrétaire d'Etat que les pensions soient directement versées aux intéressés. Elle a réservé son avis sur le projet de budget et les articles rattachés jusqu'après l'audition du ministre.

Réunie le mercredi 24 novembre 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission s'est prononcée sur les crédits relatifs aux anciens combattants pour 2000 , examinés par la commission le 10 novembre dernier.

Sur proposition de M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis , elle a décidé d'émettre un avis de sagesse sur les crédits des anciens combattants pour 2000 et d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles 65, 66 et 66 bis rattachés aux crédits des anciens combattants.