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6 avril 2000 : Solidarité et renouvellement urbains ( avis - première lecture )

 

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Section 3
-
L'insalubrité et l'état de péril
Sous-section 1
-
Les immeubles insalubres

En 1996, il subsistait encore 935.000 logements " sans confort de base ", c'est-à-dire étant dépourvus à la fois de l'eau courante, d'un WC et d'installations sanitaires, selon les données rassemblées par l'INSEE dans son enquête " logement " et par le secrétariat d'Etat au logement. Ce " parc " représente 4,1 % des 23,3 millions de logement recensés alors que cette même proportion s'élevait encore à 15 % en 1984. On peut donc considérer que des progrès ont été accomplis en l'espace d'une quinzaine d'années. On peut également estimer que le caractère minimal des normes exigées pour déterminer le caractère confortable d'un logement aurait dû permettre la disparition du " stock " de logements " sans confort de base ".

La persistance d'un nombre important de logements dépourvus de confort de base tient en partie à l'ancienneté d'une partie du parc de logements. On observe que 91 % des logements sans confort ont été construits avant 1949. Ces logements sont habités pour 45 % par les propriétaires, pour 26 % par des locataires privés (4 % en HLM) et pour 24 % par des sous-locataires, les locataires en meublés et " d'autres statuts ".

Evolution du confort des résidences principales 1984-1996

en milliers

 

Enquête 1984

Enquête 1988

Enquête 1992

Enquête 1996

Evolution

 

Effectifs

%

Effectifs

%

Effectifs

%

Effectifs

%

1984-1996

Logements sans eau ou avec eau seulement

1.604

7,9

1.039

4,9

655

3,0

388

1,7

- 1.216

Logements avec eau n'ayant pas à la fois WC et installations sanitaires

1.446

7,1

1.000

4,7

714

3,2

546

2,3

- 900

Total logements " sans confort de base "

3.050

15,0

2.039

9,6

1.369

6,2

934

4,1

- 2.116

Logements avec eau, WC et installations sanitaires, sans chauffage central

3.089

15,2

3.267

15,4

3.092

14,0

3.576

15,4

+ 487

Logements avec ces trois éléments de confort + le chauffage central

14.226

69,9

15.950

75,0

17.670

79,8

18.776

80,7

+ 4.550

Total des logements " confortables "

17.315

85,0

19.217

90,4

20.762

93,8

22.352

96

+ 5.037

Ensemble des rés. princ.

20.364

100

21.256

100

22.131

100

23.286

100

+ 2.922

Sont qualifiés de logements " sans confort de base ", les logements n'ayant pas à la fois eau, WC et installations sanitaires.

Source :INSEE (Enquête " Logement ", 1996) et secrétariat d'Etat au logement (DGUHC).

On observe également que les communes rurales concentrent environ 39,5 % de ces logements sans confort de base.

Localisation des résidences principales " sans confort " (1996)

(effectifs en milliers)

 

Communes rurales hors ZPIU

Communes rurales en ZPIU

Unités urbaines <100.000 h.

Unités urbaines <100.000 h.

Agglomér. Parisienne

ENSEMBLE

Localisation des résidences principales

787

4.828

6.868

6.790

4.012

23.286

Localisation des résidences principales " s. confort de base "

85

283

204

206

156

934

En %

9,1

30,3

21,8

22,1

16,7

100

Part des logements sans confort par type de localisation (%)

10,8

5,9

3

3

4

4

Sont qualifiés " sans confort de base ", les logements n'ayant pas à la fois eau, WC et installations sanitaires.

ZPIU : zone de peuplement industriel ou urbain.

Source : INSEE (Enquête " Logement ", 1996), et secrétariat d'Etat au logement (DGUHC).

Il apparaît enfin que les logements ne bénéficiant pas du " tout confort " au sens de l'INSEE- défini par la présence concomitante des trois éléments de confort (eau, installations sanitaires et WC) et du chauffage central- constituent encore 27 % des logements locatifs privés, 7 % des logements locatifs publics et 18 % des logements occupés par leurs propriétaires. Cette proportion atteint 51,5 % pour les logements soumis à la loi de 1948.

Les outils statistiques disponibles ne permettent pas d'évaluer finement la proportion du parc récent (construit dans les années soixante) nécessitant des travaux d'amélioration. Les logements collectifs du parc privé, loués ou occupés par leur propriétaire et construits entre 1949 et 1975, représentent plus de 4,7 millions d'unités. Il est probable qu'une moitié d'entre eux nécessite aujourd'hui des travaux d'amélioration.

Par ailleurs, certains logements possédant tous les éléments de confort au sens de l'INSEE, nécessitent cependant des améliorations : il s'agit alors de répondre à d'autres préoccupations telles que l'isolation thermique et phonique, l'évolution des normes de sécurité électrique ou la nécessité d'améliorer le rendement énergétique des équipements de chauffage pour la réduction des charges.

Répartition des résidences principales par catégorie (1996)

(effectifs en milliers)

 

Logements occupés par leur propriétaire

Logements locatifs privés

Logements locatifs sociaux

Autres statuts

Total

Nombre de résidences principales

12.645

4.777

4.100

1.763

23.286

% du total

54,3 %

20,5 %

17,6 %

7,6 %

100 %

Résidences principales " sans confort de base "

429

244

36

225

934

% du nombre de résidences principales

1,84 %

1,05 %

0,15 %

0,97 %

4,01 %

% dans la catégorie de logement

3,39 %

5,11 %

0,88 %

12,76 %

-

Résidences principales ayant le confort mais sans chauffage central

1.888

1.046

249

393

3.576

% du nombre de résidences principales

8,11 %

4,49 %

1,07 %

1,69 %

15,36 %

% dans la catégorie de logement

14,93 %

21,90 %

6,07 %

22,29 %

-

Résidences principales ayant le " tout confort "

10.328

3.487

3.816

1.145

18.776

% du nombre de résidences principales

44,35 %

14,97 %

16,39 %

4,92 %

80,63 %

% dans la catégorie de logement

81,68 %

73 %

93,07 %

64,95 %

-

Sont qualifiés " sans confort de base ", les logements n'ayant pas à la fois eau, WC et installations sanitaires.

