Projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer

Rapports législatifs

Avis n° 403 (1999-2000), déposé le

Projet de loi d'orientation pour l'outre-mer

LORRAIN (Jean-Louis)

AVIS 403 (1999-2000) - Commission des Affaires sociales

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Table des matières




N° 403

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 juin 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d' orientation pour l'outre-mer ,

Par M. Jean-Louis LORRAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 e législ.) : 2322 , 2355 , 2356 , 2359 et T.A. 507

Sénat : 342 , 393 , 394 et 401 (1999-2000)


Outre-mer .

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 30 mai 2000 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Jack Queyranne , secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur le projet de loi n° 342 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation pour l'outre-mer.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait souhaité se saisir pour avis du volet social du projet de loi, soit près d'une vingtaine d'articles, et a salué la présence de MM. José Balarello, rapporteur au fond de la commission des lois, Jean Huchon et Victor Reux, rapporteurs pour avis respectivement des commissions des affaires économiques et des affaires culturelles.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre mer, a rappelé que le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer était le fruit d'une longue concertation avec les élus, les responsables socio-économiques et les forces vives du département d'outre-mer sur la base notamment des rapports élaborés par MM. Claude Lise, sénateur de la Martinique, et Michel Tamaya, député de la Réunion, et par M. Bertrand Fragonard, conseiller-maître à la Cour des comptes. Il a souligné que l'essentiel des propositions du Gouvernement en matière économique et sociale avait reçu, certes sous bénéfice d'améliorations souhaitées, un accueil favorable.

Il a déclaré que le premier objectif poursuivi par le Gouvernement était d'accroître fortement la compétitivité des entreprises dans les départements d'outre-mer afin de tenir compte des handicaps structurels, reconnus par l'article 299-2 du traité de l'Union européenne, qui nuisent gravement à leur développement. Il a indiqué que, pour les sept années à venir, l'effort public global (Etat, Union européenne et collectivités territoriales) en faveur de l'économie de ces départements atteindrait 37 milliards de francs.

Tout en reconnaissant que cet effort budgétaire était indispensable pour jeter les bases d'un développement durable, il a estimé que celui-ci reposait néanmoins principalement sur l'action des entreprises. Il a, à cet égard, rappelé que, conformément aux engagements du Premier ministre, un nouveau dispositif de soutien à l'investissement, devant se substituer au dispositif de défiscalisation actuel appelé à disparaître en 2002, serait mis en place d'ici la fin de l'année, soit par voie d'amendement au présent projet de loi, soit par insertion dans le projet de loi de finances pour 2001.

Mais il a également estimé que l'amélioration de la compétitivité des entreprises passait principalement par une diminution de leur coût d'exploitation et notamment du coût du travail. Il a précisé que l'article 2 du projet de loi dépassait et englobait l'ancien dispositif d'exonération de charges sociales patronales, introduit par la loi du 25 juillet 1994, sous réserve des observations qui pourraient être faites par les instances communautaires auxquelles il a été notifié. Il a alors insisté sur les particularités du système d'exonération proposé par le projet de loi : pérennisation dans la durée, suppression de la condition d'être à jour de ses cotisations, élargissement du champ des secteurs dits protégés à celui du tourisme, des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) et du bâtiment et des travaux publics (même si, pour ce dernier secteur, l'exonération n'est que partielle), augmentation du montant de l'exonération de 1 à 1,3 salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a en outre souligné que le projet de loi proposait d'étendre le champ des exonérations à toutes les petites entreprises de moins de 11 salariés, quel que soit leur secteur d'activité, et d'alléger très sensiblement les cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants. Il a estimé que ces mesures constituaient une réponse adaptée à la réalité du tissu socio-économique des départements d'outre-mer dont 95 % des entreprises ont moins de 11 salariés, l'effectif moyen étant à peine de 2 salariés.

Il a indiqué qu'au total ce serait environ 115.000 salariés qui seraient concernés par les exonérations, contre 44.000 aujourd'hui, et l'ensemble des 55.000 employeurs et travailleurs indépendants qui seraient visés par les allégements de charges. Il a précisé que ce nouveau dispositif représenterait un coût annuel de l'ordre de 3,5 milliards de francs, soit quatre fois le coût du dispositif actuel. Il a également rappelé que le projet de loi prévoyait une incitation supplémentaire qui serait fixée par décret à 9.000 francs par salarié et par an pour toutes les entreprises ayant conclu un accord de réduction du temps de travail en application de la loi du 19 janvier 2000.

Précisant que ces mesures seraient financées par la solidarité nationale et non par un relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), comme cela avait pu être le cas en 1994, il a également insisté sur l'aide apportée aux entreprises diversifiant leurs débouchés commerciaux, en particulier dans leur environnement régional. Après avoir rappelé que le précédent dispositif réglementaire en ce sens avait été si restrictif qu'il n'avait concerné qu'une dizaine d'entreprises, il a indiqué que le projet de loi prévoyait de donner une valeur législative à un nouveau dispositif de primes à la création d'emplois pour les entreprises exportatrices. Il a jugé que ce nouveau dispositif serait plus efficace, le montant des primes étant fortement revalorisé et le champ d'application concernant les entreprises réalisant 20 % (et non plus 70 %) de leur chiffre d'affaires à l'exportation.

Constatant que l'endettement fiscal et social des entreprises les empêchait bien souvent d'investir, d'accéder aux crédits bancaires ou au marché public, il a indiqué que les articles 5 et 6 du projet de loi visaient à remédier à cette situation en prévoyant la possibilité de mise en place d'un apurement des dettes sociales et fiscales.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a ensuite déclaré que le deuxième objectif de ce projet de loi était de favoriser la création d'emplois outre-mer où les taux de chômage restent très élevés en dépit d'une récente amélioration. Rappelant l'ampleur du défi que constituait l'emploi des jeunes, 35 % des habitants des départements d'outre-mer (DOM) ayant moins de 20 ans, il a jugé nécessaire de prévoir un dispositif spécifique pour l'outre-mer, les mesures plus générales, comme les emplois-jeunes par exemple, ayant été efficaces mais restant insuffisantes.

A cet égard, il a indiqué que l'article 9 du projet de loi instituait le projet initiative-jeunes, une aide financière de l'Etat fixée par décret et pouvant atteindre près de 50.000 francs qui sera accordée à tous les jeunes âgés de 18 à 30 ans créant ou reprenant une entreprise ou poursuivant à l'extérieur de leur département une formation professionnelle proposée par l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) ou par un établissement agréé de formation dans le cadre de la coopération régionale.

Il a également rappelé que, lors du débat à l'Assemblée nationale, le Gouvernement avait présenté un amendement instituant le congé solidarité permettant, par le départ en préretraite des salariés les plus âgés, une embauche de jeunes en contrat à durée indéterminée. Il a insisté sur l'effort budgétaire consenti par l'Etat mais aussi par les employeurs et par les collectivités territoriales, rappelant qu'en 1994, le Gouvernement de l'époque avait renoncé à instaurer un tel dispositif. Il a précisé que, pour éviter tout effet d'aubaine, seules les entreprises s'étant engagées à maintenir leurs effectifs et ayant réduit leur temps de travail effectif à 35 heures hebdomadaires étaient éligibles.

Rappelant que 126.000 foyers étaient attributaires du revenu minimum d'insertion (RMI) dans les DOM, soit 16 % de la population contre 3,3 % en métropole, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a insisté sur la nécessité de renforcer la lutte contre les exclusions, tout en observant que le RMI jouait bien souvent le rôle d'un substitut aux allocations de chômage.

Il a précisé qu'en ce domaine l'objectif du Gouvernement était à la fois de permettre le retour à l'activité des attributaires du RMI, d'encourager le travail déclaré et de lutter plus efficacement contre les fraudes. A cet égard, il a insisté sur la mise en place de l'allocation de retour à l'activité permettant aux bénéficiaires des minima sociaux de cumuler, pendant deux ans, le bénéfice de cette allocation avec une activité rémunérée et sur la création du titre de travail simplifié se substituant aux chèques emploi-service dans les DOM et visant à enrayer le développement des activités informelles. Mais il a également jugé que ces dispositions ne seraient véritablement efficaces que si elles s'accompagnaient de mesures permettant d'améliorer le contrôle du RMI et de clarifier le rôle des organismes chargés de la politique d'insertion, et en premier chef, des agences départementales d'insertion (ADI).

Abordant le thème de l'égalité sociale, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a rappelé que cette revendication, qui s'était tout particulièrement exprimée à la Réunion, était centrée sur la question de l'alignement du RMI. Déclarant que le Gouvernement jugeait légitime cette revendication, il a rappelé que la proposition initiale d'un alignement du RMI en cinq ans et de l'allocation de parent isolé (API) en sept ans reposait sur le souci d'améliorer parallèlement l'efficacité de l'insertion. Il a alors indiqué que le Gouvernement s'était en définitive rangé à l'avis des députés qui avaient souhaité ramener le délai d'alignement du RMI à trois ans pour répondre aux demandes locales. Il a précisé que cet alignement se ferait en maintenant le montant actuel des crédits budgétaires affectés au logement social jusqu'à présent inclus dans la créance de proratisation du RMI. Il a rappelé que le souci du Gouvernement de poursuivre également l'effort en faveur du logement social prendrait la forme d'une unification des barèmes de l'allocation logement applicable au secteur locatif, comme le prévoit l'article 15 du projet de loi.

Il a enfin précisé que les dispositions économiques et sociales du projet de loi s'appliqueraient à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'Assemblée nationale ayant par ailleurs étendu à cette collectivité d'importantes dispositions sociales notamment en faveur des handicapés.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , s'est interrogé sur l'impact du dispositif d'exonération des charges sociales et patronales, compte tenu de l'importance du travail illégal et des difficultés de recouvrement des cotisations, sur la pertinence du critère d'effectifs retenu par le projet de loi pour le dispositif d'exonération, sur les intentions du Gouvernement s'agissant d'une éventuelle mise en place d'un recouvrement unique des cotisations sociales dues par les employeurs et les travailleurs indépendants, sur l'absence de toute amélioration du système de formation professionnelle dans le projet de loi, sur le décalage existant entre le délai d'alignement du RMI et celui de l'API et sur l'absence de réforme du complément familial.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a reconnu que les nouvelles exonérations de charges sociales n'étaient juridiquement liées à aucune contrepartie. Il a souligné que le Gouvernement avait pour objectif de conclure " un pacte pour l'emploi ". Mais il a précisé que ce pacte reposait sur la confiance et non sur des contraintes pour les employeurs. Il a indiqué, à cet égard, que le projet de loi ne prévoyait aucune mesure de contrôle spécifique, hormis la disposition issue de l'amendement déposé à l'Assemblée nationale par M. Ernest Moutoussamy. Cette disposition, dont la valeur juridique est toutefois incertaine, prévoit la suppression des allégements et exonérations en cas de condamnation pénale pour travail dissimulé ou fraude fiscale. Il a néanmoins rappelé que la mise en place de plans d'apurement ne signifiait en aucun cas l'effacement pour l'avenir des obligations fiscales et sociales.

Il a également rappelé que le Gouvernement avait retenu le seuil de 10 salariés pour ouvrir droit aux exonérations dans la mesure où l'extension à 20 salariés se traduirait par un coût budgétaire supplémentaire significatif (de l'ordre de 400 millions de francs) pour des effets incertains en matière de création d'emplois. Estimant nécessaire de cibler l'effort sur les très petites entreprises, dont la santé est fragile, et qui sont parfois à la limite du travail non déclaré, il a rappelé que le dispositif intégrait des mesures visant à lisser l'effet de seuil.

S'agissant des modalités de recouvrement des cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants, il a précisé que le Gouvernement s'était orienté vers la mise en place d'un système de recouvrement unique mais que, face aux réserves des organismes concernés, le Gouvernement jugeait désormais préférable de favoriser un système de recouvrement coordonné.

S'agissant de la formation professionnelle, il a rappelé que le projet de loi prévoyait deux mesures visant à son amélioration : la mise en place d'un " parrainage " et l'ouverture du bénéfice du projet initiative-jeunes aux stagiaires de l'ANT. Il a en outre indiqué que le Gouvernement prévoyait d'introduire un amendement visant à renforcer ces mesures dans le cadre de la coopération régionale. Il a en outre observé que les améliorations possibles au système de formation professionnelle relevaient avant tout du domaine réglementaire.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé que l'alignement en trois ans du RMI avait pour avantage de permettre un lissage du coût de la mesure tout en laissant le temps de renforcer les contrôles. Rappelant que le système des prestations familiales restait sensiblement différent dans les DOM, les allocations familiales étant par exemple versées dès le premier enfant, il a considéré qu'un alignement automatique de l'ensemble de ces prestations ne serait pas forcément favorable à l'outre-mer.

Considérant que ce projet de loi présentait des avancées significatives pour la Réunion, M. Lylian Payet a jugé que le respect du principe d'égalité impliquait un alignement immédiat du RMI.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur la possibilité d'encourager les entreprises métropolitaines à investir dans les DOM plutôt que dans les pays voisins, en les faisant par exemple bénéficier d'aides et d'exonérations spécifiques.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a souligné que l'alignement du RMI avait un coût pour l'Etat de l'ordre de 900 millions de francs ce qui rendait son amortissement très difficile en un seul exercice budgétaire, mais avait aussi un coût pour les finances locales, les crédits d'insertion étant à la charge des départements.

Prenant l'exemple de la Réunion et de l'Ile Maurice, il a rappelé que le différentiel du coût du travail allait de 1 à 3, ce qui rendait à l'évidence les investissements à Maurice très attractifs. Il a néanmoins considéré que le " modèle mauricien " n'était pas forcément à suivre. Il a alors jugé que le développement économique durable des économies domiennes passait avant tout par la pénétration des marchés régionaux. Il a estimé que, dans ces conditions, les exonérations de charges et la prime à l'exportation créaient un contexte favorable.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur l'existence de statistiques sexuées concernant les allocataires du RMI d'outre-mer.

En réponse, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé que 52.000 des 126.000 allocataires du RMI étaient des femmes.

Insistant sur le poids des évolutions démographiques, M. Jacques Vergès a considéré que celles-ci expliquaient en grande partie les difficultés sociales de l'outre-mer. Il a ainsi rappelé que malgré la baisse progressive de la natalité, la jeunesse de la population entretenait, par un phénomène inertiel, une forte croissance démographique, la Réunion devant par exemple atteindre une population de 1 million d'habitants en 2025. Il a ainsi rappelé que la Réunion avait connu une croissance économique annuelle moyenne de l'ordre de 5 % ces dernières années mais il a constaté que cette croissance ne permettait de créer que 3.500 emplois par an alors que chaque année 10.000 jeunes entrent sur le marché du travail. Il a alors jugé que le projet de loi d'orientation ne serait guère en mesure de répondre à cet enjeu démographique.

Soulignant le caractère passionnel du débat sur l'égalité des droits, il a également considéré que la part croissante des emplois publics et l'impact des surrémunérations dans la fonction publique pouvaient contribuer à déséquilibrer les économies des départements d'outre-mer. Il a néanmoins considéré que le développement des DOM restait envisageable à la condition d'un renforcement des coopérations régionales et d'une amélioration des qualifications, la jeunesse de la population pouvant alors devenir un atout et non plus une contrainte.

M. Dominique Larifla a estimé pour sa part qu'une meilleure compétitivité des entreprises passait notamment par une révision des conditions de l'activité bancaire qu'il a jugée trop restrictive.

Considérant qu'il importait désormais de sortir du cycle du pessimisme et de l'assistance pour entrer dans celui du développement, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a jugé que le présent projet de loi en fournissait les moyens. Il a ainsi observé que l'apurement des dettes sociales et fiscales permettrait de remettre à niveau les entreprises mais que la question de leurs difficultés de financement devait être également intégrée.

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le jeudi 8 juin 2000 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 342 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation pour l'outre-mer .

Après avoir rappelé que, dans sa réunion du 9 mai 2000, la commission avait demandé à être saisie pour avis du projet de loi d'orientation, celui-ci comportant un important volet social, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a indiqué que ce texte avait suscité outre-mer beaucoup d'attentes, mais aussi beaucoup d'inquiétudes, comme avait pu le constater la commission lors de sa mission d'information en Guyane en juillet 1999.

Observant que ce projet de loi annoncé en octobre 1998 par M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, avait été l'occasion pour les acteurs locaux de formuler des propositions en matière de développement économique et de lutte contre le chômage, il a souligné que tous insistaient sur l'urgence à mieux prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer (DOM) pour relancer la création d'emplois.