Sont qualifiés de " tout confort " les logements ayant eau, installations sanitaires, WC et chauffage central.

Source : INSEE (Enquête " Logement ", 1996) et secrétariat d'Etat au logement (DGUHC)

On ne peut toutefois pas considérer que le nombre de logements insalubres, c'est-à-dire des logements qui mettent en danger la santé de leurs occupants, recouvre celui des logements " inconfortables ".

Le 19 février 1998, M. Louis Besson a demandé à Mme Nancy Bouché, inspecteur général de l'équipement, un rapport d'expertise des conditions d'application des législations relatives aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles et îlots déclarés insalubres.

Dans son rapport15(*), Mme Nancy Bouché a pu estimer qu'" aucune source ne permettait d'apprécier l'ampleur de l'insalubrité ou des immeubles menaçant ruine et occupés, en France aujourd'hui ". Elle estimait par ailleurs fréquente la confusion entre " insalubrité et inconfort, alors que les notions sont différentes même si les logements déclarés insalubres aujourd'hui sont le plus souvent des logements inconfortables ". Elle considérait que l'analyse était biaisée par les critères d'insalubrité utilisés et par le postulat que les logements construits après 1948 étaient salubres parce que " aux normes ".

Mme Nancy Bouché a remarqué que " cette double confusion occultait une grande partie du problème " et accréditait l'idée selon laquelle " mieux valait un mauvais (voire très mauvais) logement que pas de logement du tout ", ce qui contribuait à entretenir ce sous-parc particulier. Ce constat l'a amené à proposer plusieurs modifications de la législation en vigueur qui ont influé sur la rédaction du présent projet de loi.

Art. 72
Procédure de déclaration d'insalubrité
(art. L. 26 du code de la santé publique)

I - Le texte proposé par le Gouvernement

L'article 72 est composé de deux paragraphes.

Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article L. 26 du code de la santé publique.

Cet article s'inscrit dans le chapitre IV " Salubrité des immeubles " du titre premier " Mesures sanitaires générales " du livre premier " Protection générale de la santé publique ".

·  Dans sa rédaction actuelle, issue d'une loi du 28 février 1957, il prévoit que lorsqu'un immeuble, bâti ou non, attenant ou non à la voie publique, constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé, un danger pour la santé des occupants ou des voisins, le préfet saisi par un rapport motivé du directeur départemental de la santé ou de son représentant, le directeur du service municipal chargé de l'hygiène de l'habitation concluant à l'insalubrité de tout ou partie de l'habitation, est tenu dans le mois d'inviter le conseil départemental d'hygiène ou la commission des logements insalubres à Paris, dans la Seine, à donner son avis dans le délai de deux mois : 1° sur la réalité et les causes de l'insalubrité ; 2° sur les mesures propres à y remédier.

·  La nouvelle rédaction de cet article 26 du code de la santé publique apporte trois modifications :

- la notion d'exploitation est introduite comme critère d'application de cette procédure de déclaration d'insalubrité aux côtés de celle d'occupation de l'immeuble afin de mieux prendre en compte la présence de commerces ou de restaurants ;

- le directeur départemental chargé de la santé et de l'action sociale ou le directeur du service communal d'hygiène et de santé (art. L. 772 alinéas 2 et 3 du code de la santé publique) sont substitués comme autorités de saisine aux représentants de l'Etat ;

- l'avis émis par les autorités de saisine doit être motivé sans nécessairement conclure à l'insalubrité de tout ou partie de l'habitation incriminée.

Le paragraphe II de cet article insère, après l'article L. 26 susmentionné, un article L. 26-1 élargissant les possibilités de saisine du préfet en cas d'insalubrité.

Cet article nouveau dispose en effet que, lorsqu'un commune ou un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement ou d'urbanisme lui signale qu'un immeuble, un îlot ou un groupe d'îlots est insalubre et constitue un danger pour la santé, le préfet met en oeuvre la procédure prévue aux articles L. 26, L. 27 et suivants.

Par ailleurs, la commune ou l'établissement public fournit au représentant de l'Etat un plan parcellaire des immeubles, avec l'indication des noms des propriétaires tels qu'ils figurent au fichier immobilier. Lorsque l'initiative de la commune ou de l'établissement public a pour objet de faciliter l'assainissement ou l'aménagement d'un îlot ou d'un groupe d'îlots, le projet d'assainissement ou d'aménagement est également fourni.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements à l'article 72.

Elle a tout d'abord adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert qui précise que la procédure relative aux immeubles insalubres s'applique dès lors que la situation présente un danger pour la santé des occupants qu'ils soient " actuels ou futurs ".

Elle a ensuite adopté contre l'avis du Gouvernement un amendement présenté par M. Alain Cacheux, après que M. Patrick Rimbert ait retiré un amendement identique, qui élargit les conditions de saisine du préfet en réintroduisant le maire ou la structure de coopération intercommunale dans la démarche de détection de l'insalubrité et de saisine du préfet. M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, avait considéré cet amendement comme superfétatoire en estimant que cette possibilité leur était déjà reconnue.

L'Assemblée nationale a adopté un troisième amendement à l'article 72, présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur et M. Jean-Michel Marchand, à nouveau contre l'avis du Gouvernement, qui prévoit qu'avant même la mise en place de la procédure, tout locataire ou occupant de l'immeuble a la faculté de saisir la DDASS ou la commune sur l'état d'insalubrité, le délai de réponse de cette dernière étant de deux mois.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a estimé16(*) que cet amendement allait à l'inverse de ce que souhaitait le projet de loi, l'objectif étant de simplifier les procédures et d'en limiter, dans la mesure du possible, la durée, alors que cet amendement introduisait au contraire une phrase supplémentaire préalable à l'engagement de la procédure.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, et M. Alain Cacheux qui élargit, notamment aux EPCI compétents en matière d'aménagement, la possibilité de saisir le préfet.

L'Assemblée nationale a enfin adopté un dernier amendement à l'article 72, à l'initiative de M. Patrick Rimbert, rapporteur et M. Alain Cacheux et contre l'avis du Gouvernement ayant pour objet de préciser les conditions d'intervention du préfet.

Comme l'a souligné M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, cet amendement aboutit en fait à limiter l'intervention des communes et des EPCI aux seules situations apparues à l'occasion des opérations d'aménagement.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

Votre commission des Affaires sociales vous proposera d'adopter trois amendements à l'article 72.

· Votre commission considère que le texte adopté par l'Assemblée nationale est d'une grande complexité et comprend quelques incohérences notamment du fait des dispositions ajoutées par amendement. La rédaction proposée pour le premier alinéa de l'article L. 26 prévoit par exemple que le rapport motivé n'est nécessaire que lorsque le préfet se saisit de sa propre initiative, ce qui est contradictoire avec les objectifs énoncés par les auteurs de l'amendement. De même, votre commission considère que la précision apportée dans la rédaction de l'article L. 26-1 relative aux opérations d'aménagement a plutôt pour conséquence de réduire la portée de cet article.

En fait, il apparaît que si la rédaction de cet article 72 n'est pas aussi satisfaisante qu'elle devrait l'être, la raison pourrait en être le choix de distinguer entre deux articles L.26 et L.26-1 selon que la procédure concerne un immeuble ou un groupe d'immeubles, un îlot ou un groupe d'îlots. Votre commission perçoit la logique de ce choix qui devait permettre de prévoir des conditions particulières dans le cas des projets d'aménagement et d'assainissement, mais le débat à l'Assemblée nationale a bien montré les risques que pouvait présenter une double procédure qui aurait tendance à se concurrencer voire à se contredire.

· Votre commission vous proposera donc une nouvelle rédaction du paragraphe I de l'article 72 qui réécrit l'article L. 26 en opérant une synthèse des articles L. 26 et L. 26-1. Cette rédaction reprend les dispositions du projet de loi et certains apports de l'Assemblée nationale. Elle est plus claire et donc plus compréhensible. Elle maintient le principe d'une communication des plans parcellaires et des projets d'assainissement ou d'aménagement.

La nouvelle rédaction proposée pour cet article L. 26 prévoit que, lorsqu'un immeuble, bâti ou non, vacant ou non, attenant ou non à la voie publique, un groupe d'immeubles, un îlot ou un groupe d'îlots, constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité, un danger pour la santé des occupants ou des voisins, le préfet, saisi d'un rapport motivé du directeur départemental de la santé et de l'action sociale ou du directeur du service communal concluant à l'insalubrité de l'immeuble concerné, invite le conseil départemental d'hygiène à donner son avis dans le délai de deux mois sur la réalité et les causes de l'insalubrité et sur les mesures propres à y remédier.

Le directeur départemental de la santé et de l'action sociale établit le rapport prévu à l'alinéa précédent soit de sa propre initiative, soit sur saisine du maire, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement et d'urbanisme, soit encore à la demande de tout locataire ou occupant de l'immeuble ou de l'un des immeubles concernés.

Par ailleurs, le maire de la commune ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, à l'initiative duquel la procédure a été engagée, doit fournir un plan parcellaire de l'immeuble avec l'indication des noms des propriétaires tels qu'ils figurent au fichier immobilier de la conservation des hypothèques. Lorsque cette initiative a pour objet de faciliter l'assainissement ou l'aménagement d'un îlot ou d'un groupe d'îlots, le projet d'assainissement ou d'aménagement correspondant est également fourni.

On peut observer que cette nouvelle rédaction prévoit que le rapport motivé pour être transmis au préfet doit conclure à l'insalubrité de l'immeuble concerné. Cette précision est d'importance et devrait permettre de réduire l'éventuel contentieux relatif au pouvoir d'appréciation de l'autorité chargée de rédiger le rapport.

Elle prévoit aussi de redonner à cette instruction tout son sens et de ne faire remontrer au préfet que les cas pour lesquels les présomptions d'insalubrité sont importantes et étayées.

· Votre commission vous propose d'adopter un amendement de conséquence qui supprime le paragraphe II relatif à l'article L. 26-1.

· Votre commission des Affaires sociales vous propose enfin d'adopter un troisième et dernier amendement à cet article 72 créant un paragraphe III (nouveau).

Cet amendement vous propose de modifier l'article L. 776 du code de la santé publique afin de préciser qu'il peut être créé, au sein de chaque conseil départemental d'hygiène, une délégation permanente chargée de donner l'avis prévu par l'article L. 26. Cette rédaction reprend, en les modifiant sur la forme, les termes d'un amendement présenté par le maire de Paris et adopté par l'Assemblée nationale qui, dans l'article 75, porte création d'un article L. 28-4 concernant la création d'une délégation permanente dans chaque conseil départemental d'hygiène.

Votre commission vous propose de mentionner cette délégation à l'article L. 776 relatif aux conseils départementaux d'hygiène et de la rendre facultative, tous les départements n'en ayant pas la nécessité.

Le décret d'application prévu par l'article L. 776 devra être modifié pour tenir compte de la modification apportée concernant la délégation permanente.