A cet égard, il a insisté sur la profonde dégradation de la situation sociale des DOM, indiquant que le chômage atteignait 210.000 personnes, soit plus de 30 % de la population active, et que l'inquiétante détérioration du climat social ne permettait pas aux partenaires sociaux d'établir un dialogue social constructif. Il s'est également préoccupé de la montée de l'exclusion, constatant que 127.000 foyers étaient bénéficiaires du RMI au 31 décembre 1999, en progression de 7 % en un an.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a alors considéré que, face à cette urgence sociale, le projet de loi ne pouvait que susciter des attentes fortes de la part de la population des DOM. Il a toutefois regretté que, malgré le souci de concertation affiché par le Gouvernement, le texte soumis au Parlement soit en définitive relativement décevant.

Il a alors insisté sur les trois principales insuffisances de ce texte.

Il a précisé que la première insuffisance tenait à la contradiction entre la volonté d'affichage du Gouvernement et le contenu réel du projet. Il a ainsi observé que l'intitulé " loi d'orientation " était sans doute trop ambitieux pour un texte relevant souvent bien plus du règlement, voire de la circulaire, que de la loi. Il a également souligné les incertitudes entourant l'effort financier entraîné par ce texte, constatant que le Gouvernement annonçait un coût budgétaire de 3,5 milliards de francs pour le seul article 2 du projet de loi, alors que l'étude d'impact n'évaluait le coût net total du volet social qu'à 2,7 milliards de francs. Il a alors observé que cela ne représentait que 6 % des crédits budgétaires pour 2000 en faveur des DOM.

Il a considéré que la seconde insuffisance était liée au périmètre trop réduit du projet de loi. Considérant qu'un véritable pacte en faveur du développement des DOM devait se fonder sur trois politiques complémentaires (un plan de rattrapage pour remettre à niveau les équipements et services collectifs, la mise en place d'un dispositif de soutien aux investissements, et l'institution d'aides à l'emploi adaptées au contexte particulier de chaque DOM), il a regretté que le présent projet de loi ne retienne que l'un de ces trois aspects.

Il a enfin considéré que le projet de loi était inabouti. Constatant avec satisfaction que le Gouvernement semblait reprendre à son compte des orientations déjà suggérées au Sénat (abaissement du coût du travail, incitation à la reprise d'activités, soutien à la création d'entreprises et recherche de l'égalité sociale) et choisi de pérenniser les principaux dispositifs de la loi dite " Perben " du 25 juillet 1994, il a regretté que le Gouvernement n'en ait pas tiré toutes les conséquences pour bâtir un projet plus ambitieux. Il a alors exprimé la crainte que l'impact de ce texte ne soit trop faible pour pouvoir répondre avec efficacité aux défis de l'emploi d'outre-mer.

Abordant plus en détail les principales dispositions du texte en matière sociale, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , a regretté que l'article 2 concernant les exonérations des cotisations sociales patronales ne comporte pas un dispositif de plus grande ampleur s'agissant du montant de l'exonération, du seuil d'effectifs et des secteurs concernés.

Estimant que le dispositif d'exonération de cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants prévu à l'article 3 allait dans le bon sens, il a regretté que l'aide spécifique à la création d'emplois dans les entreprises exportatrices prévue à l'article 7 ne soit, en définitive, que la reprise, certes légèrement améliorée, d'un dispositif existant. Il a également fait part de ses très fortes réserves sur la possibilité d'un abandon des dettes fiscales et sociales prévu aux articles 5 et 6, considérant qu'une telle disposition soulevait de graves questions de principe et des incertitudes sur sa constitutionnalité.

Soulignant le risque de la faible portée du système de " parrainage " proposé par l'article 8, il a estimé qu'il aurait mieux valu chercher à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes par le développement d'une formation en alternance. Après avoir exprimé son intérêt pour le projet " initiative-jeune " de l'article 9, le mécanisme de congé solidarité de l'article 9 quater, et la création de l'allocation de retour à l'activité de l'article 13, il a souligné que son intention était d'en améliorer la portée.

S'agissant de l'égalité sociale, il a estimé que le compromis adopté à l'Assemblée nationale sur un alignement en trois ans du revenu minimum d'insertion (RMI) lui semblait être un bon compromis, même s'il était nécessaire d'intégrer dans la loi ses conséquences en termes d'augmentation des crédits d'insertion départementaux. Il a également considéré qu'un alignement dans un délai inférieur à 7 années de l'allocation de parent isolé était sans doute pour l'instant prématuré, dans la mesure où cet alignement ne s'inscrivait pas dans le cadre d'une réelle politique familiale.

Il a alors conclu son propos en estimant que le projet de loi, dans sa rédaction actuelle, allait certes dans le bon sens, mais n'était sans doute pas à la hauteur des enjeux pour l'outre-mer.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Guy Fischer , jugeant la situation économique des DOM très préoccupante, a insisté sur la nécessité d'être attentif aux propositions des acteurs locaux. Il a également observé un décalage entre le texte proposé et ce qu'aurait pu être une réelle loi d'orientation.

M. Lylian Payet, après avoir déclaré avoir apprécié l'évolution de la position du rapporteur sur le RMI, a rappelé qu'un alignement immédiat de cette allocation était indispensable.

M. Paul Vergès a exprimé sa crainte que le projet de loi ne soit pas en adéquation avec l'ampleur des problèmes que rencontre aujourd'hui l'outre-mer. Il a notamment insisté sur le poids des facteurs démographiques, sur les conséquences du coût du travail et de l'impact des sur-rénumérations dans la fonction publique, sur les difficultés rencontrées pour l'intégration économique régionale et sur la nécessité d'assurer une amélioration des qualifications. Après s'être également prononcé en faveur d'un alignement immédiat du RMI, il a considéré que le projet de loi, tout en comportant de nombreux aspects positifs, ne correspondait pas à la gravité de la situation. Il a toutefois déclaré qu'il était favorable à son adoption.

M. Dominique Larifla a à son tour insisté sur la dégradation de la situation économique des DOM en dépit du soutien de la métropole avec, par exemple, la loi " Pons " ou la loi " Perben ". Il a considéré que le projet de loi ne serait pas la panacée, et qu'un développement durable passait nécessairement par la poursuite du dialogue avec les forces vives des DOM et par une meilleure intégration de ceux-ci dans leur environnement régional. Il a toutefois déclaré qu'il était favorable à ce texte malgré ses insuffisances.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis, a rappelé que ses propositions faisaient suite à une consultation très large des élus et des différents acteurs locaux des DOM. S'agissant de l'alignement du RMI, il a indiqué qu'il ne proposait pas d'amendement à l'article 11, mais qu'il allait présenter un amendement portant article additionnel après l'article 11 visant à assurer la compensation par l'Etat des dépenses d'insertion supplémentaires pour les départements. Il a enfin précisé que ses propositions tendaient à favoriser avant tout le retour à l'emploi des allocataires du RMI.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 2 (exonération de cotisations sociales patronales), la commission a adopté un premier amendement prévoyant la majoration du plafond ouvrant droit à exonération à 1,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), un second amendement visant à étendre le seuil d'effectifs ouvrant droit au bénéfice de l'exonération aux dix premières rémunérations pour toutes les entreprises jusqu'à 20 salariés, et un troisième amendement étendant le champ des secteurs exonérés. Elle a également adopté cinq amendements rédactionnels.

A l'article 3 (cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants), elle a adopté un amendement prévoyant la mise en place d'un dispositif de recouvrement coordonné des cotisations sociales. Elle a également adopté un amendement visant à suspendre temporairement les poursuites engagées contre les médecins installés dans un DOM avant 1968 et n'ayant jamais répondu à l'appel à cotisations, et un amendement de suppression du paragraphe IV de cet article concernant l'état de catastrophe naturelle, le rapporteur pour avis précisant qu'un amendement reprendrait ultérieurement la notion de force majeure.

A l'article 5 (plan d'apurement des dettes sociales) après un échange de vues où sont intervenus M. Jean Delaneau, président, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis et M. Paul Vergès , la commission a adopté, outre plusieurs amendements rédactionnels, un amendement étendant de six à douze mois la durée d'élaboration du plan d'apurement ainsi qu'un amendement supprimant la possibilité d'un abandon des dettes sociales.

A l'article 6 (plan d'apurement des dettes fiscales), elle a adopté plusieurs amendements de cohérence avec les amendements adoptés à l'article 5.

A l'article 7 (soutien et désenclavement des DOM), elle a adopté un amendement majorant le plafond ouvrant droit à l'exonération prévue à l'article 2 dans la limite du plafond de la sécurité sociale pour les entreprises agréées au titre de cet article. Elle a également adopté un amendement permettant à l'Etat de participer au financement des actions tendant à favoriser la diversification des débouchés commerciaux.

A l'article 8 (mise en place d'un système de " parrainage "), elle a adopté trois amendements visant à ouvrir le dispositif aux jeunes en contrat d'accès à l'emploi, en contrat d'adaptation ou en contrat d'orientation ainsi que deux amendements rédactionnels.

A l'article 9 (projet initiative-jeune), la commission a adopté un amendement visant à étendre le bénéfice de l'aide à la formation professionnelle pour tout organisme de formation agréé à ce titre par l'Etat après avis du président du conseil régional, et un amendement permettant aux jeunes d'être éligibles aux aides à la création d'entreprises.

Après l'article 9 , la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels , le premier visant à étendre dans les DOM le champ des activités ouvertes aux emplois-jeunes à la coopération internationale régionale et à l'aide humanitaire, et le second visant à recentrer le contrat d'accès à l'emploi vers les jeunes les plus en difficulté.

A l'article 9 quater (création du congé solidarité), elle a adopté plusieurs amendements rédactionnels, mais aussi un amendement reportant au 31 décembre 2001 la date-limite de conclusion de la convention cadre, un amendement ramenant à un an la condition d'ancienneté nécessaire pour bénéficier du congé solidarité, un amendement ramenant à cinq ans la durée d'affiliation à l'assurance vieillesse nécessaire pour bénéficier du congé solidarité, et un amendement supprimant l'obligation pour l'entreprise d'avoir réduit la durée du travail à 35 heures hebdomadaires pour bénéficier du congé solidarité.

A l'article 10 (titre de travail simplifié), la commission a adopté un amendement étendant le champ d'utilisation du titre de travail simplifié aux associations. Constatant que les entreprises du secteur agricole bénéficiaient déjà du titre emploi simplifié agricole, elle a adopté, par coordination, un amendement les excluant du bénéfice du titre de travail simplifié.

Elle a également adopté un amendement précisant que le titre du travail simplifié était réputé satisfaire l'obligation de déclaration préalable d'embauche, un amendement précisant que le calcul forfaitaire des cotisations sociales s'appliquait même pour les professions bénéficiant d'une caisse de congés payés, et un amendement prévoyant que les salariés bénéficiant de ce titre n'étaient pas pris en compte pour le calcul des effectifs.

Après l'article 11 (alignement du RMI), la commission a adopté un amendement portant article additionnel visant à compenser la charge supplémentaire résultant pour les finances départementales, au titre des crédits d'insertion, de l'alignement du RMI.

A l'article 12 (renforcement de l'insertion et du contrôle), la commission a adopté un amendement précisant les partenaires pouvant être associés à l'élaboration du programme local d'insertion.

A l'article 13 (allocation de retour à l'activité), elle a adopté un amendement visant à permettre aux titulaires de l'allocation veuvage de bénéficier de l'allocation de retour à l'activité (ARA), un amendement permettant aux associations d'embaucher un titulaire de l'ARA, un amendement prévoyant que l'ARA est gérée par la caisse d'allocations familiales ainsi qu'un amendement rédactionnel.

Enfin, après l'article 13 , elle a adopté un amendement visant à insérer un article additionnel prévoyant la mise en place de conventions de retour à l'activité ouvertes aux personnes allocataires du RMI depuis plus d'un an et concluant un contrat d'accès à l'emploi à mi-temps.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Annoncé en octobre 1998 par M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le présent projet de loi d'orientation a suscité beaucoup d'attentes, mais aussi beaucoup d'inquiétudes.

Au-delà des questions institutionnelles, la question du développement économique des départements d'outre-mer constitue un enjeu primordial pour leur avenir. La progression continue du chômage, en particulier chez les jeunes, et la montée de l'exclusion sont en effet les principaux défis auxquels sont confrontées les sociétés ultra-marines. C'est le constat qu'a pu dresser votre commission des Affaires sociales lors de sa récente mission d'information en Guyane qui visait justement à préparer l'examen du présent projet de loi 1( * ) .

C'est pourquoi votre commission a demandé à être saisie pour avis du volet social de ce texte.

A l'origine, le projet de loi a été bien accueilli. Il a immédiatement été l'occasion pour les acteurs locaux d'exprimer leurs préoccupations quant aux moyens de favoriser le développement durable des économies domiennes.

Pourtant, progressivement, les attentes fortes de nos compatriotes d'outre-mer se sont transformées en inquiétudes ou tout au moins en interrogations. La crainte que ce texte ne se transforme en une occasion manquée s'est peu à peu fait jour.

Bien qu'annoncé voilà près de deux ans, le projet de loi n'arrive en discussion au Parlement qu'en mai 2000. On aurait pu espérer que la lenteur de sa gestation ait permis à la concertation de se dérouler au mieux. C'est loin d'être évident.

Certes trois rapports intéressants ont été rédigés. Le rapport Mossé 2( * ) était consacré au développement économique. Le rapport de notre collègue Claude Lise et du député Michel Tamaya 3( * ) abordait principalement les questions institutionnelles. Le rapport Fragonard 4( * ) concernait avant tout la question de l'emploi.

Certes, les assemblées locales ont été consultées à deux reprises.

Mais cette phase de diagnostic et de concertation, pourtant si chère au Gouvernement, semble aujourd'hui déboucher sur une phase de décision quelque peu décevante.

Sur les huit assemblées locales consultées, seules deux ont en effet donné un avis positif sur ce projet de loi.

Cette absence de consensus local témoigne des imperfections du texte qui vous est soumis aujourd'hui.

Pour s'en tenir au domaine social, votre commission des affaires sociales croit devoir insister sur certaines insuffisances manifestes du projet de loi.

La première insuffisance tient au souci trop évident d'un affichage ambitieux qui tend à faire de ce texte le simple support à des effets d'annonce.

Votre commission des Affaires sociales n'entrera pas ici dans le débat -un peu spécieux- sur les avantages comparés des lois d'orientation, des lois de programme et des lois de programmation. Car ce qui importe avant tout, c'est l'impact de la législation. Elle observe simplement que cet intitulé ambitieux " loi d'orientation " semble en décalage avec le contenu plus modeste du projet. Au demeurant, nombre de ses dispositions relèvent souvent davantage du règlement, voire de la circulaire que de la loi.

Cette volonté d'affichage d'un effort présenté comme " sans précédent " 5( * ) se retrouve également dans les incertitudes entourant le coût du dispositif. Le Gouvernement, pour souligner " cet effort sans précédent ", annonce ainsi un coût budgétaire de 3,5 milliards de francs pour le seul article 2 du projet de loi. Mais, sur la base des données fournies par l'étude d'impact réactualisée, on ne retrouve, pour l'ensemble du volet social du texte adopté par l'Assemblée nationale, qu'un coût net de 2,7 milliards de francs pour l'ensemble des finances publiques (budget de l'Etat mais aussi finances sociales qui sont largement mises à contribution). C'est simplement l'équivalent de 6 % des crédits budgétaires de 2000 en faveur des DOM.

La seconde insuffisance tient au périmètre trop restreint du projet de loi.

Les sociétés domiennes sont des sociétés dynamiques. On sait ainsi que le rythme de la croissance économique y est plus élevé qu'en métropole depuis dix ans. Leur développement économique viendra donc prioritairement des acteurs locaux et, en premier chef, des entreprises. Mais cela n'en nécessite pas moins un accompagnement de la part de la métropole.

Ce soutien aurait dû, pour votre commission, prendre une triple forme :

- d'abord, un plan de rattrapage pour remettre à niveau les équipements et les services collectifs qui restent la condition nécessaire à la création d'un environnement économique et social favorable. Votre commission a pu, notamment, constater combien, en Guyane, un tel rattrapage était nécessaire sur le plan sanitaire ;

- ensuite, la mise en place d'un dispositif de soutien aux investissements qui devrait prendre la forme d'une défiscalisation dans le prolongement de la loi " Pons " ;

- enfin, des mécanismes d'aides à l'emploi adaptés au contexte particulier de l'outre-mer et, plus encore, de chaque département d'outre-mer tant ceux-ci connaissent des situations particulières.

Or force est de constater que seul ce troisième volet est abordé par le présent projet de loi, le soutien aux investissements étant reporté au mieux au projet de loi de finances pour 2001 et l'exigence d'un rattrapage ayant mystérieusement disparu du discours gouvernemental, celui-ci s'en remettant largement aux contrats de plan et aux actions communautaires.

La troisième insuffisance est aussi évidente. Il s'agit, en matière sociale, d'un projet inabouti.

Votre commission des Affaires sociales reconnaît que, dans ce domaine, les orientations du Gouvernement vont dans un sens que ne pourra qu'apprécier notre Haute Assemblée : l'abaissement du coût du travail, l'incitation à la reprise d'activité, le soutien à la création d'entreprise, la recherche de l'égalité sociale sont autant de pistes auxquelles votre commission attache traditionnellement une grande importance.

Elle ne peut donc que partager ces orientations et savoir gré au Gouvernement de les avoir reprises à son compte. Elle constate ainsi avec satisfaction qu'il a choisi de pérenniser les principaux dispositifs de la loi " Perben " et même de les amplifier.

Dès lors, on ne peut que déplorer qu'il n'en ait pas tiré toutes les conséquences et qu'il ait préféré s'arrêter au milieu du gué, alors que l'urgence sociale imposait d'agir vite et fort. Ce projet aurait pu être plus ambitieux. Il est à craindre que son impact ne soit trop faible pour répondre au défi de l'emploi outre-mer et pour construire ce " modèle original de développement " que le Président de la République appelait de ses voeux voici quelques semaines encore.

Aussi, se fondant sur une très large consultation des forces vives et des élus des DOM par votre rapporteur, votre commission des Affaires sociales a choisi d'enrichir ce texte pour en renforcer la portée.

I. LA SITUATION SOCIALE PROFONDÉMENT DÉGRADÉE DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER REND NÉCESSAIRE DES RÉPONSES RAPIDES ET FORTES

A. LES PERSPECTIVES DE L'EMPLOI DEMEURENT TRÈS PRÉOCCUPANTES

1. Un chômage très élevé

Les deux tableaux ci-dessous permettent d'apprécier la réalité pour le moins inquiétante de la situation de l'emploi.

Situation de l'emploi dans les DOM au 31 mars 2000

Données observées

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Total DOM

Métropole

Demandeurs d'emploi
en fin de mois (DEFM) (1)

51.425

47.436

12.891

94.539

206.291

2.448.200

Evolution mensuelle (%)

2,0 %

4,2 %

0,4 %

- 1,9 %

0,5 %

- 2,0 %

Evolution sur 12 mois (%)

- 1,8 %

- 3,5 %

- 2,1 %

- 3,1 %

- 2,8 %

- 14,9 %

Indicateur de chômage % (2)

28,8 %

27,9 %

21,9 %

35,8 %

30,7 %

10,1 %

Dont nombre de jeunes
de moins de 25 ans

6.616

5.269

1.625

18.682

32.192

402.600

Evolution sur 12 mois (%)

- 13,2 %

- 12,6 %

- 13,7 %

- 2,3 %

- 7,1 %

- 19,8 %

Jeunes de moins de 25 ans/DEFM (%)

12,9 %

11,1 %

12,6 %

19,8 %

15,6 %

16,4 %

Dont chômeurs de longue durée

29.544

29.321

4.087

42.799

105.751

892.500

Evolution sur 12 mois (%)

0,6 %

- 0,3 %

- 23,0 %

- 7,3 %

- 4,1 %

- 19,4 %

Chômeurs de longue durée/DEFM (%)

57,5 %

61,8 %

31,7 %

45,3 %

51,3 %

36,5 %

Demandeurs d'emploi indemnisés (3)

17.063

17.673

4.376

48.978

88.090

1.936.294

Taux de couverture (%) (4)

33,18 %

37,26 %

33,95 %

51,81 %

42,70 %

79,09 %

(1) Les statistiques DOM ne sont pas corrigées des variations saisonnières. Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

(2) DEFM/Population active estimée au 31/03/97 qui est à distinguer du taux de chômage au sens du BIT.

(3) Recouvre les demandeurs d'emploi percevant l'allocation unique dégressive (AUD), l'allocation aux chômeurs âgés (ACA), l'allocation spécifique de solidarité (ASS), l'allocation d'insertion (AI).

(4) Rapport entre les demandeurs d'emploi indemnisés et le total des demandeurs d'emploi.

Evolution du chômage de 1995 à 1999 dans les DOM

Année
(au 31 décembre)

Nombre de chômeurs (1)

Evolution par rapport à l'année précédente

1995

182.882

+ 1,9 %

1996

196.451

+ 7,4 %

1997

207.294

+ 5,5 %

1998

211.260

+ 1,9 %

1999

210.634

- 0,3 %

(1) Il s'agit des demandeurs d'emploi en fin de mois (DEFM) catégorie 1.

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Si la progression du chômage semble se ralentir depuis quelques mois, il n'en reste pas moins stabilisé à un niveau très élevé et le différentiel avec la métropole ne fait que s'accroître : alors que le nombre de chômeurs diminuait de 15 % entre mars 1999 et mars 2000 en métropole, il ne reculait que de 2,8 % dans les DOM.

Certes, ces statistiques doivent être interprétées avec prudence ( cf. encadré ci-dessous ). Mais elles n'en révèlent pas moins l'ampleur du défi que représente la lutte contre le chômage.

La difficile évaluation du chômage dans les DOM

Les statistiques relatives à l'emploi ne permettent de saisir qu'imparfaitement la réalité du chômage outre-mer. Ils sont en effet affectés par deux biais, l'un tendant à surestimer le taux de chômage, l'autre tendant à le sous-estimer.

D'une part, l'importance du travail informel reste conséquente dans les DOM. Une étude de l'INSEE des Antilles-Guyane de septembre 1998 avance par exemple que 30 % des allocataires du RMI exerceraient un travail informel. Une autre enquête menée à la Réunion en 1995 a évalué à 27.000 le nombre de personnes concernées par le travail illégal pour une population active de 175.000 personnes.

D'autre part, le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à l'ANPE ne permet pas de comptabiliser tous les chômeurs. Il semble en effet que le nombre de " chômeurs découragés " soit plus important outre-mer qu'en métropole. Cela tiendrait à la conjonction de deux phénomènes : la pénurie des offres d'emplois proposées par le service public de l'emploi et la faible indemnisation du chômage.

En outre, les chiffres donnés par l'ANPE reposent sur une évaluation de la population active en 1997 et non sur les résultats du recensement de 1999.

A l'évidence, les données relatives au chômage dans les DOM doivent être interprétées avec la plus extrême prudence.

Cette persistance d'un chômage élevé est d'autant plus préoccupante que les économies ultra-marines créent des emplois à un rythme soutenu.

Ces créations d'emplois relèvent très largement du secteur privé. Ainsi, de 1992 à 1998, les effectifs salariés du secteur privé ont augmenté de plus de 25 %. En 1998, l'emploi privé a augmenté de 5,5 %.

Evolution des effectifs salariés du secteur privé

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Total DOM

1992

48.675

43.381

13.296

81.087

186.439

1993

52.136

50.988

13.176

77.196

193.496

1994

53.724

50.346

14.450

82.637

201.157

1995

55.866

56.202

15.303

89.918

217.289

1996

62.324

58.378

16.352

83.925

220.979

1997

63.156

55.929

16.266

86.632

221.983

1998

66.285

60.647

16.574

90.749

234.255

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

2. Des perspectives inquiétantes

Ce sombre constat invite d'autant moins à l'optimisme qu'en dépit de nombreux atouts, les DOM souffrent de trois handicaps qui pèsent très lourdement sur le marché du travail et sur ses perspectives d'évolution.

• Le poids des structures démographiques

La croissance démographique restera durablement supérieure à celle de la métropole. Entre 1990 et 1999, la population domienne a augmenté de 14,3 % contre 3,4 % seulement pour la population métropolitaine.

La population dans les DOM
(1990-1999)

Guadeloupe

Martinique

Guyane

Réunion

Total DOM

Population (recensement 1990)

386.987

359.572

114.678

597.823

1.459.060

Population (recensement 1999)

422.496

381.427

157.213

706.300

1.667.436

Variation 1990-1999

35.509

21.855

42.535

108.477

208.376

due au solde naturel

44.181

32.930

32.256

91.814

201.376

due au solde migratoire

- 8.672

- 11.075

10.279

16.663

7.195

Taux de variation (en %)

0,98

0,66

3,59

1,86

1,59

dû au solde naturel (%)

1,22

0,99

2,72

1,57

1,54

dû au solde migratoire (%)

- 0,23

- 0,33

0,87

0,29

0,05

Source : INSEE



La baisse de l'indice de fécondité ne doit pas faire illusion. Même s'il diminue pour se rapprocher de celui de métropole, la croissance de la population devrait rester rapide. La population est, en effet, jeune : en 1996, les moins de 25 ans représentent 50 % de la population en Guyane, 46 % à la Réunion, 42% en Guadeloupe et 38 % en Martinique. Aussi, même si les femmes ont moins d'enfants qu'auparavant, il existe beaucoup plus de femmes en âge d'en avoir. Le taux de natalité devrait donc se maintenir à un niveau élevé.

La croissance démographique alimente alors largement la progression du chômage. Elle se traduit, en effet, par une augmentation de la population active qui n'est plus compensée par les créations nettes d'emplois. Le nombre de nouveaux entrants sur le marché du travail est désormais, chaque année, supérieur au nombre de postes disponibles ou créés.

• La faiblesse des qualifications

Le chômage élevé des habitants d'outre-mer s'explique également par leur faible qualification.

Ainsi, en 1990, plus de 50 % des hommes de 23 à 27 ans et 40 % des femmes du même âge n'avaient aucun diplôme dans les DOM.

Cette faiblesse se retrouve également pour les jeunes entrant sur le marché du travail.

Alors que le chômage des jeunes s'explique en grande partie par leur qualification insuffisante, on observe un essoufflement préoccupant des formations en alternance qui sont pourtant bien adaptées aux contextes locaux.

Flux annuel d'utilisation des mesures de formation et d'insertion
concernant les jeunes

Libellé

1995

1996

1997

1998

Contrats d'apprentissage

4.511

4.888

4.179

3.792

Contrats de qualification

1.446

1.449

1.758

1.681

Contrats d'adaptation

118

41

47

52

Contrats d'orientation

74

19

121

357

Crédit formation individualisé

4.082

3.146

3.426

nd

Stage 16-25 ans

96

13

-

-

Stage d'accès à l'entreprise

-

-

53

3.631

Source : Rapport Fragonard et ministère de l'emploi et de la solidarité.

Le fléchissement de l'apprentissage est tout particulièrement inquiétant. Les effectifs entrés en apprentissage ont diminué de 9,3 % en 1998.

• Le coût du travail dans un environnement concurrentiel particulier

Les économies d'outre-mer ont pour caractéristique d'être très peu diversifiées. Outre les secteurs du BTP et du tourisme, ce sont souvent les productions naturelles qui constituent l'essentiel de leur activité : la banane à la Guadeloupe et en Martinique, la filière canne-sucre-rhum aux Antilles et à la Réunion, la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Or, ces productions naturelles sont tout particulièrement exposées à la concurrence internationale, et notamment à celle des pays voisins des départements, territoires et collectivités d'outre-mer.

Dans ce contexte régional de vive concurrence internationale, qui tend désormais à s'étendre au secteur du tourisme au-delà des seules productions naturelles, la France d'outre-mer apparaît très handicapée par le coût du travail.

Le coût du travail y est, en effet, très sensiblement plus élevé que chez leurs concurrents directs : Maurice, Madagascar, les Comores, les Seychelles pour la Réunion, les Antilles et l'Amérique centrale pour les départements français d'Amérique.

Une évaluation réalisée par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer montre que les coûts salariaux à l'île Maurice sont en moyenne de trois à quatre fois moins élevés qu'à la Réunion et environ 50 fois moins élevés à Madagascar.

Concernant la zone Caraïbe, les coûts salariaux sont les plus bas en Haïti et à Cuba (moins de 200 francs par mois). A Sainte-Lucie, à la Dominique, au Surinam, à Trinidad et Tobago, Antigua, les coûts salariaux sont de trois à quatre fois moins élevés que dans les départements d'outre-mer.

A Saint-Maarten (partie hollandaise de Saint-Martin), Curaçao et Aruba, Saint-Kitts et aux Antilles néerlandaises, le coût du travail est à peu près deux fois moins élevé qu'aux Antilles.

La revalorisation du SMIC, puis son alignement sur le niveau de métropole, n'ont fait qu'accentuer cet écart salarial.

Ce dernier participe alors doublement à la croissance du chômage que connaît l'outre-mer.

D'une part, il accroît l'attractivité des départements d'outre-mer pour les populations environnantes et alimente alors des flux d'immigration très importants qui gonflent à leur tour le chômage. C'est ce phénomène qui se déroule actuellement avec une forte intensité en Guyane.

D'autre part, le coût du travail contribue à dégrader la compétitivité-prix des produits et des services de la France d'outre-mer vis-à-vis de leurs concurrents régionaux. Il se traduit donc soit par des restructurations, soit par des faillites qui tendent à accroître le chômage.

B. LA MONTÉE DE L'EXCLUSION CONSTITUE LE PRINCIPAL OBSTACLE À UNE RÉELLE ÉGALITÉ SOCIALE

1. Le RMI, symptôme d'une précarité croissante

• La progression rapide du nombre d'allocataires du RMI

En décembre 1999, on comptait 127.176 ménages allocataires du RMI, soit une progression de 7 % en un an. Cela concerne 272.802 personnes, soit 16 % de la population totale contre 3,3 % en métropole.

Nombre d'allocataires du RMI

Décembre 1996

Décembre 1997

Progression 96/97

Décembre 1998

Progression 97/98

Décembre 1999

Progression 98/99

Martinique

24.226

24.991

+ 3,2 %

26.563

+ 6,3 %

28.586

+ 7,6 %

Guadeloupe

23.892

24.278

+ 1,6 %

26.286

+ 8,3 %

28.178

+ 7,2 %

Guyane

7.674

7.910

+ 3,1 %

8.195

+ 3,6 %

8.605

+ 5 %

Réunion

50.876

54.126

+ 6,4 %

57.778

+ 6,7 %

61.807

+ 7 %

TOTAL DOM

106.668

111.305

+ 4,3 %

118.822

+ 6,8 %

127.176

+ 7 %

Source : CNAF

• Les difficultés de l'insertion

La croissance du nombre d'allocataires du RMI est également d'autant plus préoccupante qu'elle s'accompagne de fortes difficultés d'insertion.

Le volet " insertion " du RMI

1996

1997

1998

Nombre d'allocataires du RMI

106.668

111.305

118.822

Nombre d'allocataires entrés dans un dispositif d'insertion

22.113

28.086

29.156

% d'allocataires du RMI entrés dans un dispositif d'insertion

20,7 %

25,2 %

24,5 %

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

De même, la proportion des allocataires ayant conclu un contrat d'insertion reste faible en Guadeloupe (48 %) et à la Réunion (42 %), voire très faible en Martinique (15 %) et en Guyane (7 %) 6( * ) .

2. Les voies d'une réelle égalité sociale

A cette montée de l'exclusion, s'ajoute dans les DOM le sentiment très fort d'une carence dans l'exercice de la solidarité nationale.

Cette question se cristallise autour du thème de l'égalité sociale.

La politique d'égalité sociale vise à réduire progressivement les disparités en matière de droits sociaux et de protection sociale qui existent entre les DOM et la métropole.

Consacrée par la loi de programme du 31 décembre 1986 relative au développement des DOM, relancée par les propositions des commissions Rivierez en 1987 et Ripert en 1990, réaffirmée par le Président de la République en 1995, la politique d'égalité sociale est cependant au point mort depuis trois ans.

Les principales étapes de la politique d'égalité sociale

La loi du 31 juillet 1991 a prévu l'alignement des allocations familiales des DOM sur la métropole, mais a maintenu les allocations familiales au premier enfant ainsi que les majorations pour âge correspondantes. L'alignement est effectif depuis le 1 er juillet 1993.

La loi du 25 juillet 1994 relative à la famille a étendu aux DOM l'allocation pour garde d'enfants à domicile (AGED) avec application au 1 er janvier 1995.

Les décrets n° 95-1202 et n° 95-1203 du 6 novembre 1995 ont aligné l'allocation de soutien familial (ASF) et la prime de déménagement sur les montants métropolitains à compter du 1 er septembre 1995.

Au 1 er janvier 1996, l'alignement complet du SMIC des DOM sur le niveau métropolitain a été réalisé. L'écart existant a été comblé par deux revalorisations successives : une au 1 er juillet 1995, une au 1 er janvier 1996.

Enfin, la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer a permis d'étendre aux DOM, dans les mêmes conditions qu'en métropole, l'allocation pour jeune enfant (AJE) et l'allocation parentale d'éducation (APE).

Dans ce contexte, votre commission considère que cette politique d'égalité sociale doit être poursuivie.

Mais elle doit également s'accompagner de mesures fortes, en faveur de la lutte contre l'exclusion, la montée de la précarité pouvant être en définitive considérée comme l'une des formes les plus préjudiciables des inégalités sociales.