Il est important de préciser que les commissions ad hoc restent en fonction jusqu'à ce que leur succèdent les nouvelles délégations permanentes afin de ne pas bloquer les procédures de lutte contre l'insalubrité en cours.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 73
Procédure préalable au constat d'insalubrité
(art. L. 27 du code de la santé publique)

I - Le texte proposé par le Gouvernement

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 27 du code de la santé publique qui modifie substantiellement la rédaction en vigueur aujourd'hui.

·  La rédaction actuelle est issue d'une loi du 28 février 1957. Elle prévoit que les propriétaires, usufruitiers, usagers et occupants sont avisés, au moins huit jours à l'avance, à la diligence du préfet et par lettre recommandée, de la réunion du conseil départemental d'hygiène devant lequel ils peuvent faire valoir leurs observations. Ils doivent, s'ils en font la demande, être entendus par le conseil départemental d'hygiène ou la commission en tenant lieu, et sont appelés aux visites de constatation des lieux. Par ailleurs, en cas d'avis contraire aux conclusions du rapport du directeur départemental de la santé, cet article prévoit que cet avis est transmis au ministre chargé de la santé publique qui saisit le conseil supérieur d'hygiène publique de France.

·  Cette procédure préalable au constat d'insalubrité a fait l'objet de critiques de Mme Nancy Bouché dans le rapport17(*) qu'elle a été amenée à rédiger à la demande du secrétariat au logement.

Mme Nancy Bouché a ainsi pu estimer que :

" [Issues de] législations anciennes, extrêmement protectrices de la propriété privée, au sens le plus traditionnel du terme [et] marquées par une époque où la propriété était encore largement individuelle et fort peu collective (...), les procédures applicables sont inadaptées (...) [aux] copropriétés nombreuses, liées à ces indivisions non réglées, abandons de propriété ou de lots, tutelles, curatelles, propriétaires inconnus, successions en déshérence ou non réglées, etc.

" En matière d'immeubles menaçant ruine comme en matière d'insalubrité, les notifications des différents actes de la procédure sont obligatoirement effectuées individuellement à la totalité des ayants droit, sous peine de nullité de toute la procédure ; ceci est particulièrement contraignant et ne facilite pas l'action, même s'il y a urgence et ceci peut bloquer des opérations pourtant indispensables, notamment dans les copropriétés, lieux privilégiés de ces situations difficiles. Ces législations méconnaissent l'existence juridique des syndicats de copropriété et des syndics ainsi que les intérêts des occupants non propriétaires, lesquels n'ont pas toujours connaissance des arrêtés d'insalubrité.

" Cette obligation de notification individuelle est un important facteur bloquant en la matière alors que, en matière d'expropriation comme dans d'autres législations plus modernes, les formes de notification ont été simplifiées. "


·  Le Gouvernement a souhaité tenir compte de ces observations et a proposé une nouvelle rédaction de cet article 27 du code de la santé publique.

La nouvelle rédaction prévoit ainsi que :

- le délai préalable à la réunion du conseil départemental est porté de huit à trente jours ;

- à défaut de connaître l'adresse actuelle des propriétaires, des titulaires de droits réels immobiliers sur les locaux ou de parts donnant droit à l'attribution ou à la jouissance en propriété des locaux et, le cas échéant, des exploitants, la possibilité est donnée d'une notification par voie d'affichage -à la mairie de la commune ou de l'arrondissement (Paris, Lyon et Marseille) et sur la façade de l'immeuble incriminé ;

- l'avis rendu par le Conseil supérieur d'hygiène publique de France doit être rendu dans les deux mois de sa saisine et se substitue à celui du conseil départemental.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements, dont deux identiques à cet article 73. Les deux premiers amendements ont été présentés par M. Patrick Rimbert, rapporteur, M. Alain Cacheux et Mme Janine Jambu pour l'un et par M. Alain Cacheux pour l'autre. Ils prévoient qu'à la requête du préfet, le syndic de copropriété est tenu de porter à sa connaissance les noms et les adresses des copropriétaires, autres titulaires de droits réels immobiliers, des mandataires communs des propriétaires indivis ou usufruitiers. Ils prévoient également que si l'insalubrité ne concerne que les parties communes d'un immeuble en copropriété, l'invitation à la réunion du conseil départemental d'hygiène est valablement faite au seul syndicat des copropriétaires.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur et M. Daniel Marcovitch qui ajoute deux paragraphes à cet article 73.

Le premier de ces paragraphes supplémentaires, le paragraphe II, propose une nouvelle rédaction de l'article L. 30 du code de la santé publique relatif à l'exécution d'office des travaux. Cette nouvelle rédaction se distingue de la précédente par le fait que le maire ou le préfet, après l'échec de la mise en demeure, procède d'office à la réalisation des travaux sans avoir besoin de l'autorisation préalable du juge des référés.

Le paragraphe III est relatif à la procédure applicable aux bâtiments menaçant ruine. Il modifie l'article 511-2 du code de la construction et de l'habitation en prévoyant notamment une interdiction d'utiliser les lieux, en précisant la liste des destinataires de l'arrêté de péril et de l'arrêté portant interdiction d'habiter et d'utiliser les lieux et en prévoyant les modalités du prononcé de cessation du péril et de la mainlevée de l'interdiction d'habiter et d'utiliser les locaux.

Un amendement semblable a été également adopté par l'Assemblée nationale à l'article 82 du projet de loi.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

Votre commission vous propose d'adopter cinq amendements à cet article 73.

· Le premier est un amendement de précision relatif au fichier immobilier dont il convient de rappeler qu'il relève de la conservation des hypothèques.

· Le deuxième vous propose de supprimer les dispositions introduites par l'Assemblée nationale prévoyant notamment qu'à la requête du préfet, le syndic de copropriété est tenu de porter à sa connaissance les noms et adresses des copropriétaires, autres titulaires de droits réels immobiliers, des mandataires communs des propriétaires indivis ou usufruitiers.