II. LE VOLET SOCIAL DU PROJET DE LOI N'APPORTE QUE DES RÉPONSES PARTIELLES ET DOIT ÊTRE RENFORCÉ

A. LE PROJET DE LOI NE RÉPOND PAS AUX ATTENTES DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

1. Un projet de loi timoré

Pour reprendre la présentation retenue par M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, lors de son audition devant votre commission, le volet social de ce texte s'articule autour de quatre axes complémentaires.

• L'amélioration de la compétitivité des entreprises et la baisse du coût du travail

Sous ce chapitre peuvent être regroupés les articles 2 ( exonération de cotisations sociales patronales ), 3 ( diminution des cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants ), 4 ( exonération de cotisations sociales des exploitants agricoles ), 5 et 6 ( plans d'apurement des dettes sociales et fiscales ), 7 ( prime à la création d'emploi pour les entreprises exportatrices ).

Si les dispositions de ces articles vont, pour la plupart, dans le bon sens, votre commission observe toutefois qu'elles s'inscrivent très largement dans le prolongement du droit existant. Les articles 2, 4 et 7 pérennisent des dispositifs mis en place dans le cadre de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994. Les articles 5 et 6 n'apportent eux que de faibles améliorations, outre la possibilité d'une annulation partielle des créances sociales. Le droit en vigueur permet en effet déjà l'étalement des dettes sociales et fiscales et même l'annulation de dettes fiscales.

Votre commission aurait espéré qu'à défaut de mesures originales le Gouvernement présente du moins des mesures de plus grande ampleur que celles prévues par la législation actuelle.

Ainsi, pour s'en tenir au seul article 2, l'exonération de cotisations sociales patronales est plafonnée à hauteur de 1,3 SMIC (contre 1 SMIC auparavant) et les secteurs bénéficiant de l'exonération ne sont étendus qu'au tourisme et à la conchyliculture et, pour partie, au bâtiment et aux travaux publics (BTP). Elle est certes étendue aux entreprises de moins de 11 salariés. Mais ce seuil d'effectifs ne permet que de couvrir 30 % des salariés.

• La création d'emplois pour les jeunes

Ce chapitre apparaît singulièrement pauvre eu égard à l'importance du chômage des jeunes. Seuls deux articles du projet de loi initial s'y rattachent peu ou prou : le système de " parrainage " de l'article 8 et le " projet initiative-jeune " de l'article 9.

Là encore, l'impact prévisible de ces mesures est sujet à caution.

Le parrainage semble en effet destiné à rester lettre morte en l'absence de tout intéressement des parrains. Il semble en réalité que le Gouvernement s'en remette aux collectivités locales et surtout à leur capacité de financement. L'étude d'impact précise, de manière fort instructive, que " les conseils régionaux pourront, le cas échéant, indemniser les vacations des parrains ". Votre commission se permet de rappeler à ce propos que les collectivités locales n'ont bien souvent pas attendu le bon vouloir du Gouvernement pour mettre en place des dispositifs de " tutorat ".

Votre commission observe également qu'il aurait sans doute été préférable de renforcer les formations en alternance qui rencontrent de graves difficultés dans les DOM. Ainsi, un récent rapport 7( * ) du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue souligne l'importance des taux de rupture anticipée des contrats d'apprentissage (de l'ordre de 25 %) et les faibles taux de réussite aux examens (bien inférieurs à 50 %).

Quant au projet initiative-jeune, il est paradoxal de constater que le projet de loi encadre cette initiative intéressante de contraintes qui risquent de la vider de sa substance. Ainsi, s'agissant de l'aide à la formation, elle n'est offerte qu'aux jeunes suivant une formation proposée par l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT).

• La lutte contre les exclusions

Autour de cet objectif se regroupent trois mesures : la création du titre emploi simplifié ( article 10 ), le renforcement du volet insertion du RMI ( article 12 ) et la création de l'allocation de retour à l'activité ( article 13 ).

La création du titre de travail simplifié vise, de manière légitime, à favoriser la régularisation du travail dissimulé. Il s'apparente en réalité au chèque emploi service, qu'il remplace dans les DOM, ou plus encore au titre emploi simplifié agricole (TESA) institué par la récente loi d'orientation agricole.

Les modifications apportées au dispositif d'insertion au RMI, qui s'inspirent largement du rapport Fragonard précité, constituent un réel pari sur la capacité des agences départementales d'insertion (ADI) à exercer enfin leurs prérogatives.

L'allocation de retour à l'activité (ARA) est un nouveau mécanisme dit d'" intéressement ". La question est donc de savoir si cette allocation sera suffisamment attractive pour inciter les titulaires de minima sociaux à reprendre une activité professionnelle.

Ces trois volets sont donc autant de paris. Il est loin d'être évident que le Gouvernement se soit réellement donné les moyens d'assurer leur réussite en les entourant de contraintes qui risquent d'être par trop dissuasives.

• L'égalité sociale

L'alignement du RMI en 5 ans ( article 11 ), l'alignement de l'allocation de parent isolé en 7 ans ( article 14 ) et la révision des conditions de versement de l'allocation logement ( article 15 ) constituaient les trois propositions initiales du Gouvernement en matière d'égalité sociale.

Mais, sur ces trois points, votre commission observe que la fixation du montant de ces allocations se fait par voie réglementaire. Dans ces conditions, si le Gouvernement avait réellement souhaité approfondir la politique d'égalité sociale, il n'avait pas besoin de recourir à la loi.

2. De maigres améliorations à l'Assemblée nationale

L'examen en première lecture du projet de loi d'orientation par l'Assemblée nationale les 10 et 11 mai dernier n'a pas modifié en profondeur l'architecture du volet social du texte. Il n'en a pas moins été à l'origine de plusieurs inflexions.

Plus précisément, ces inflexions s'articulent autour de deux thèmes, parfois quelque peu contradictoires.

• Le souci louable d'améliorer à la marge la portée du projet de loi

Les débats à l'Assemblée nationale ont mis en évidence l'émergence d'une certaine inquiétude sur l'impact effectif du projet de loi. Les parlementaires, et parfois le Gouvernement, ont alors cherché à améliorer le texte qui leur était soumis. Ces améliorations restent pourtant marginales.

Parmi les plus sensibles, il est possible de mentionner :

A l'article 2, l'effet de seuil important lié au critère d'effectif a été pour partie atténué lorsque le seuil de 10 salariés est dépassé par un lissage dégressif de l'aide. Le champ des secteurs exonérés a été étendu aux nouvelles technologies de l'information et de la communication tandis que le BTP a été même pris en compte.

A l'article 3, le dispositif de recouvrement unique des cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants a été supprimé.

Après l'article 9, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel permettant de mettre en place des conventions de congé-solidarité.

A l'article 11, le délai d'alignement du RMI a été ramené à 3 ans.

A l'article 13, l'ARA a été étendue aux personnes embauchées sous contrat d'accès l'emploi.

• Le souci de " moralisation " des dispositifs proposés

Parallèlement s'est fait jour la crainte que les dispositions du projet de loi n'entraînent des " effets d'aubaine " importants, voire des utilisations abusives des dispositifs proposés. L'Assemblée nationale a globalement cherché à " moraliser " certains dispositifs, même s'il est possible de s'interroger sur les conséquences concrètes de ces tentatives.

Deux exemples sont particulièrement significatifs.

Aux articles 2, 5et 6, les cas de condamnations pénales excluant la possibilité d'obtenir le bénéfice de l'aide ont été étendus.

A l'article 10, les conditions d'utilisation du titre de travail simplifié ont été plus encadrées.

B. VOTRE COMMISSION VOUS PROPOSE D'ENRICHIR SUBSTANTIELLEMENT CE TEXTE POUR EN RENFORCER LA PORTÉE

Considérant que la situation sociale des DOM appelle une réponse forte et rapide, votre commission a privilégié une démarche pragmatique visant à amplifier la portée du texte proposé par le Gouvernement. Dans la mesure où la dégradation de cette situation sociale est essentiellement imputable à la montée du chômage et à la progression de l'exclusion, cette démarche, dans un souci de clarté, s'est principalement articulée autour de deux axes : la création d'emplois et l'amélioration de l'insertion.

1. Favoriser les créations d'emplois, principalement en faveur des jeunes

Il importe d'abord d'amplifier la baisse du coût du travail par la baisse des charges sociales pour favoriser l'activité. Votre commission a ainsi souhaité étendre le champ des exonérations de cotisations sociales prévues à l'article 2. Cela passe à la fois par une majoration à 1,5 SMIC du plafond auquel s'applique ces exonérations, par leur extension aux entreprises de 20 salariés au moins (pour les seuls dix premiers salaires) et par leur extension à de nouveaux secteurs particulièrement importants pour le développement des DOM (BTP, formation professionnelle, transport aérien et maritime régional).

Il est également nécessaire de cibler l'effort sur les entreprises exportatrices du fait de l'étroitesse des marchés locaux. Votre commission souhaite, pour ces entreprises, étendre les exonérations de cotisations sociales pour les salaires jusqu'au plafond de la sécurité sociale et leur permettre de bénéficier d'une aide au projet en cas de besoin.

Mais il faut aussi favoriser la formation et l'insertion professionnelle des jeunes. Dans cette perspective, votre commission propose de réserver prioritairement les contrats d'aide à l'emploi aux jeunes rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle, d'étendre le champ des aides à la formation prévues par le projet initiative-jeune, d'ouvrir les possibilités de " parrainage " et, compte tenu de la spécificité des DOM, d'étendre le champ des activités ouvertes aux emplois-jeunes à la coopération régionale et à l'aide humanitaire.

La création d'entreprises reste également une condition indispensable du développement. C'est pourquoi votre commission a souhaité permettre aux jeunes de mieux accéder aux dispositifs d'aide à la création d'entreprise.

2. Inciter au retour à l'activité

Si la création d'emploi est une priorité, l'insertion et le retour à l'activité des personnes les plus éloignées de l'emploi en est une autre si on ne veut pas laisser se développer une logique nocive d'assistance.

Aussi, votre commission vous propose de mettre en place, parallèlement à l'ARA, des conventions de retour à l'emploi permettant aux bénéficiaires du RMI depuis plus d'un an de reprendre une activité professionnelle au travers d'un contrat d'accès à l'emploi (CAE) à mi-temps tout en continuant à percevoir l'allocation de RMI pendant la durée de la convention.

Elle a également souhaité faciliter les possibilités offertes pour bénéficier du congé-solidarité et de l'ARA afin de permettre à ces dispositifs de jouer à plein.

Elle suggère par ailleurs de recentrer les CAE sur les jeunes rencontrant des difficultés particulières d'insertion professionnelle.

Elle propose enfin de garantir une progression satisfaisante des crédits d'insertion départementaux sans fragiliser plus encore les finances des collectivités locales en assurant la prise en charge par l'Etat des charges supplémentaires liées aux conséquences de l'alignement du RMI.

EXAMEN DES ARTICLES

Art. 2
(art. L. 752-3-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Exonération de cotisations sociales patronales

Cet article institue une nouvelle exonération de cotisations sociales patronales spécifique aux DOM, devant se substituer au dispositif " Perben " mis en place par l'article 4 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994.

Le dispositif " Perben " n'était en effet que temporaire et devait prendre fin en mars 2000, l'article 136 de la loi de finances pour 2000 l'ayant toutefois prorogé jusqu'au 31 décembre 2000.

Le dispositif " Perben " d'exonérations sectorielles de cotisations sociales

Les exonérations sectorielles de cotisations sociales ont pour but l'abaissement du coût du travail dans les secteurs opposés à la concurrence. Ces exonérations de cotisations patronales sont plafonnées à un salaire équivalant au SMIC et concernent les entreprises privées des secteurs suivants : l'agriculture et la pêche, l'industrie, l'hôtellerie-restauration, la presse et de la production audiovisuelle.

La réduction du coût du travail pour les secteurs concernés, par rapport aux entreprises de la métropole, est égal à 23,6 % pour un salaire équivalant au SMIC, soit une aide moyenne de 1.846 francs par mois et par salarié.

L'effet global de cette réduction représente 18 % de l'ensemble de la masse salariale des entreprises bénéficiant effectivement de ces exonérations. Cette mesure apporte donc aux entreprises une amélioration très importante de leur compétitivité. Ainsi, les effectifs totaux des secteurs exonérés ont augmenté de plus de 14 % entre 1995 et 1997.

Fin 1998, près de 20 % des effectifs salariés du secteur privé étaient concernés par cette exonération de charges.

Pour ce faire, il insère un nouvel article L. 752-3-1 dans le code de la sécurité sociale.

Le paragraphe I de ce nouvel article L. 752-3-1 définit le montant de l'exonération. Il s'agit d'une exonération intégrale des cotisations sociales patronales dans la limite de 1,3 SMIC (soit 8.946 francs de salaire mensuel), cette exonération portant sur tous les salaires même ceux au-delà de 1,3 SMIC. L'allégement représente une aide allant de 25.000 francs annuels pour un salaire égal au SMIC à 32.500 francs pour un salaire égal ou supérieur à 1,3 SMIC.

Outre un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter un amendement à ce paragraphe, prévoyant de porter la limite de l'exonération de 1,3 à 1,5 SMIC (soit un salaire brut de 10.321 francs mensuel).

En effet, si le plafond de 1,3 SMIC est maintenu, il est à craindre que l'avantage comparatif d'une telle mesure d'exonération soit faible et ne se traduise guère en emplois supplémentaires.

Votre commission observe ainsi que les six zones franches urbaines (ZFU) des DOM bénéficient déjà d'une exonération de cotisations sociales patronales -d'ailleurs plus large car elle inclut également des charges comme le versement transport ou le versement au FNAL et s'accompagne d'exonérations fiscales- sur une fraction de salaire n'excédant pas 1,5 SMIC. De même, la loi du 19 janvier 2000 prévoit un allégement de charges -certes dégressif- jusqu'à 1,8 SMIC.

Elle rappelle également que le rapport Fragonard précité avait proposé une exonération intégrale de cotisations sociales jouant sur la totalité du salaire.

Le paragraphe II définit le champ des entreprises pouvant bénéficier d'une telle exonération en fixant deux critères alternatifs.

• Le critère d'effectifs

L'exonération est d'abord rendu éligible aux entreprises de 10 salariés au plus.

Si la notion d'" entreprise " est définie de manière extensive, en référence à l'article L. 131-2 du code du travail (elle s'étend à toute entreprise, employeur ou organisme des professions industrielles et commerciales, de la plupart des professions agricoles, des professions libérales, des sociétés mutualistes, des associations...), le seuil de 10 salariés se révèle restrictif.

Le Gouvernement a pris conscience du risque de l'effet de seuil en faisant adopter à l'Assemblée nationale un amendement permettant de lisser cet effet de seuil de manière dégressive sur cinq ans lorsque l'effectif de l'entreprise dépasse 10 salariés.

Cette nouvelle rédaction ne permet cependant que de corriger à la marge les inconvénients d'une fixation du critère d'effectifs à un niveau trop bas.

D'une part, ce critère de 10 salariés risque de se traduire par des effets pervers : distorsion de concurrence, tentation de fragmentation des entreprises, instauration de frein à l'embauche malgré la tentative évoquée de lissage de l'effet de seuil...

D'autre part, il risque également de limiter la portée du dispositif. Le Gouvernement a délibérément choisi de cibler l'effort sur les petites entreprises. Il semble en effet que ce secteur, compte tenu de la faiblesse du tissu économique de DOM, soit à la fois le plus fragile et le plus dynamique pour créer des emplois.

Il n'en reste pas moins que cette conception de la petite entreprise aurait mérité d'être étendue au moins jusqu'aux entreprises de 20 salariés au plus. En outre, les entreprises de 10 salariés ou moins ne rassemblent que moins de 30 % des salariés, comme en témoigne le tableau suivant.

Ventilation des effectifs salariés par taille d'établissements

Effectif salarié total secteur privé

220.000

100 %

Dont employé par des entreprises de moins de 10 salariés

65.000

29,5 %

Dont employé par des entreprises ayant de 10 à 20 salariés

50.000

22,8 %

Employé par des entreprises ayant plus de 20 salariés

105.000

47,7 %

Source : INSEE - DADS

L'Assemblée nationale était bien consciente des limites du dispositif proposé puisqu'elle avait choisi d'adopter un amendement présenté par M. Jérôme Lambert, rapporteur au nom de la commission des lois, contre l'avis du Gouvernement, étendant l'exonération aux dix premières rémunérations des entreprises de 20 salariés au plus. Cela permettait de couvrir des entreprises regroupant plus de 50 % des salariés. Toutefois, le Gouvernement a souhaité demander une seconde délibération sur cet amendement, négociant sa non-adoption contre le vote de l'amendement permettant de lisser l'effet de seuil cité ci-dessus.

Votre commission, considérant qu'il est nécessaire d'étendre le champ de l'exonération, vous propose, à son tour, d'adopter un amendement similaire à celui présenté à l'Assemblée nationale et voté par elle en première délibération.