Cet amendement avait pour objet de rendre la procédure relative aux immeubles insalubres plus efficace. Il se pourrait en fait qu'elle ralentisse la procédure et ouvre un risque de contentieux étant donné que les noms des copropriétaires pourraient ne pas être tous disponibles.

En effet, si le préfet ne peut se procurer les adresses des propriétaires ou identifier ces derniers, il procède par affichage dans les mairies et sur les immeubles concernés.

Dès lors les dispositions introduites par l'Assemblée nationale prévoyant la saisine du syndic :

- soit constituent un préalable -ce que dément sa place dans le texte- et ce serait un élément de procédure supplémentaire ;

- soit s'ajoutent à la procédure d'affichage et dans ce cas l'on voit mal son utilité.

Dans ces conditions, votre commission vous propose de rétablir le texte du projet de loi et donc de supprimer les deux dernières phrases du deuxième alinéa du texte proposé pour cet article L. 27.

· Le troisième amendement est un amendement de précision.

L'article L. 26 a prévu que le préfet pouvait être saisi sur la base d'un rapport motivé du directeur départemental chargé de la santé et de l'action sociale ou du directeur du service communal compétent du fait qu'un immeuble présentait un danger pour la santé et que cette saisine amenait le préfet à demander l'avis du conseil départemental d'hygiène. La rédaction actuelle du troisième alinéa de l'article 27 prévoit que ce rapport peut être déposé à la mairie de la commune ou de l'arrondissement. Votre commission vous propose de retenir le caractère obligatoire de ce dépôt pour des raisons d'efficacité et de transparence.

· Le quatrième amendement vous propose de supprimer le paragraphe II de cet article.

Le paragraphe II de cet article résulte d'un amendement déposé par la commission, il prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 30 du code de la santé publique qui se caractérise par l'absence de recours au juge des référés pour autoriser l'exécution des travaux lorsque ceux-ci n'ont pas été mis en oeuvre par le propriétaire.

Votre commission observe en particulier que l'Assemblée nationale a modifié à nouveau cet article L. 30 du code de la santé publique dans le cadre de l'article 76 dans un sens incompatible avec la rédaction du paragraphe II de cet article. Après avoir supprimé le recours au juge des référés, l'Assemblée nationale l'a réintroduit à l'article 76. L'article 73 et l'article 76, qui modifient l'un et l'autre l'article L. 30 du code de la santé publique, dont donc non pas redondants mais contradictoires. Au demeurant, votre commission considère qu'il est préférable de conserver le principe du recours préalable au juge des référés qui seul doit pouvoir ordonner les travaux, dans les situations d'insalubrité. L'absence de recours au juge des référés doit être réservée aux situations de péril qui demandent une réaction dans l'extrême urgence. En tout état de cause, votre commission considère que l'argument selon lequel " cet amendement se justifie par son texte même "18(*) employé lors du débat à l'Assemblée nationale n'est pas suffisant pour la convaincre de prévoir une exception au droit commun.

· Le dernier amendement que votre commission vous propose d'adopter supprime le paragraphe III de cet article.

Ce paragraphe introduit par amendement à l'article 73 modifie l'article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation en des termes identiques à ceux figurant au II de l'article 82 du projet de loi initial. De surcroît, ce II de l'article 82 a été amendé par l'Assemblée nationale de sorte qu'il n'y a pas seulement redondance entre le III de l'article 73 et l'article 82 mais, sinon contradiction, du moins confusion comme dans le cas de l'amendement précédent.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 74
Constat d'insalubrité
(art. L. 28 du code de la santé publique)

I - Le texte proposé par le Gouvernement

Cet article 74 propose une nouvelle rédaction de l'article 28 du code de la santé publique.

La rédaction actuelle est issue d'une loi du 28 février 1957 modifiée par une loi du 10 juillet 1970, elle distingue deux cas selon le caractère irrémédiable ou remédiable de l'insalubrité constatée.

1°) Si l'avis du conseil départemental d'hygiène ou de la commission qui en tient lieu ou, éventuellement, celui du Conseil supérieur d'hygiène publique de France conclut à la réalité de l'insalubrité et à l'impossibilité d'y remédier, le préfet est tenu, dans le délai d'un mois, par arrêté :

- de prononcer l'interdiction définitive d'habiter en précisant, sur l'avis du conseil départemental d'hygiène ou de la commission qui en tient lieu ou, éventuellement, sur celui du Conseil supérieur d'hygiène publique de France, si cette interdiction est immédiate ou applicable au départ des occupants ;

- de prescrire toutes mesures appropriées pour mettre les locaux situés dans l'immeuble hors d'état d'être habitables au fur et à mesure de leur évacuation et du relogement décent des occupants.

Le texte de l'article 28 prévoit par ailleurs que le préfet peut ordonner la démolition de l'immeuble et préciser par arrêté le délai d'exécution de ces mesures.

Comme l'observe M. Patrick Rimbert dans son rapport19(*), dans cette situation, l'autorité administrative a compétence liée et commettrait une illégalité en refusant de tirer les conséquences de l'avis du conseil départemental d'hygiène (CE, 25 novembre 1969, Mme Veuve Frère).

2°) Dans le cas où il aurait été conclu à la possibilité de remédier à l'insalubrité, le préfet est tenu, dans le délai d'un mois, de prescrire par arrêté les mesures appropriées indiquées, ainsi que leur délai d'exécution, par l'avis du conseil départemental d'hygiène ou de la commission qui en tient lieu ou, éventuellement, par celui du Conseil supérieur d'hygiène ; le préfet pourra prononcer l'interdiction temporaire d'habiter. Cette interdiction d'habiter prendra fin dès la constatation de l'exécution de ces mesures par le maire ou l'autorité sanitaire.

La nouvelle rédaction de l'article 28 du code de la santé publique proposée par cet article 74 se contente d'apporter deux modifications au droit en vigueur :

- le régime des interdictions devient plus sévère, dans la mesure où celles-ci visent désormais non seulement l'habitation des lieux, mais également leur simple habitation ;

- dans le cas où l'interdiction définitive d'habiter ou d'utiliser les lieux est d'application différée, le préfet se voit accorder la possibilité d'arrêter le délai à l'expiration duquel cette interdiction deviendra effective.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article.

Le premier, présenté par MM. Jean-Michel Marchand, André Aschieri, Mme Marie-Hélène Aubert, MM. Yves Cochet, Guy Hascoët et Noël Mamère, a prévu de limiter à six mois le délai d'application de l'interdiction définitive d'habiter et d'utiliser les lieux décidée par le préfet lorsque le conseil départemental d'hygiène a conclu à l'impossibilité de remédier à l'insalubrité.

Le second de ces amendements, présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, définit les modalités selon lesquelles les prescriptions du préfet sont exécutées. Il prévoit que les personnes visées par la procédure peuvent se libérer de leurs obligations par la conclusion d'un bail à réhabilitation, emphytéotique ou une vente en viager prévoyant la réalisation des travaux prescrits et sans préjudice pour ces personnes de devenir locataires du preneur.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

· Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel et de précision qui propose une nouvelle rédaction de la disposition ajoutée à l'initiative de M. Patrick Rimbert, rapporteur. Il s'avère, en effet, que les travaux ne sont pas mentionnés dans le cadre des baux emphytéotiques et des ventes en viager. Il convient, dans ces conditions, de supprimer la référence à ces formes particulières de contrat dans la rédaction de l'article L. 28.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 75
Procédure de déclaration d'insalubrité

Cet article 75 crée trois nouveaux articles dans le code de la santé publique modifiant le régime de la modification de l'arrêté d'insalubrité, interdisant la location de locaux frappés par un tel arrêté et organisant la procédure de mainlevée de l'interdiction d'habiter ou d'utiliser les lieux en cas de réalisation de travaux.

I - Le texte proposé par le Gouvernement

·  L'article L. 28-1 précise que le préfet notifie l'arrêté d'insalubrité aux personnes visées au premier alinéa de l'article L. 27. Lorsque les travaux prescrits ne concernent que les parties communes d'un immeubles en copropriété, la notification aux copropriétaires est valablement faite au seul syndicat de la copropriété.

A défaut de connaître l'adresse actuelle ou de pouvoir identifier les personnes visées au premier alinéa de l'article L. 27, cette notification est valablement effectuée par l'affichage de l'arrêté à la mairie de la commune ou de l'arrondissement où est situé l'immeuble (Paris, Lyon et Marseille), ainsi que sur la façade de l'immeuble.

L'arrêté d'insalubrité est transmis au maire de la commune, au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement ou d'urbanisme, au procureur de la République, aux organismes payeurs des allocations de logement et de l'aide personnalisée au logement du lieu de situation de l'immeuble, ainsi qu'au gestionnaire du fonds de solidarité pour le logement du département.

·  L'article L. 28-2 renvoie aux dispositions du code de la construction et de l'habitation, communes au péril et à l'insalubrité, pour le devenir des contrats à usage d'habitation. Il prévoit également l'interdiction de louer ou mettre à disposition pour quelque usage que ce soit les locaux frappés de l'interdiction prévue à l'article L. 28.

·  Le nouvel article 28-3 organise la procédure de mainlevée de l'interdiction d'habiter ou d'utiliser les lieux en cas de réalisation de travaux.

Il prévoit que le préfet constate par arrêté la conformité de la réalisation des travaux prescrits en application de l'article L. 28 et qu'à leur date d'achèvement, il prononce la mainlevée de l'interdiction d'utiliser les lieux.

Le deuxième alinéa prévoit que lorsque les travaux justifiant la levée de l'interdiction d'habiter et d'utiliser les lieux sont réalisés sur un immeuble dont l'insalubrité a été déclarée irrémédiable, le préfet prononce par arrêté la fin de l'état d'insalubrité de l'immeuble et la mainlevée de l'interdiction d'habiter et d'utiliser les lieux.

Par ailleurs, l'arrêté du préfet, qui comporte le texte reproduit des articles L. 521-1 à L. 521-3 du code de la construction et de l'habitation, est notifié selon les modalités prévues à l'article L. 28-1 du présent code. A la diligence du propriétaire, cet arrêté est publié à la conservation des hypothèques.

Enfin, le dernier alinéa de ce nouvel article prévoit que " les personnes tenues d'exécuter les mesures prescrites par le préfet en application des deuxième et quatrième alinéas de l'article L. 28 peuvent se libérer de cette obligation en les réalisant dans le cadre d'un bail à réhabilitation ".

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements à l'article 75. Elle a tout d'abord adopté un amendement de conséquence présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur.

Puis, elle a adopté un amendement présenté par M. Jean Tibéri, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission, qui prévoit la création au sein de chaque conseil départemental d'hygiène d'une délégation permanente chargée d'émettre l'avis prévu à l'article L. 26.

Cet amendement prévoit également le maintien en place des structures existantes jusqu'à la création des nouvelles délégations permanentes.

Elle a également adopté un amendement présenté par M. Jean-Louis Dumont qui prévoit la constitution d'un fonds de prévoyance pour travaux. Les sommes versées à ce fonds deviendraient la propriété du syndicat. Un amendement identique avait été précédemment repoussé par l'Assemblée nationale à l'article 30 du projet de loi.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

La commission des Affaires sociales vous propose d'adopter trois amendements à cet article 75.

· Le premier est un amendement rédactionnel qui rerédige le dernier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour l'article L. 28-1 du code de la santé publique.