• Le critère sectoriel

La loi " Perben " fondait l'exonération sur le degré d'exposition à la concurrence. Pour cela, il n'ouvrait son bénéfice qu'à un certain nombre de secteurs : l'industrie, l'hôtellerie, la restauration, la presse, la production audiovisuelle, l'agriculture et la pêche.

La rédaction initiale du présent article reprenait cette distinction en en faisant un critère alternatif au critère d'effectifs. Il l'étend néanmoins à l'ensemble du secteur du tourisme (au-delà de la seule hôtellerie et restauration) et de la conchyliculture. Il l'étendait également au BTP, mais seulement à hauteur de 30 % de l'exonération de droit commun.

La discussion en première lecture a toutefois permis d'élargir le champ des secteurs concernés aux nouvelles technologies de l'information et de la communication et de porter le taux de l'exonération du secteur du BTP à 50 % du taux normal.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à élargir ce critère sectoriel.

Cet amendement vise à étendre le champ de l'exonération de cotisations sociales patronales à deux nouveaux secteurs qui sont autant d'enjeux pour le développement économique des DOM :

- la formation professionnelle car le niveau de formation moyen reste inférieur à celui de métropole et car le développement ne peut se fonder que sur les qualifications ;

- les transports aériens et maritimes car ils conditionnent le devenir de la coopération régionale.

Cet amendement vise également à permettre au secteur du BTP de bénéficier de la totalité des exonérations et non plus de la moitié comme l'avait prévu l'Assemblée nationale. Les besoins en équipements collectifs sont très importants, la concurrence internationale est significative et ce secteur est un moteur puissant de la croissance économique et de l'emploi. Votre commission observe en outre que ce taux de 50 % fait que cette exonération, même majorée en application du paragraphe III présenté ci-dessous se révèle moins favorable que les allégements de charges et les aides accordées dans le cadre de la loi " Aubry II " pour les salaires inférieurs à 1,1 SMIC, qui constituent pourtant la majorité des salaires du BTP.

Le paragraphe III prévoit l'instauration d'une aide spécifique pour les entreprises ainsi exonérées lorsque celles-ci ont conclu un accord de réduction du temps de travail en application de la loi du 19 janvier 2000. Cette aide prendrait la forme d'un allégement de charges supplémentaire que l'étude d'impact 8( * ) chiffre à 9.000 francs par salarié et par an.

Ce paragraphe prévoit cependant, en application d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale, que l'entreprise bénéficie d'un droit d'option entre le dispositif du présent article et les allégements prévus par la loi " Aubry II ", ce qui montre à l'évidence que l'avantage comparatif de ce nouveau dispositif d'exonération n'est que faiblement plus favorable que la législation déjà en vigueur.

Votre commission vous propose, à ce paragraphe, d'adopter un amendement rédactionnel.

Le paragraphe IV précise les conditions d'application de l'exonération instituée par le présent article.

Il prévoit d'abord que l'exonération accordée au titre du critère sectoriel n'est applicable qu'aux salariés relevant de ces secteurs dans le cas d'une entreprise située sur plusieurs secteurs d'activités.

Il prévoit également que les exonérations prévues au présent article (ainsi que les majorations prévues au III) ne peuvent être cumulées avec d'autres exonérations de cotisations sociales patronales.

Le paragraphe IV bis a été introduit à l'Assemblée nationale. Il est issu d'un amendement présenté par M. Ernest Moutoussamy ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Il prévoit que toute condamnation pénale pour travail dissimulé ou fraude fiscale entraîne la suppression des allégements et exonérations prévues au présent article.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement précisant la rédaction de ce paragraphe.

Le paragraphe V renvoie à un décret le soin de déterminer, en tant que de besoin, les modalités d'application de cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 3
(art. L. 756-4 et L. 756-5 nouveaux du code de la sécurité sociale)
Cotisations et contributions des employeurs et travailleurs indépendants

Cet article introduit une nouveauté par rapport au dispositif d'allégement de charges issu de la loi du 25 juillet 1994 en s'attachant à mieux prendre en compte la situation spécifique des employeurs et travailleurs indépendants (ETI).

Le rapport Fragonard avait souligné les spécificités des ETI dans les DOM.

" Ces entreprises indépendantes présentent trois caractéristiques originales :

" - une forte moralité ;

" - une forte propension à éluder les charges sociales et fiscales, avivée par le taux élevé de travail dissimulé qui crée des distorsions de concurrence et obscurcit le principe de participation de tous aux charges publiques et au financement de la protection sociale ;

" - une forte concentration des revenus à des niveaux très bas : ainsi, selon la CANAM, en 1997, 50 % des entrepreneurs et travailleurs indépendants (ETI) des DOM déclaraient un revenu net inférieur à 25.380 F (seuil d'exonération des cotisations AF et de la CSG) ; ils ne percevaient que 10 % du revenu total des ETI. Le niveau moyen de revenu et bas : 65.750 F. Même si de nombreuses incertitudes entourent ces chiffres, ils traduisent la grande fragilité de ces travailleurs indépendants et expliquent -sans la justifier- leur attitude de refus des charges sociales. "

Il concluait alors à la nécessité d'engager une réforme profonde de leur régime de cotisations sociales.

" Mais une profonde réforme du régime de cotisations sociales est nécessaire pour rendre viables, dans la durée, de nombreuses activités indépendantes : c'est la transposition aux travailleurs indépendants de l'exonération de charges patronales sur les salariés des très petites entreprises. "

Le paragraphe I introduit dans le code de la sécurité sociale une section nouvelle intitulée " Cotisations et contributions des employeurs et travailleurs indépendants ". Dans le projet de loi initial, elle se composait de trois nouveaux articles.

L'article L. 756-4 introduit un dispositif original de réduction des cotisations sociales des ETI. Plutôt qu'une exonération de cotisations, cet article prévoit une réduction de moitié de l'assiette des cotisations sociales pour la partie de leurs revenus inférieurs au plafond de la sécurité sociale.

Il convient toutefois de préciser que cette réduction de l'assiette, dérogatoire au droit commun, ne concerne pas tous les ETI des DOM. Sont en effet exclus les exploitants agricoles dans la mesure où ils relèvent du code rural et les professions libérales pour leurs seules cotisations d'assurance vieillesse dans la mesure où le présent article L. 756-4 ne prévoit pas de dérogation à l'application de l'article L. 642-1 du code de la sécurité sociale qui régit justement l'assurance vieillesse des professions libérales.

Compte tenu des effectifs des ETI dans les DOM, ce sont 16.000 travailleurs indépendants qui devraient voir le montant de leurs cotisations réduit de moitié (il s'agit de ceux dont le revenu est compris entre 2.157 francs et 14.700 francs par mois) et plus de 4.000 qui verraient leurs cotisations diminuer de manière moindre (ceux qui ont un revenu supérieur à 14.700 francs mensuels). Il est à noter que les quelque 20.000 travailleurs indépendants déclarant moins de 2.181 francs de revenus mensuels ne seront pas concernés, car ils bénéficient déjà d'une exonération en application de l'article L. 242-11 du code de la sécurité sociale 9( * ) .

Effectifs des ETI en 1997

Effectifs

Artisans

Commerçants

Professions libérales

Total

R < 12 BMAF

8.455

10.233

1.191

19.879

R > 12 BMAF et < plafond SS

7.637

7.334

1.045

16.016

R > plafond SS

1.100

1.919

1.299

4.318

Total

17.192

19.486

3.535

40.213

Sources : MES/DSS

Ce nouveau dispositif, relativement avantageux, appelle cependant trois observations.

Premièrement, la réduction de l'assiette de calcul des cotisations sociales des ETI devrait se traduire par une réduction du montant de la CSG et de la CRDS corrélativement à celle du montant des cotisations. En effet, en application de l'article L. 136-3 du code de la sécurité sociale, les revenus des ETI soumis à la CSG sont ceux visés à l'article L. 242-11 du même code. Or le présent article déroge à cet article L. 242-11. Toutefois, l'absence de référence explicite aux dispositions régissant la CSG et la CRDS rend incertaine l'extension de cette exonération à ces deux contributions.

Deuxièmement, la diminution des cotisations retraite a une implication mécanique sur le montant des pensions servies : une moindre cotisation entraîne donc une moindre retraite.

Troisièmement, la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant de l'application du présent article ne sera pas compensée par le budget de l'Etat car il ne s'agit pas d'une exonération, mais d'une réduction de l'assiette. L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ne s'applique donc pas.

Si ces observations conduisent votre commission à formuler de sérieuses réserves de principe, elle considère néanmoins que cette question relève très largement du domaine théorique, le taux de recouvrement des cotisations des travailleurs indépendants étant relativement faible. Selon le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le taux de recouvrement des cotisations de retraite dans les DOM serait même inférieur à 10 %.

L'article L. 756-5 introduit une double modification dans le régime des cotisations des ETI.

Le premier alinéa prévoit que les cotisations des ETI dans les DOM sont calculées à titre définitif sur la base du dernier revenu professionnel connu ou, le cas échéant, de revenus forfaitaires. Par dérogation avec les dispositions de l'article L. 131-6, il n'est donc plus fait mention d'une régularisation ultérieure pour tenir compte du revenu réel effectivement perçu.

Le second alinéa prévoit que les ETI en début d'activité sont exonérés de cotisations et contributions pour une période de 24 mois à compter de la date de création de l'activité. Initialement, le projet de loi limitait la durée d'exonération à une période courant entre la date de création de l'activité et le 31 décembre de l'année civile suivante. Un amendement présenté par M. Ernest Moutoussamy fut cependant adopté pour introduire une durée de 24 mois contre l'avis du Gouvernement.

A l'origine, le projet de loi insérait, par ce paragraphe un article L. 756-6 dans le code de la sécurité sociale. Il prévoyait la mise en place, à titre expérimental certes, d'un régime de recouvrement unique des cotisations des travailleurs indépendants par la caisse générale de sécurité sociale.

Une telle disposition, qui n'avait pas été soumise à la concertation et qui souffrait de lacunes techniques la rendant inapplicable en l'état, a été supprimée par l'Assemblée nationale, par un amendement présenté par M. Michel Tamaya, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles.

Si l'opportunité de mise en place d'un système de recouvrement unique est douteuse car elle risquerait de soulever plus de problèmes qu'elle n'en résout, il semble nécessaire d'avancer dans la voie d'une amélioration du service rendu reposant sur une meilleure coordination de l'action des différentes caisses. Votre commission des Affaires sociales vous propose donc d'adopter un amendement dans ce sens.

Le paragraphe II de cet article étend le bénéfice de la réduction de moitié du montant des cotisations sociales aux marins propriétaires embarqués.

Le paragraphe III , inséré par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, vise à résoudre la question des médecins installés dans un DOM avant 1968 et qui n'ont jamais cotisé en vue de la retraite.

Une étude étant actuellement en cours, il semble préférable d'attendre son résultat, qui est imminent, plutôt que de légiférer hâtivement sur cette question qui mérite un examen attentif.

Votre commission observe également que l'amendement proposé à l'Assemblée nationale est très restrictif car il prive explicitement ces médecins de toute possibilité de bénéficier d'un avantage vieillesse. Il ne se contente pas en effet d'arrêter les poursuites.

C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement prévoyant un simple suspension temporaire des poursuites dans l'attente d'un accord.

Le paragraphe VI , également introduit par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, prévoit que, lorsque l'état de catastrophe naturelle est reconnu, les marins propriétaires embarqués bénéficient automatiquement soit d'un report de paiement de leurs cotisations sociales, soit d'une exonération totale de celles-ci.

L'article 9 bis, introduit ultérieurement à l'Assemblée nationale, me semble devoir répondre aux préoccupations que traduit le présent paragraphe en étendant l'assurance contre les pertes d'exploitation aux effets des cyclones.

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cette disposition.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 4
(Art. 3 et 5 de la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM,
à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte)
Exonération de cotisations sociales pour les exploitants agricoles

La loi " Perben " avait mis en place, dans son article 3, un système d'exonération de cotisations sociales pour les exploitants agricoles exerçant leur activité dans les DOM sur les exploitations de moins de 20 hectares pondérés (la surface -fictive- équivaut à ce qu'on y cultive).

Le présent article prévoit d'étendre cette exonération aux exploitants exerçant sur des exploitations de moins de 40 hectares pondérés. Cela représente 20 hectares de cannes à sucre, 10 de bananes ou 2 d'ananas.

Lors de son examen à l'Assemblée nationale, la rédaction de cet article a été modifiée suite à l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement. Cet amendement a introduit un nouveau paragraphe II qui prévoit l'abrogation des articles 3 et 5 de la loi du 25 juillet 1994.

Cet article 5 précisait que le bénéfice des exonérations prévues par la loi n'était ouvert qu'aux entreprises et aux exploitants à jour de leurs cotisations sociales ou engagés dans un processus d'apurement de leurs dettes sociales.

Votre commission souligne que l'agriculture reste une source d'emplois importante dans les DOM. La fragilité des exploitations de taille moyenne, victimes d'un endettement souvent important, justifie l'extension du champ des exploitants exonérés.

Quant à la suppression de l'article 5 de la loi Perben, elle considère que son maintien pour le seul secteur agricole ne peut se justifier dans la mesure où la présente loi, dans son article 2, n'a pas retenu une telle solution pour les entreprises.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 5
Plan d'apurement des dettes sociales

Cet article permet aux entreprises mais aussi aux ETI, de demander un moratoire de 12 mois pour le paiement de leurs dettes sociales, ce délai leur permettant de conclure un plan d'apurement pouvant se traduire par l'annulation pure et simple de la moitié de celles-ci.

L'origine de cet article est sans doute encore à chercher dans le rapport Fragonard. Ce rapport a en effet proposé que " pendant un délai de quelques mois au moment du démarrage de la loi d'orientation, on procéderait à la " remise à zéro " des compteurs pour les dettes patronales antérieures à une date à convenir (pour éviter que l'affichage du dispositif incite les entreprises à ne pas ou plus payer de cotisations en comptant sur la remise des dettes). Un plan d'apurement portant sur la totalité des cotisations précomptées et sur les dettes patronales (celles postérieures à la date évoquée ci-dessus et celles qui resteraient dues après la procédure d'abandon total ou partiel des créances de la sécurité sociale) serait négocié pendant cette " fenêtre " et sa signature ouvrirait droit aux exonérations de la loi de juillet 1994. Passé ce délai exceptionnel, les caisses générales auraient à mettre en oeuvre les procédures de droit commun pour obtenir le paiement des charges, quelles qu'en soient la nature ou leur date d'apparition ".

Le paragraphe I ouvre la possibilité aux entreprises des DOM d'obtenir, dans un délai de 12 mois à compter de la publication de la présente loi, de la caisse générale de sécurité sociale de sursis à poursuites pour le règlement de leurs créances antérieures au 1 er janvier 2000 relatives aux cotisations patronales de sécurité sociale, ainsi qu'aux majorations de retard et pénalités correspondantes. Il précise également que cette demande entraîne de plein droit la suspension des poursuites pour une durée de six mois.

Le paragraphe II prévoit que ce délai est utilisé pour conclure un plan d'apurement d'une durée maximale de sept ans, pouvant comporter l'annulation des pénalités et majorations de retard, mais aussi celle du principal de la dette à hauteur maximale de 50 %. La conclusion du plan reste cependant une faculté et non une obligation.

Le paragraphe II bis , issu d'un amendement présent par M. Michel Tamaya, vise à préciser les conditions (sanctions pénales, non-respect de l'échéancier du plan d'apurement, non-paiement des cotisations courantes) entraînant la caducité du plan.

Le paragraphe III définit les cas de condamnation pénale n'ouvrant pas droit au bénéfice des dispositions du présent article.

Le paragraphe IV prévoit que le respect du plan d'apurement permet aux entreprises d'être éligibles aux marchés publics.

Le paragraphe V déterminer le champ et les modalités d'application de cet article.

Votre commission tient à exprimer ses réserves sur la possibilité d'un abandon des dettes sociales, qui risque de constituer un précédent lourd de conséquences.

Si une telle mesure semble pouvoir se justifier du fait de l'importance des dettes sociales accumulées dans les DOM, le dispositif prévu par le Gouvernement soulève pourtant de nombreux problèmes.

D'une part, l'annonce d'une mesure générale d'abandon des créances sociales risque d'exercer un " effet d'appel ", les entreprises renonçant purement et simplement à payer leurs cotisations sociales. Elle risque aussi d'alimenter des anticipations sur de futures " amnisties sociales ".

D'autre part, il introduit une inéquité évidente entre les entreprises qui ont payé tant bien que mal leurs cotisations et les autres. C'est en quelque sorte une " prime à l'incivisme ".

De plus, le risque d'inconstitutionnalité de la mesure est loin d'être négligeable car il crée une inégalité de traitement entre les entreprises métropolitaines et celles des DOM qui ne peut être que difficilement justifiée par une différence fondamentale de situation.

En outre, et contrairement à la proposition du rapport Fragonard, cet article ne prévoit pas la compensation par l'Etat du manque à gagner pour les organismes de sécurité sociale.

Votre commission considère pourtant que l'accumulation de dettes sociales constitue un réel problème outre-mer, mais aussi en métropole.

Aussi, à l'occasion du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, pourrait être étudiée la possibilité d'instituer dans notre législation sociale une procédure de remise gracieuse des dettes sociales, proche de celle actuellement en vigueur en matière de dettes fiscales.

Cela permettrait d'échapper au risque d'inconstitutionnalité, sans pour autant pénaliser les entreprises des DOM, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 devant être publiée peu après cette loi d'orientation.

Dans ces conditions, votre commission vous propose d'adopter un amendement qui, sans remettre en cause le principe du plan d'apurement, ni la possibilité d'abandon des pénalités et majorations de retard, supprime la possibilité d'un abandon des dettes sociales.

Elle vous propose également d'adopter un amendement visant à rallonger de 6 à 12 mois la durée de suspension des poursuites pour non-paiement des dettes sociales. La durée d'élaboration du plan d'apurement est en conséquence prolongée d'autant. Une durée de 6 mois apparaît en effet trop courte pour le délai d'instruction et de négociation des plans d'apurement eu égard au nombre d'entreprises concernées.

Elle vous propose en outre d'adopter trois amendements :

- le premier ouvre la possibilité d'une conclusion d'un plan d'apurement entre un ETI et plusieurs caisses ;

- le deuxième propose une nouvelle rédaction pour le paragraphe II bis, permettant notamment de prendre en considération des cas de force majeure comme l'aléa cyclonique dans l'exécution du plan ;

- le troisième modifie la liste des condamnations pénales ne permettant pas de bénéficier des dispositions du présent article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 6
Plan d'apurement des dettes fiscales

Cet article prévoit la possibilité, pour les entreprises dans les DOM, de bénéficier d'un plan d'apurement de leurs dettes fiscales dans des conditions quasiment analogues à celles de l'article précédent.

Le paragraphe I précise la liste des entreprises pouvant demander à bénéficier d'un plan d'apurement de leurs dettes fiscales constatées au 1 er janvier 2000, le dépôt de la demande entraînant pour 6 mois un sursis à paiement de plein droit et la suspension des mesures de paiement forcé.

Le paragraphe II prévoit la conclusion d'un plan d'apurement dans des conditions et pour une durée identiques, l'abandon de créances pouvant être total mais ne concernant que les impositions directes. L'Assemblée nationale a toutefois souhaité compléter ce paragraphe, en adoptant un amendement présenté par M. Michel Tamaya et Mme Huguette Bello précisant que toute entreprise ayant fait l'objet d'une taxation d'office peut, en cas de signature d'un tel plan, bénéficier d'un réexamen de sa situation sur une base réelle.

Le paragraphe III concerne les intérêts et les majorations de retard. Il précise que ceux-ci peuvent être remis en cas de respect du plan et de paiement des échéances courantes à moins qu'ils ne soient liées à des cas de mauvaise foi, de manoeuvres frauduleuses, d'abus de droit ou d'opposition à contrôle fiscal.

Le paragraphe IV prévoit les cas dans lesquels le plan est frappé de caducité. Il s'agit de condamnations pénales pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main-d'oeuvre ou fraude fiscale, du non-respect de l'échéancier du plan d'apurement ou du non-paiement des charges fiscales courantes.

Le paragrahe V reprend une rédaction similaire à celle du III de l'article 5 pour déterminer les sanctions pénales excluant les entreprises du bénéfice du présent article. Il est à noter que si, dans l'article il était fait référence à la notion de fraude, ce paragraphe retient lui la notion de fraude fiscale.

Le paragraphe VI permet aux entreprises débitrices respectant le plan d'apurement d'être en règle au regard du code des marchés publics.

Le paragraphe VII renvoie les modalités d'application à un décret.

Par cohérence avec la position adoptée à l'article, votre commission vous propose d'adopter cinq amendements pour la plupart similaires à ceux présentés à l'article 5.

Le premier tend à ramener de 6 à 12 mois le délai ouvert pour signer le plan.

Le second amendement prévoit la suppression de la possibilité d'un abandon des créances fiscales, en cohérence avec l'amendement présenté à l'article 5 sur les dettes sociales et pour les mêmes raisons.

En outre, votre commission observe que l'article L. 247 du livre des procédures fiscales prévoit déjà la possibilité de bénéficier de remises gracieuses totales ou partielles. Cette nouvelle mesure apparaît donc pour partie redondante.

Le troisième amendement est rédactionnel.

Les quatrième et cinquième amendements proposent une nouvelle rédaction pour les paragraphes IV et V de cet article, en cohérence avec les rédactions proposées à l'article 5 pour les cas de non-éligibilité ou de caducité du plan.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 7
(art. L. 832-7 nouveau du code du travail)
Institution d'une prime à la création d'emplois
pour les entreprises exportatrices

Cet article vise à inscrire dans la loi l'équivalent rénové de la prime à la création d'emplois institué par le décret n° 95-504 du 2 mai 1995.

L'ancien dispositif consistait en une prime dégressive sur 10 ans (25.000 francs les cinq premières années, 20.000 francs les deux suivantes, 15.000 francs les trois dernières) ouverte aux entreprises réalisant au moins 70 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation et qui augmentent leur effectif salarié.

Ce dispositif n'a eu qu'un impact modeste, seules 352 primes ayant été versées en 1998.

Le présent article insère un nouvel article L. 832-7 dans le code du travail qui prévoit les conditions et les modalités de versement de cette prime financée par l'Etat.

S'agissant des conditions de versement, elles sont doubles.

D'une part, les entreprises éligibles sont celles qui " contribuent à la diversification des débouchés commerciaux ". Cette formulation alambiquée semble devoir cacher une réalité plus factuelle : ce sont les entreprises qui réalisent une part significative de leur chiffre d'affaires à l'exportation, cette part devant sans doute être fixée à 20 % -contre 70 % précédemment- par décret.

D'autre part, l'entreprise doit être agréée par le représentant de l'Etat dans le département, le projet de loi précisant que celui-ci doit s'assurer que " l'activité de l'entreprise présente un intérêt pour le développement économique du département ". L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par MM. Camille Darsières et Daniel Marsin modifiant cette procédure par l'introduction d'un avis du président du conseil régional.

S'agissant des modalités de l'aide, cet article précise que l'aide est versée pendant dix ans de manière dégressive pour les créations nettes d'emplois postérieures à l'agrément. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, son montant qui sera fixé par décret pourrait être de 36.000 francs les cinq premières années, de 18.000 francs les trois suivantes et de 12.000 francs les deux dernières.

Votre commission observe cette prime avec intérêt considérant que la diminution de la part du chiffre d'affaires exigée à l'exportation et l'augmentation du montant de la prime pourraient redynamiser cet instrument.

Elle considère toutefois que cette mesure ne pourrait suffire à développer significativement les exportations des DOM qui sont pourtant une condition indispensable à leur développement économique.

C'est pourquoi elle vous propose d'adopter deux amendements à cet article.

Le premier vise à relever l'exonération de cotisations sociales prévue à l'article 2 du projet de loi pour les entreprises bénéficiant de la " prime à l'exportation ", l'exonération portant non plus sur 1,3 -ou 1,5- SMIC mais sur le plafond de la sécurité sociale, soit un salaire de 14.700 francs bruts par mois.

Le second prévoit la possibilité d'une participation de l'Etat au financement des actions visant à favoriser la diversification des débouchés commerciaux des entreprises agréées au titre du présent article.

L'ouverture d'une entreprise vers l'international nécessite souvent des montages complexes pour la réalisation desquels les entreprises peuvent avoir besoin d'un soutien spécifique dans des domaines variés : prospection commerciale, acquisition de brevets, soutien logistique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 8
(art. L. 811-2 nouveau du code du travail,
art. L. 161-22 et L. 754-5 du code de la sécurité sociale)
Institution d'un système de " parrainage "

Cet article institue un système de " parrainage " des jeunes sous contrat d'apprentissage ou de qualification dans l'entreprise par des personnes extérieures à l'entreprise, retirées du marché du travail.

Le paragraphe I introduit un nouvel article L. 811-2 dans le code du travail.

Son premier alinéa définit le cadre général du " parrainage ". Il s'agit pour l'employeur de s'assurer du concours d'un " parrain " pour encadrer un jeune.

Ce cadre est toutefois limité : le système ne s'applique que dans les DOM, il a vocation à assurer la formation pratique du jeune, les jeunes sont soit des apprentis, soit des jeunes en contrat de qualification, le parrainage a une durée limitée.

Son deuxième alinéa définit le profil des " parrains " : chômeurs, titulaires d'un revenu de remplacement fixé par décret, retraités. L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement présenté par M. Michel Tamaya, étendant cette liste aux préretraités. Il précise également qu'ils doivent être agréés par le représentant de l'Etat au regard de leur expérience en matière de tutorat.

Son troisième alinéa prévoit que, pour l'exercice de leurs fonctions, ils bénéficient de la législation sociale en matière d'accident du travail.

Le paragraphe II étend aux missions de " parrain " les activités que peuvent exercer les personnes retraitées.

Le paragraphe III étend aux " parrains " le bénéfice des dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale (accident du travail et maladie professionnelle)

Le paragraphe IV, introduit par un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, vise à repousser à 30 ans la limite d'âge pour l'apprentissage maritime dans le DOM.

Votre commission considère ce système de " parrainage " avec un certain scepticisme. Certes, il peut permettre d'améliorer la formation des jeunes et allège les tâches de formation souvent lourdes dans des petites entreprises. Toutefois, en l'absence d'incitation financière, on peut prévoir que l'attractivité de la fonction de " parrain " restera faible.

Votre commission observe également que l'étude d'impact précise que " les conseils régionaux pourront, le cas échéant, indemniser les vacations des parrains ". La perspective d'une nouvelle mise à contribution indirecte de finances des collectivités locales semble, dès lors, se dessiner.

Votre commission des Affaires sociales cherche cependant à se placer dans une démarche constructive. Elle vous propose d'adopter trois amendements .

Le dispositif de " parrainage " prévu par cet article ne concerne que les apprentis et les jeunes sous contrat de qualification. Aussi, pour renforcer son impact qui risque d'être modeste, il importe également de l'ouvrir aux jeunes sous contrat d'accès à l'emploi, contrat d'adaptation ou contrat d'orientation. Ces personnes, qui sont bien souvent très éloignées de l'emploi, ont en effet bien souvent besoin d'un accompagnement continu lors de leur retour à l'activité. C'est l'objet du premier amendement, les deux autres étant de simples amendements rédactionnels.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 9
(art. L. 832-6 nouveau du code du travail)
Projet initiative-jeune

Cet article, qui crée un nouvel article L. 832-6 dans le code du travail, vise à accorder une aide financière de l'Etat aux jeunes de 18 à 30 ans des DOM, qui, soit créent ou reprennent une entreprise, soit poursuivent une formation professionnelle hors de leur département d'origine proposée par l'ANT.

Cette aide peut prendre une double forme :

- si le jeune crée ou reprend une entreprise, l'aide est versée sous forme d'un capital en deux ou plusieurs fois. Son montant fixé par décret pourrait atteindre 48.000 francs ;

- si le jeune part en formation, l'aide est versée mensuellement (son montant pourrait s'élever à 2.000 francs par mois) pour une durée maximale de deux ans et pourrait être accompagnée d'une prise en charge de frais liés à la formation.

Cet article précise que l'attribution de l'aide est une décision relevant du représentant de l'Etat dans le département, celui-ci devant examiner " la réalité, la consistance et la viabilité du projet ".

Tout en considérant avec intérêt cette disposition qui vise à favoriser tout à la fois la création d'entreprises et la formation des jeunes, votre commission vous propose d'adopter deux amendements.

Le premier amendement vise à étendre le champ de l'aide à la formation professionnelle prévue pour le " Projet initiative-jeune " au-delà des seuls jeunes suivant une formation proposée par l'ANT. Il l'étend à tout autre organisme de formation agréé.

L'instauration d'un monopole de fait au profit de l'ANT peut sembler préjudiciable à plusieurs égards.

D'abord, l'action de l'ANT en matière de mobilité-formation ne touche qu'un nombre restreint de jeunes : 4.000 en 1998.

Ensuite, elle ne concerne que des formations suivies en métropole et, très marginalement, dans des pays européens. Or, il semble nécessaire que les formations puissent aussi se dérouler dans les pays relevant des zones régionales des DOM car ils constituent leurs débouchés naturels.

Par ailleurs, l'instauration d'un agrément par l'Etat, après avis du président du conseil régionale, pour les organismes de formation permettra d'assurer un choix rigoureux des organismes de formation.

Le second amendement vise à renforcer l'efficacité du projet initiative-jeune en permettant à ses bénéficiaires d'être également éligibles aux aides de soutien à la création ou à la reprise d'entreprise prévues à l'article L. 351-24 du code du travail.

Cette aide, qui n'est pas explicitement ouverte aux bénéficiaires du projet initiative-jeune, semble complémentaire avec le projet initiative-jeune. Elle comprend en effet trois volets :

- une aide au montage de projet ;

- un accompagnement post-création pendant trois ans maximum ;

- un soutien financier (qui peut prendre la forme d'une avance remboursable, d'une exonération de charges sociales et du maintien des revenus sociaux), cette aide étant bien souvent nécessaire vu la difficulté d'accès au crédit bancaire dans les DOM.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 9
(art. L. 832-7-1 nouveau du code du travail)
Emplois-jeunes dans les DOM

Cet article additionnel vise à étendre à la coopération internationale régionale et à l'aide humanitaire, pour les seuls départements d'outre-mer, les activités que peuvent exercer les emplois-jeunes afin de prendre en compte leur spécificité géographique et l'importance du chômage des jeunes.

Il apparaît en effet particulièrement justifié de permettre aux jeunes de mieux connaître leur environnement régional car celui-ci constitue le débouché commercial naturel des DOM et par conséquent le gage de leur développement économique futur.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Article additionnel après l'article 9
(art. L. 832-2 du code du travail)
Accès des jeunes au contrat d'accès à l'emploi

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE) est un instrument efficace d'insertion professionnelle pour les jeunes peu qualifiés, notamment du fait de la faiblesse des formes traditionnelles de formation en alternance.

Or, en 1998, les jeunes ne représentaient que 20 % des bénéficiaires de ce contrat.

Cet article additionnel vise à recentrer le contrat d'accès à l'emploi vers les jeunes les plus en difficulté.

Le rapport Fragonard prévoyait d'ailleurs de réserver un contingent de 40 % des CAE aux jeunes en difficulté.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 9 quater (nouveau)
Création du congé-solidarité

Cet article, dont la rédaction apparaît à bien des égards approximative, voire confuse, a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par un amendement du Gouvernement.

Ce dispositif, très attendu à la Réunion notamment, s'apparente à un dispositif de " préretraite contre embauche " temporaire et spécifique aux départements d'outre-mer permettant à tout salarié adhérant à une convention de congé-solidarité de cesser par anticipation son activité professionnelle en contrepartie de l'embauche d'un jeune d'au plus 30 ans, le salarié bénéficiant d'une allocation de congé-solidarité financée par l'Etat, les collectivités locales et l'entreprise.

Si de telles mesures apparaissent désormais inadaptées en métropole, elles peuvent être en revanche plus appropriées au contexte des DOM en raison de leur structure démographique.

Le dispositif prévu par cet article est en fait un dispositif à deux étages :

•  au niveau départemental, l'Etat, le conseil régional, le conseil général et les partenaires sociaux peuvent conclure une convention-cadre prévoyant la mise en place du congé-solidarité dans le département.

Cette convention-cadre prévoit notamment :

- le choix de l'organisme gestionnaire de l'allocation de congé-solidarité ;

- les modalités d'ouverture du droit à l'allocation ;

- le montant de l'allocation ;

- les contreparties de la mise en oeuvre du congé-solidarité en termes de durée du travail, d'embauches et de stabilité des effectifs ;

- les modalités de financement de l'allocation.

Tous ces points sont cependant strictement encadrés par le présent article.

•  Au niveau de l'entreprise, l'Etat et l'entreprise peuvent conclure une convention de congé-solidarité.

Celle-ci permet la mise en oeuvre du congé-solidarité dans l'entreprise.

Le paragraphe I détermine, dans son premier alinéa, l'objectif du congé-solidarité (" favoriser l'embauche (...) de jeunes par la cessation d'activité "), fixer une durée d'application pour le dispositif (" dans les cinq années suivant la publication de la présente loi "), et définit les signataires de l'accord-cadre (Etat, conseil régional, conseil général, organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le département).