· Le deuxième amendement supprime par coordination le texte proposé par le paragraphe I pour l'article L. 28-4 relatif aux délégations permanentes des conseils départementaux d'hygiène. Votre rapporteur vous a déjà proposé de réintroduire cette disposition dans un paragraphe III de l'article 72.

Enfin, la commission des Affaires sociales vous propose de supprimer le paragraphe II de cet article.

Votre commission considère que ce paragraphe de portée générale n'a qu'un lointain rapport avec l'objet de l'article 75 et même de la section du projet de loi où se situe cet article 75, en l'espèce " l'insalubrité et l'état de péril ". Sur le fond, elle rappelle que l'article 18 de la loi du 10 juillet 1965 prévoit déjà que l'assemblée générale des copropriétaires a la possibilité de constituer des provisions spéciales en vue de faire des travaux d'entretien ou de conservation des parties communes et des éléments d'équipement commun, susceptibles d'être nécessaires dans les trois années à venir. Cette possibilité est peu usitée. Votre commission des Affaires sociales vous propose par conséquent de supprimer cette nouvelle rédaction qui apparaît plus contraignante puisque le fonds de prévoyance deviendrait propriété du syndicat.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 76
Sanction du refus d'exécuter les travaux demandés
(art. L. 30 du code de la santé publique)

Cet article 76 modifie l'article 30 du code de la santé publique qui prévoit la possibilité pour le préfet de se substituer au propriétaire pour pourvoir à l'évacuation des locaux et, pour le maire ou à défaut le préfet, de saisir le juge pour être autorisé à exécuter d'office les travaux.

I - Le texte proposé par le Gouvernement

·  La rédaction actuelle de l'article 30 du code de la santé publique issue d'une loi du 10 juillet 1970 prévoit que si, à l'expiration du délai imparti par le préfet pour le départ des occupants, les locaux ne sont pas libérés et à défaut pour le propriétaire ou l'usufruitier d'avoir, en exécution de l'arrêté préfectoral, engagé une action aux fins d'expulsion des occupants de l'immeuble, le préfet est recevable à exercer cette action aux frais du propriétaire ou de l'usufruitier.

Elle prévoit également que celui qui, de mauvaise foi, n'aura pas fait droit, dans le délai d'un mois, à l'interdiction d'habiter est passible des peines prévues au dernier alinéa de l'article L. 45, soit une amende de 500.000 francs et/ou un emprisonnement de trois ans.

Par ailleurs, le dernier alinéa de cet article 30 prévoit que si les mesures prescrites à l'article L. 28 n'ont pas été exécutées dans le délai imparti, le maire ou, à défaut, le préfet saisit le juge des référés qui autorise l'exécution d'office des travaux aux frais du propriétaire.

La nouvelle rédaction des deuxième et troisième alinéas de l'article L. 30 apporte les compléments et précisions suivants au texte actuel :

- le deuxième alinéa étend la sanction au refus de faire droit à l'interdiction d'utiliser les locaux -afin de résoudre le problèmes des hôtels meublés- et corrige la référence à l'article L. 45 ;

- le troisième alinéa réserve le cas des travaux exécutés d'office à la diligence du préfet et destinés à mettre les lieux hors d'état d'être habitables et utilisables.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

La commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 77
Inscription d'une hypothèque légale
(art. L. 31 du code de la santé publique)

L'article 77 complète l'article L. 31 du code de la santé publique relatif à la récupération de la créance de la collectivité au titre des travaux exécutés pour le compte du propriétaire par l'inscription d'une hypothèque légale pour garantir la créance.

I - Le texte proposé par le Gouvernement

·  La rédaction actuelle de l'article L. 31 du code de la santé publique, issue d'une loi du 10 juillet 1970, prévoit que la créance de la collectivité publique, résultant en application de l'article L. 30, des frais d'expulsion ou de l'exécution des travaux est recouvrée comme en matière de contributions directes, les réclamations étant présentées et jugées selon les mêmes procédures.

·  Le projet de loi propose de compléter la rédaction de cet article en prévoyant que cette créance, augmentée des frais d'inscription hypothécaire, des frais de relogement ou d'hébergement s'il y a lieu, est garantie par l'inscription, à la diligence du préfet et aux frais des propriétaires concernés, d'une hypothèque légale sur l'immeuble ou, s'il s'agit d'un immeuble relevant des dispositions de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis, sur l'immeuble ou chaque lot concerné.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel à cet article 77. Il s'agit de préciser que l'hypothèque légale est inscrite sur l'immeuble ou sur " le ou les lots concernés ".

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 78
Obligation d'assurer le relogement ou l'hébergement des occupants
(art. L. 32 du code de la santé publique)

L'article 78 modifie l'article L. 32 du code de la santé publique. Dans sa nouvelle rédaction, cet article renvoie aux obligations de relogement et d'hébergement temporaire communes aux législations de l'insalubrité et du péril prévues au code de la construction et de l'habitation (articles L. 521-1 et suivants).

I - Le texte proposé par le Gouvernement

·  L'article L. 32 du code de la santé publique prévoit aujourd'hui que lorsque les baux sont résiliés par suite de l'application des articles L. 26 et suivants du code de la santé publique, cette résiliation n'emporte aucun droit à dommages-intérêts au bénéfice des locataires.

·  La nouvelle rédaction remplace les dispositions existantes par une nouvelle rédaction qui établit une obligation d'assurer le relogement ou l'hébergement des occupants devant abandonner leur logement.