Il fixe également, dans son second alinéa, une date limite pour la signature de la convention-cadre et prévoit que cette convention désigne l'organisme gestionnaire de l'allocation de congé-solidarité (probablement le CNASEA ou les ASSEDIC).

Votre commission vous propose, à ce paragraphe, d'adopter deux amendements .

Le premier propose une nouvelle rédaction plus claire du premier alinéa, insistant sur la durée limitée à cinq ans de la mise en oeuvre du congé-solidarité dans le département. Cela signifie que le salarié ne peut adhérer à une convention de congé-solidarité que pendant ce délai de cinq ans.

Le second amendement vise à reporter au 31 décembre 2001 la date limite de signature de la convention-cadre instituant le congé-solidarité entre l'Etat, les collectivités locales et les partenaires sociaux. Le délai prévu apparaît trop bref compte tenu de la date de promulgation de la loi et de la complexité prévisible des négociations.

Le paragraphe II précise que la mise en oeuvre du congé-solidarité passe par la signature d'une convention de congé-solidarité. Il détermine, de manière très large, les catégories d'employeurs pouvant conclure une telle convention.

Votre commission vous propose d'adopter, à ce paragraphe, deux amendements , l'un rédactionnel, l'autre supprimant son second alinéa dont la rédaction paraît tout particulièrement imprécise.

Cet alinéa prévoit en effet que la signature de la convention de congé solidarité intervient avant la sixième année suivant la conclusion de la convention-cadre. Pourtant, le I de cet article limite son application à 5 ans.

L'alinéa prévoit également que cette convention, qui est conclue par l'Etat et l'entreprise, fixe leurs engagements respectifs mais aussi ceux du conseil général ou ceux du conseil régional qui n'en sont pourtant pas signataires. Cela paraît en incompatibilité manifeste avec le droit commun des contrats.

Le paragraphe III fixe les limites d'ouverture du droit à l'allocation de congé-solidarité dans l'entreprise. Celles-ci sont au nombre de 6 et concernent les bénéficiaires potentiels, le délai d'adhésion, les modalités d'adhésion, le montant de l'allocation, les conditions d'arrêt du versement du congé-solidarité, les obligations du bénéficiaire du congé-solidarité.

Votre commission vous propose d'adopter six amendements à ce paragraphe.

Le premier amendement propose de ramener de cinq à un an la condition minimale d'ancienneté ouvrant droit au congé-solidarité.

Cette condition risque en effet de limiter considérablement la portée du dispositif, l'ancienneté moyenne étant faible dans les DOM.

En outre, les dispositifs " classiques " de retrait anticipé d'activité (préretraite, ARPE) ne prévoient qu'une condition d'ancienneté d'un an dans l'entreprise.

Le deuxième amendement , outre la correction de quelques imperfections rédactionnelles, vise à limiter la condition d'affiliation préalable à l'assurance vieillesse. Il réduit la condition d'affiliation préalable de dix à cinq ans.

De très nombreux salariés ne justifient en effet qu'un très faible nombre de trimestres de cotisations validés pour l'assurance vieillesse. Il ne faudrait pas qu'en étant trop strict sur les conditions d'éligibilité du congé-solidarité, on n'en limite par trop la portée.

Le troisième amendement est rédactionnel et vise à remplacer dans l'ensemble de l'article l'expression " convention d'application du congé-solidarité " par l'expression " convention de congé-solidarité " dans un souci de cohérence.

Les trois derniers amendements sont rédactionnels.

Le paragraphe IV définit les contreparties minimales de la mise en oeuvre du congé-solidarité.

Elles sont au nombre de trois :

- une durée collective de travail d'au plus 35 heures hebdomadaires ou 1.600 heures annuelles ;

- une embauche d'un jeune de 18 à 30 ans en contrat à durée indéterminée pour remplacer le bénéficiaire du congé-solidarité ;

- une condition de non-diminution de l'effectif pendant une durée minimale de deux ans.

Votre commission vous propose, à ce paragraphe, d'adopter un amendement visant à assouplir les contreparties auxquelles doivent s'engager les entreprises signant une convention de congé solidarité, ces contreparties étant trop dissuasives.

Il supprime l'obligation pour l'entreprise d'avoir réduit la durée du travail à 35 heures hebdomadaires. Cette limite apparaît en effet contreproductive, les entreprises de moins de 20 salariés n'étant soumises à la durée légale du travail à 35 heures qu'en 2002. Cela les écarte de fait du dispositif alors qu'elles constituent la très grande majorité des employeurs.

Cet amendement propose également une nouvelle rédaction, plus précise du 2° et du 3° de ce paragraphe sans en changer le sens. Il introduit toutefois une légère modification à la condition de stabilité de l'effectif en précisant que la date du calcul de celui-ci n'est pas le jour de l'embauche du dernier jeune, mais la date de signature de la convention.

Le paragraphe IV définit les conditions de financement de l'allocation en encadrant strictement l'engagement financier de l'Etat, celui-ci ne pouvant dépasser 60 % du montant total des allocations versés et des cotisations de retraite dues, ni une proportion de l'allocation. Il est en outre prévu que la participation de l'Etat est subordonnée à l'engagement solidaire des autres partenaires et que la participation des collectivités locales constitue une dépense obligatoire. Il prévoit enfin que la participation de l'employeur n'est soumise à aucune charge sociale, fiscale ou parafiscale.

En pratique, ces conditions laissent une assez large marge de manoeuvre aux signataires pour la répartition de la charge du congé-solidarité. Or celle-ci risque d'être lourde, M. Jean-Jack Queyranne ayant précisé à l'Assemblée nationale que le plancher de l'allocation serait fixé à 4.500 francs mensuels. Des évolutions du secrétariat d'Etat à l'outre-mer prévoient 5.000 bénéficiaires, ce qui correspond alors à un coût annuel minimal de 270 millions de francs.

Le paragraphe VI confie aux services de l'Etat le soin de la gestion des conventions de congé-solidarité.

Le paragraphe VII détermine la situation des allocataires au regard des régimes de sécurité sociale. S'agissant de l'assurance maladie, ils continuent de relever de leur régime d'affiliation préalable à leur adhésion à la convention. S'agissant de l'assurance vieillesse, ils bénéficient d'une " validation gratuite " prise en charge par le Fonds de solidarité vieillesse qui perçoit en contrepartie les cotisations de retraite complémentaires versées par les organismes financeurs de l'allocation.

Le paragraphe VIII prévoit que le non-respect par l'employeur de ses engagements se traduit par une majoration de sa contribution et par la suspension de toute nouvelle adhésion. Il oblige également l'employeur à souscrire une assurance auprès de l'Assurance pour la gestion du régime d'assurance des créances du salarié (AGS).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 10
(art. L. 812-1 nouveau du code du travail)
Titre de travail simplifié

Cet article, qui insère un nouvel article L. 812-1 dans le code du travail, interdit l'utilisation du chèque-service dans les DOM et crée, à la place, le titre de travail simplifié.

Ce titre de travail se révèle très proche du titre emploi simplifié agricole (TESA) institué par la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.

Il s'agit ici de simplifier les démarches administratives des employeurs qui embauchent des salariés sous contrat à durée déterminée. Mais il s'agit aussi de mettre en place un quasi-statut de salarié occasionnel permettant une régularisation progressive du travail dissimulé.

En cela, il s'inspire d'une proposition du rapport Fragonard.

" L'ambition est de faire émerger, dans des formes légales, l'ensemble du travail occasionnel actuel et de favoriser son développement, qu'il s'agisse d'emploi familial, d'emploi salarié de courte durée en entreprise, ou d'emploi saisonnier dans l'agriculture ou d'autres secteurs. "

A l'instar du chèque-service, le titre de travail simplifié (TTS) est à la fois un contrat de travail, un titre de paiement et un moyen de déclaration pour les organismes sociaux.

Peuvent en bénéficier, sous réserve de leur accord, les personnes employées dans des entreprises de moins de 11 salariés dans la limite de 100 jours par an dans la même entreprise et les personnes employées au domicile des particuliers.

S'agissant du champ des bénéficiaires, votre commission vous propose d'adopter deux amendements.

Le premier amendement étend le champ d'application du titre de travail simplifié aux associations de moins de 11 salariés.

Le second amendement tend à exclure les entreprises agricoles du bénéfice du TTS, celles-ci pouvant déjà bénéficer du TESA.

L'utilisation du TTS permet de satisfaire à toute une série d'obligations :

- l'établissement d'un contrat de travail écrit,

- la déclaration à la médecine du travail,

- la déclaration aux organismes de sécurité sociale.

Alors que le projet de loi initial prévoyait que le TTS était réputé satisfaire à l'obligation de déclaration préalable d'embauche posée par l'article L. 320 du code du travail, l'Assemblée nationale a, sur proposition de M. Michel Tamaya, rapporteur pour avis, rétabli cette obligation.

Cette suppression initiale qui allait dans le sens d'une plus grande simplification paraît à votre commission devoir être maintenue.

On comprend volontiers le souci de l'Assemblée nationale d'éviter certaines dérives dans l'utilisation du titre de travail simplifié. Mais l'utilisation de ce titre n'exonère pas l'employeur d'une inscription sur le registre unique du personnel. Cela semble être une garantie suffisante.

En outre, dans le secteur agricole, le TESA est réputé satisfaire à l'obligation de déclaration préalable d'embauche.

Aussi, votre commission vous propose d'adopter un amendement supprimant cette obligation de déclaration préalable d'embauche.

S'agissant des modalités de rémunération, il est prévu que le TTS inclut une indemnité forfaitaire de 10 % pour les congés payés.

L'Assemblée nationale a toutefois introduit en première lecture une disposition prévoyant que l'indemnité forfaitaire de 10 % de congés payés pour les bénéficiaires du titre de travail simplifié ne s'appliquait pas dans les professions où existe une caisse de congés payés.

Votre commission vous propose de revenir sur cette modification en adoptant un amendement visant à supprimer cet ajout qui complexifie à l'extrême la gestion du titre de travail simplifié pour les employeurs des professions concernées.

S'agissant du calcul des cotisations de sécurité sociale, il est prévu qu'il se fasse sur une base forfaitaire réduite, sauf si le salarié et l'employeur privilégient d'un commun accord un calcul sur une base réelle.

S'agissant des modalités d'émission et de délivrance du TTS, elles sont identiques à celles en vigueur pour le chèque-service : ce sont les établissements de crédit qui en sont chargés.

La question se posait de savoir si les salariés bénéficiant du TTS devaient être pris en compte pour le calcul de l'effectif.

Sur ce point, votre commission rappelle que la mise en place du titre de travail simplifié a avant tout vocation à permettre la régularisation du travail auparavant dissimulé.

Si on intègre les salariés en bénéficiant dans le calcul de l'effectif, l'utilisation du titre sera dissuasive pour les entreprises. La mesure n'aurait alors qu'une faible portée et le travail dissimulé subsisterait.

Le Gouvernement l'avait bien compris car, dans le projet de loi initial, il avait inclus une telle disposition. L'Assemblée nationale, sur proposition de M. Michel Tamaya, rapporteur pour avis, l'a cependant supprimée.

Votre commission vous propose alors d'adopter un amendement rétablissant cette disposition.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 11
Alignement du RMI

Cet article prévoyait, dans le projet de loi initial, un alignement dans un délai de cinq ans du montant du RMI versé dans les DOM sur celui versé en métropole, les modalités d'application étant renvoyées à un décret.

Toutefois, lors de la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a déposé un amendement ramenant ce délai de cinq à trois ans, amendement qui a été adopté par l'Assemblée nationale.

Le montant du RMI est en effet inférieur de 20 % dans les DOM par rapport à la métropole.

Comparaison des montants mensuels du RMI dans les DOM
et en métropole au 1 er janvier 2000

(en francs)

DOM

Métropole

1 personne seule

2.041

2.552

1 personne + 1 enfant

3.062

3.828

1 personne + 2 enfants

3.675

4.594

1 personne + 3 enfants

4.492

5.615

1 personne + 4 enfants

5.308

6.636

par enfant supplémentaire

+ 816

+ 1.021

Les spécificités du RMI outre-mer

L'article 51 de la loi du 1er décembre 1988 a prévu l'application aux DOM du RMI " selon les modalités particulières d'application... dans le respect des principes mis en oeuvre en métropole ".

Ces modalités particulières d'application sont au nombre de trois :

- le montant de l'allocation dans les DOM est inférieur de 20 % au montant métropolitain. Cette différence se justifiait principalement par le souci de ne pas inciter au travail non déclaré ou au non-travail ;

- la différence entre les allocations versées dans les DOM et le montant qu'elles auraient atteint si le barème métropolitain avait été appliqué correspond à la créance de proratisation du RMI. Cette créance est utilisée au financement d'actions d'insertion et au financement du logement social ;

- la loi du 25 juillet 1994 a institué les agences départementales d'insertion (ADI) chargées d'assurer l'insertion des allocataires au RMI.

Or, si aujourd'hui le RMI n'est pas la seule prestation sociale à être versée de manière différente dans les DOM et en métropole, la revendication d'un alignement a resurgi, avec une acuité toute particulière à la Réunion, depuis l'alignement du SMIC réalisé en 1996.

Votre commission a eu l'occasion d'aborder ce point lors de la préparation de son avis sur les crédits de l'outre-mer à l'occasion du vote du projet de loi de finances pour 2000.

Elle écrivait alors :

" Aujourd'hui, la question de l'égalité sociale tend à se cristalliser autour de celle de l'alignement du RMI.

" Votre commission estime qu'il faut avancer avec prudence sur ce point, même s'il répond au souci d'approfondissement de la politique d'égalité sociale à laquelle votre commission est tout particulièrement attachée.

" On présente généralement deux inconvénients majeurs à un tel alignement.

" D'une part, il signifierait la disparition de la créance de proratisation du RMI, censée justement compenser cet écart entre le RMI des départements d'outre-mer et le RMI métropolitain. Il faudrait alors dégager l'équivalent de 862 millions de francs, soit plus de 13 % du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour pouvoir maintenir le même financement des actions d'insertion et de la politique du logement.

" D'autre part, en rapprochant le niveau du RMI de celui du SMIC, une telle mesure aurait pour conséquence le risque d'accroître la désincitation au travail et de développer le travail illégal. Une étude menée à la Réunion en 1995 a évalué à 27.000 le nombre de personnes concernées par le travail illégal pour une population active de 175.000 personnes. D'autres enquêtes laissent supposer que l'emploi illégal est plus développé encore aux Antilles et en Guyane.

" Ces arguments sont en partie fondés, mais ne peuvent justifier à eux seuls le refus d'un alignement. Celui-ci doit intervenir pour des raisons d'équité, mais doit être progressif pour éviter de possibles effets pervers.

" Aussi, votre commission estime qu'il importe au préalable de repositionner le RMI, d'accroître son efficacité en matière d'insertion avant de l'aligner sur le RMI métropolitain. Le rapport Fragonard observe ainsi " qu'un alignement prématuré, sans que le RMI ait été au préalable maîtrisé et recentré sur des politiques d'insertion plus effectives, serait une erreur économique et sociale, dont les effets pervers seraient lourds et durables sur l'économie, aggravant les phénomènes d'assistance et de travail informel ". Ce risque ne doit pas être surévalué, mais ne doit pas être non plus négligé.

" Cet effort de repositionnement du RMI dans les départements d'outre-mer pourrait notamment prendre la forme de ce que le rapport Fragonard nomme une " allocation de revenu d'activité " (ARA) pour les allocataires du RMI qui opteraient pour le statut de travailleur occasionnel. Cette allocation, d'un montant de 1.000 francs par mois pendant une durée de deux ans renouvelable, se substituerait au RMI et s'ajouterait aux revenus d'activité. Une telle mesure aurait ainsi l'avantage non de favoriser l'assistance, mais d'organiser le retour à l'activité des bénéficiaires du RMI. " 10( * )

La position de votre commission n'a pas changé depuis lors.

Elle constate cependant que le présent projet de loi propose des modifications significatives en matière d'insertion des allocataires du RMI : révision des procédures, renforcement du rôle des ADI, mise en place de l'ARA notamment.

Elle rappelle également qu'elle a formulé plusieurs propositions dans le même sens qui seront examinées à l'occasion de l'examen du présent texte, et en particulier la mise en place de convention de retour à l'activité ( cf. amendement portant article additionnel après l'article 13 ).

Elle prend acte de l'annonce faite par M. Jean-Jack Queyranne, lors de son audition devant la commission le 30 mai dernier, que les crédits budgétaires affectés au logement social et jusqu'à présent inclus dans la créance de proratisation du RMI seraient maintenus.

Elle souligne aussi le fait qu'elle proposera au Sénat d'adopter un amendement portant article additionnel après l'article 11 visant à assurer la compensation par l'Etat des charges supplémentaires supportées par les départements au titre des crédits d'insertion.