Elle prévoit ainsi que, lorsque les locaux sont frappés d'une interdiction définitive ou temporaire d'habiter et d'utiliser les lieux ou lorsque l'insalubrité est remédiable mais que les travaux nécessaires pour remédier à l'insalubrité rendent temporairement inhabitable un logement, le propriétaire est tenu à l'égard des occupants visés à l'article L. 521-1 du code de la construction et de l'habitation d'assurer leur relogement ou leur hébergement dans les conditions prévues aux articles L. 521-1 à L. 521-3 du même code.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 79
Information sur la présence d'amiante en cas de cession d'immeuble

I - Le texte proposé par le Gouvernement

Cet article crée une section III au chapitre IV du livre premier du code de la santé publique, relative à l'information de l'acquéreur de biens immobiliers sur la présence d'amiante.

On peut rappeler que les articles premier et 2 du décret n° 96-97 du 7 février 1996 relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante, font obligation aux propriétaires des immeubles bâtis (hors immeubles à usage d'habitation comportant un seul logement) de rechercher la présence de calorifugeages et de flocages contenant de l'amiante. Cette recherche doit être effectuée par un contrôleur technique agréé -au sens du décret n° 78-1146 du 7 décembre 1978- ou par un technicien de la construction ayant contracté une assurance professionnelle pour ce type de mission ;

L'article L. 32-6 nouveau du code de la santé publique s'appuie sur cette obligation de recherche de la présence d'amiante pour exiger qu'un état mentionnant la présence, ou le cas échéant, l'absence de matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante soit annexé à toute promesse unilatérale de vente ou d'achat et à tout contrat réalisant ou constatant la vente de certains immeubles bâtis définis par décret en Conseil d'Etat.

En l'absence de cet état annexé, aucune clause d'exonération de la garantie des vices cachés ne pourra être stipulée à raison de vices constitués par la présence d'amiante dans ces éléments de construction.

Par ailleurs, un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'établissement de l'état ainsi que les immeubles bâtis et les produits et matériaux concernés.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de forme à cet article, présentés par M. Patrick Rimbert, rapporteur.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

Votre rapporteur avait demandé des précisions sur la rédaction de cet article 79 à M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, au cours de son audition par votre commission. Il s'agissait pour lui de connaître les raisons qui avaient amené le Gouvernement à retenir une rédaction pour cet article qui s'avérait plus générale que les obligations réglementaires définies en 1996 et 1997.

Les explications apportées par le Gouvernement à votre rapporteur confirment l'idée selon laquelle celui-ci a l'intention de renforcer le champ et les modalités du contrôle de la présence de l'amiante pour raison de santé publique.

Votre commission souhaiterait maintenant que le Gouvernement lui apporte les éléments de nature à apprécier l'évolution de la question de l'amiante. Dans l'hypothèse où des éléments nouveaux justifieraient, pour des raisons de santé publique, un renforcement des contrôles et du traitement des locaux concernés, elle souhaiterait par ailleurs que ces informations soient rendues publiques et que les dispositions appropriées soient adoptées dans les meilleurs délais.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 80
Dispositions diverses

I - Le texte proposé par le Gouvernement

L'article 80 modifie les dispositions de la section II du chapitre V.

Du fait de l'alignement de la procédure d'îlots insalubres sur le droit commun, les dispositions relatives aux îlots insalubres (art. L. 36 à L. 41 et L. 51) sont abrogées et la section "  " îlots insalubres " est en conséquence intitulée : " Locaux et installations impropres à l'habitation par leur nature et leur usage ".

L'article L. 42 est modifié afin d'assurer la cohérence du contenu des interdictions avec celles définies à l'article L. 28 et avec la nouvelle rédaction de l'article L. 45 relatif aux sanctions pénales.

En conséquence, la dernière phrase du second alinéa de l'article L. 42 est remplacée par l'indication selon laquelle l'arrêté visé vaut interdiction d'habiter et d'utiliser au sens de l'article L. 28 pour les immeubles qu'il désigne.

L'article L. 43 est modifié pour assurer la cohérence avec la nouvelle rédaction de l'article L. 45.

Enfin, la rédaction de l'article L. 45 du code de la santé publique est modifiée. Désormais, les infractions aux articles L. 28-2, L. 42, et L. 43-1 seront punies d'un emprisonnement de deux ans et de 500.000 francs d'amende.

Par ailleurs, les personnes morales peuvent être déclarées responsables pénalement dans les conditions prévues à l'article L. 121-2 du code pénal des infractions définies précédemment.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, ayant pour objet de sanctionner les manoeuvres destinées à faire quitter les lieux aux occupants.

La nouvelle rédaction du texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 45 du code de la santé publique prévoit ainsi que le fait de détruire, dégrader ou détériorer des locaux ayant fait l'objet de l'avis de la tenue de la réunion du conseil départemental d'hygiène dans le but de faire quitter les lieux aux occupants est puni d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 500.000 francs.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

· L'article L. 45 du code de la santé publique prévoit actuellement une amende pouvant aller jusqu'à 500.000 francs et une peine d'emprisonnement de trois ans au plus pour sanctionner certaines infractions au code de la construction et de l'habitation. Il est déjà assez inhabituel de rencontrer une incrimination pénale pour cette catégorie d'infraction. Or, la nouvelle rédaction qui nous est proposée pour cet article L. 45 étend encore le champ d'application de cette incrimination pénale puisqu'elle devrait s'appliquer au fait de détruire, dégrader ou détériorer des locaux ayant fait l'objet de l'avis de la tenue de la réunion du conseil départemental d'hygiène.

Par ailleurs, cette nouvelle rédaction prévoit que les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables des mêmes infractions, ceci sans que soient précisées les modalités de la mise en cause de cette responsabilité.

· Votre commission vous propose de supprimer le 5° de cet article qui aboutirait à ériger en délit une infraction matérielle en méconnaissance du principe de proportionnalité des peines. Votre commission relève par ailleurs que ces incriminations peuvent déjà être sanctionnées sur le fondement du code pénal (dégradation d'un bien, atteinte à la dignité humaine ou mise en danger délibérée d'autrui).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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