Elle observe, au demeurant, que le Gouvernement est en mesure, en application de la loi du 1 er décembre 1988, de fixer le montant du RMI par voie réglementaire 11( * ) et, par conséquent, de procéder à un alignement immédiat du RMI.

Dans ces conditions, votre commission considère que le compromis adopté à l'Assemblée nationale est un bon compromis.

En conséquence, elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 11
Dotation spéciale permettant d'assurer le financement des actions d'insertion

L'alignement du RMI aura pour conséquence mécanique d'accroître le nombre de bénéficiaires du RMI et, par conséquent, le montant des crédits d'insertion au titre du programme départemental d'insertion.

Ces conséquences budgétaires pèseront non seulement sur le budget de l'Etat, mais aussi sur celui des conseils généraux des DOM. En effet, en application de l'article 38 de la loi du 1 er décembre 1988, le département doit inscrire dans son budget, au chapitre consacré au programme départemental d'insertion, un crédit au moins égal à 16,25 % des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par l'Etat dans le département au titre de l'allocation de RMI.

Cette charge supplémentaire sera lourde pour les conseils généraux, dont la situation financière est parfois fragile. Toutes choses égales par ailleurs, elle pourrait être comprise entre 50 et 100 millions de francs 12( * ) .

Cet article additionnel vise à prendre en compte cette contrainte. Il prévoit que les charges supplémentaires seront compensées par une dotation spéciale de l'Etat, additionnelle à la dotation globale de fonctionnement (DGF), prélevée sur ses recettes comme l'est la DGF.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 12
(art. 17-1 et art. 42-7-1, 42-11, 42-12, 42-13 nouveaux de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion)
Renforcement de l'insertion et des contrôles

Le rapport Fragonard avait souligné avec force les faiblesses du RMI dans les DOM, qu'il qualifiait de " dispositif mal maîtrisé " : faible implication des centres communaux d'action sociale (CCAS), lacune dans l'instruction et le suivi social des bénéficiaires, insuffisance de l'insertion professionnelle, quasi-absence de signalement de situations anormales, fonctionnement à géométrie variable des commissions locales d'insertion (CLI)...

Le présent article apparaît largement comme une tentative de réponse à ce sévère diagnostic. Il prévoit en outre d'insérer quatre nouveaux articles dans la loi du 1 er décembre 1988 et d'en modifier un article. Il s'agit en réalité d'une nouvelle adaptation du dispositif du RMI à la situation particulière des DOM, comme avait déjà pu le faire la loi du 25 juillet 1994.

L' article 42-7-1 prévoit la suppression des CLI dans les DOM et transfère leurs compétences aux ADI.

Ainsi, le directeur de l'ADI se voit charger de la signature des contrats d'insertion tandis qu'il revient désormais à l'ADI d'élaborer le programme local d'insertion, qui doit cependant être approuvé par le conseil municipal (ou le conseil délibérant de la structure intercommunale) et signé par le maire (ou le président de la structure) et le directeur de l'ADI.

L'Assemblée nationale a complété cet article 42-7-1 par une disposition issue d'un amendement déposé par M. Ernest Moutoussamy prévoyant que les organisations socioprofessionnelles et les associations d'insertion de la commune peuvent être associées à l'élaboration du programme local d'insertion.

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à revoir la rédaction sans en bouleverser le sens. Cette nouvelle rédaction s'inspire d'ailleurs de la rédaction actuelle de l'article 42-2 de la loi du 1 er décembre 1988.

L' article 42-11 adapte le circuit du traitement des dossiers des personnes qui demandent à bénéficier du RMI.

La demande d'allocation est déposée auprès de la caisse d'allocations familiales (CAF) ou d'un organisme à but non lucratif agréé par le préfet alors qu'en métropole, en application de l'article 12, la demande est adressée soit au CCAS, soit au service départemental d'aide sociale, soit auprès d'associations ou d'organismes à but non lucratif agréés à cet effet.

La CAF -ou l'organisme agréé- est également chargé de l'instruction administrative du dossier, tandis que l'instruction sociale est effectuée par l'ADI qui assure en outre la responsabilité de l'élaboration du contrat d'insertion et le suivi de sa mise en oeuvre.

L' article 42-12 prévoit une information de l'allocataire par la CAF (ou l'organisme agréé) sur ses obligations, sur les conditions de suspension et de radiation du RMI et sur les éventuelles sanctions pénales.

L' article 42-13 adapte les conditions de suspension de l'allocation prévues aux articles 13 et 14 en prévoyant deux cas :

- le non-engagement dans une démarche d'insertion, l'absence à deux convocations pouvant par exemple, sauf motif grave, entraîner la suspension ;

- l'inexactitude des revenus déclarés ou l'exercice d'une activité professionnelle.

La suspension entraîne alors une convocation de l'intéressé par le représentant de l'Etat qui peut alors soit lever la suspension, soit la maintenir, soit mettre fin au versement.

Au total, cet article vise à restructurer le dispositif autour de trois acteurs :

- la CAF chargé du contrôle ;

- l'ADI chargée de l'insertion ;

- la représentant de l'Etat chargé des sanctions.

Votre commission considère qu'une telle restructuration pourrait se traduire par une meilleure maîtrise du RMI à la condition que les incertitudes planant sur l'organisation des ADI soient définitivement levées. Il semble cependant que l'ordonnance n° 2000-99 relative au statut des ADI puisse leur permettre de fonctionner dans de bonnes conditions.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 13
(art. L. 832-8 nouveau du code du travail)
Allocation de retour à l'activité

Cet article, qui introduit un nouvel article L. 832-8 dans le code du travail, institue un nouveau mécanisme dit " d'intéressement à la reprise d'activité " : l'allocation de retour à l'activité (ARA) qui est cumulable avec un revenu d'activité.

Il s'adresse aux titulaires de trois minima sociaux : le RMI, l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et l'allocation de parent isolé (API).

Votre commission vous propose d'étendre, par voie d'amendement , le champ des bénéficiaires aux personnes titulaires de l'allocation veuvage. Leur nombre est faible (453 au 31 décembre 1997), mais leur exclusion ne repose sur aucun fondement solide.

Les activités éligibles à l'ARA sont diverses : la création ou la reprise d'une entreprise, l'exercice d'une activité au domicile de particuliers ou en entreprise.

Votre commission vous propose d'adopter sur ce point, outre un amendement strictement rédactionnel, un amendement prévoyant que le bénéfice de l'ARA est ouvert lorsque le titulaire d'un minimum social reprend une activité dans une association. Il pourrait s'agir par exemple d'une association intermédiaire, même si ce type de structure reste trop peu implanté dans les DOM.

La forme de l'ARA reste cependant imprécise. Cet article prévoit seulement que sa durée de versement, ses modalités et son montant sont fixés par décret. Il précise seulement que son montant évolue parallèlement au RMI en métropole et que sa gestion est confiée à la caisse générale de sécurité sociale (CGSS). L'étude d'impact indique toutefois que le montant de l'allocation pourrait être de 1.500 francs par mois et que sa durée de versement serait de deux ans.

Sur ce point, votre commission considère qu'il est préférable de laisser les CAF gérer ces dossiers dans la mesure où elles gèrent déjà la plupart des minima sociaux et connaissent donc les bénéficiaires. C'est une mesure de simplification nécessaire au moment où les CGSS sont déjà fortement sollicitées. Elle vous propose d'adopter un amendement en ce sens.

Les possibilités de cumul de l'ARA avec une autre aide à l'emploi sont strictement encadrée. Seules sont cumulables les exonérations de cotisations sociales patronales (et notamment celles visées à l'article 2 du projet de loi), les aides aux travailleurs privés d'emploi de l'article L. 351-24 du code du travail et les aides liées au calcul forfaitaire des cotisations sociales pour le titre de travail simplifié.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a toutefois présenté un amendement étendant le champ des aides cumulables au CAE.

Il est enfin prévu que le bénéfice de l'ARA met fin de plein droit au bénéfice des trois minima sociaux visés à cet article.

Votre commission considère avec intérêt ce mécanisme d'incitation à la reprise d'activité. Elle craint cependant que son attractivité ne se révèle faible, surtout si son montant est indexé sur le montant du RMI en métropole. Du fait du processus d'alignement du RMI, l'écart entre le RMI et l'ARA ira croissant, ce qui rendra alors cette dernière moins incitative.

C'est pourquoi elle estime nécessaire d'accompagner ce mécanisme par des mécanismes plus performants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article 13
(art. L. 832-8-1 du code du travail)
Convention de retour à l'activité

Cet article additionnel vise à relancer l'insertion des titulaires du RMI de longue durée dans l'économie marchande, avec plus de force que ne le permet l'ARA prévue à l'article 13.

L'idée est de permettre aux personnes titulaires du RMI depuis plus d'un an d'accepter un contrat d'accès à l'emploi (CAE) à mi-temps et de bénéficier pendant la durée du maintien de l'allocation du RMI qu'il touchait précédemment.

Un tel système permet d'inciter au retour dans le monde du travail -mais aussi à la régularisation de travail dissimulé- de personnes qui ne souhaitent pas, dans un premier temps, un emploi à temps complet.

C'est un mécanisme de dynamisation des dépenses passives au titre du RMI. C'est pourquoi le dispositif est mis en oeuvre dans le cadre d'une convention dite de revenu minimum d'activité, conclue entre le bénéficiaire, l'entreprise et l'ADI.

Ce dispositif s'inspire du dispositif " d'intéressement " proposé par votre commission en 1998, lors de l'examen de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il est plus favorable que l'ARA ou que les mécanismes d'intéressement existants, qui fonctionnent mal dans les DOM.

Votre commission vous propose d'insérer cet article additionnel par voie d'amendement.

Art. 14
Alignement de l'allocation de parent isolé

Cet article prévoit que le montant de l'allocation de parent isolé (API) sera, au terme d'un délai de sept ans, versé dans les DOM dans les mêmes conditions qu'en métropole. Il n'a pas été modifié lors de son examen à l'Assemblée nationale.

L'API est un minimum social servi sous condition de ressources aux personnes vivant seules et ayant au moins un enfant à charge ou aux femmes enceintes. Elle est versée pendant une période maximale de 18 mois ou jusqu'à ce que le dernier enfant à charge ait atteint l'âge de trois ans.

Si cette allocation est servie dans les mêmes conditions qu'en métropole, son montant y est presque inférieur de moitié.

Comparaison des montants mensuels de l'API dans les DOM
et en métropole au 1 er janvier 2000

(en francs)

DOM

Métropole

1 personne seule

1.819

3.236

1 personne + 1 enfant

2.425

4.315

1 personne + 2 enfants

3.032

5.394

1 personne + 3 enfants

3.637

6.473

1 personne + 4 enfants

4.243

7.552

par enfant supplémentaire

+ 606

+ 1.079

Selon la CNAF, au 31 décembre 1999, 13.000 personnes touchaient l'API, ce qui représente une population couverte de 29.000 personnes. Proportionnellement, les allocataires de l'API sont quatre fois plus nombreux dans les DOM.

Le montant moyen de l'aide est de 1.080 francs et le coût total à 169 millions de francs.

Votre commission s'est interrogée sur l'opportunité de raccourcir le délai d'alignement de l'API, par similitude avec ce qui a été fait pour le RMI.

Elle a toutefois estimé qu'en l'absence d'une réelle politique familiale, un alignement plus rapide de l'API était sans doute prématuré.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 15
(art. L. 755-10-1 nouveau du code de la sécurité sociale)
Allocation logement

Les mécanismes de financements publics du logement dans les départements d'outre-mer restent en partie différents de ceux applicables en métropole. Le présent article vise à corriger certaines de ces différences concernant l'allocation logement. Rappelons qu'en 1999, environ 110.000 foyers étaient allocataires de l'allocation logement dans les DOM 13( * ) .

Le paragraphe I du présent article prévoit une unification des barèmes de l'allocation logement en secteur locatif.

A l'heure actuelle coexistent en effet trois barèmes différents. Les loyers-plafonds, qui servent de référence pour le calcul de la prestation versée, diffèrent selon la date de construction du logement. Trois périodes sont actuellement prises en compte : avant 1986, entre le 1 er janvier 1986 et le 30 juin 1995, depuis le 1 er juillet 1995.

A l'occasion de son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2000, votre rapporteur avait déjà fait part de son souci de voir se réaliser rapidement l'unification des barèmes, constatant que " cette disparité des barèmes induit une évidente complexité et ne repose sur aucun fondement solide ".

La présente disposition permet donc de rétablir une égalité de traitement entre locataires dans les DOM. A situation familiale, niveau de loyer et ressources financières identiques, les allocations logement seront semblables.

En outre, cette unification devrait faciliter l'amélioration de l'habitat dans les DOM. Jusqu'à présent, la disparité de barème freinait les opération de résorption de l'habitat insalubre car les réhabilitations se traduisaient de fait par une augmentation du taux d'effort des locataires.

Votre commission constate que cette mesure n'établit pas une réelle égalité de traitement entre les DOM et la métropole en matière d'allocation logement. Le " forfait charges " reste ainsi significativement plus faible dans les DOM.

Elle observe également que cette mesure ne fait que prolonger un mouvement d'unification déjà entamé, la revalorisation annuelle des loyers-plafonds ayant permis la suppression du barème le plus ancien -celui correspondant aux immeubles construits avant 1976- en juillet 1999. Elle s'interroge d'ailleurs à ce propos sur la nécessité d'inscrire une telle mesure dans la loi, celle-ci relevant plutôt du domaine réglementaire. Elle y voit là essentiellement un souci d'" effet d'annonce " de la part du Gouvernement.

L'unification -qui pourrait se faire en deux étapes- sera effective d'ici le 1 er juillet 2001 et les modalités en seront précisées par arrêté interministériel. Le coût (en année pleine) d'une telle mesure sera de 140 millions de francs, dont 105 millions à la charge de la CNAF, à rapporter au coût total annuel des allocations logement s'élevant à 1.520 millions de francs en 1999.

Le paragraphe II vise à ouvrir le bénéfice de l'allocation logement aux personnels de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière, qu'ils soient en service ou en retraite.

Lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale, la rédaction de ce paragraphe a été sensiblement modifiée par le vote d'un amendement présenté par le Gouvernement. Cet amendement avait un double objectif :

- il corrige d'abord une erreur matérielle, l'allocation de logement social pouvant déjà être versée aux personnels des collectivités publiques en application de l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale. Aussi, le paragraphe II du présent article ne fait désormais plus référence qu'à l'allocation de logement familiale (ALF), cette dernière n'étant pas accessible aux personnels de l'Etat et des collectivités locales en application de l'article L. 755-10 du code de la sécurité sociale ;

- il codifie ensuite cette nouvelle disposition en l'insérant dans le code de la sécurité sociale créant pour ce faire un nouvel article L. 755-10-1 dérogeant aux dispositions de l'article L. 755-10 en matière d'allocation de logement familiale ;

- il précise enfin que l'allocation de logement familiale est servie aux agents de la fonction publique dans les conditions de droit commun dans les DOM, qui sont fixées par l'article L. 755-21 du code de la sécurité sociale. Cette mesure concerne aussi les retraités même si ce n'est pas explicitement précisé.

Cette extension du bénéfice de l'ALF devrait concerner qu'un nombre limité de personnes, essentiellement des retraités eu égard au critère de ressources minimales. Elle sera mise en oeuvre par voie de circulaire, comme c'est le cas pour les autres prestations sociales de la fonction publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 40
Conditions d'application des dispositions du présent projet de loi
à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article détermine les conditions dans lesquelles les dispositions du présent projet de loi sont applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.

En ce qui concerne les articles examinés par votre commission, il prévoit deux formes d'application.

Certains sont directement applicables. Il s'agit des articles 4 (exonérations de cotisations sociales patronales des exploitants agricoles), 7 (prime à la création d'emplois), 8 (" parrainage "), 9 (projet initiative-jeune), 9 quater (congé-solidarité), 10 (titre de travail simplifié) et 13 (aide à la réinsertion professionnelle).

D'autres ne seront applicables que sous réserve des adaptations nécessaires qui seront précisées par décret. C'est le cas pour les articles 2 (exonérations de cotisations sociales patronales), 3 (cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants), 5 (apurement des dettes sociales) et 6 (apurement des dettes fiscales).

Il est à noter que le présent article précise toutefois, dans son troisième alinéa, les conditions d'application des exonérations de cotisations sociales prévues à l'article 3. Il prévoit en effet que ces exonérations s'appliquent à Saint-Pierre-et-Miquelon dans la limite du plafond de sécurité sociale en vigueur dans la collectivité territoriale.

Votre commission observe également que les articles 11, 12, 14 et 15 qu'elle a examinés ne s'appliqueront pas à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Une telle situation n'appelle cependant pas de commentaires particuliers car :

- les articles 11 et 12, relatifs au RMI, et l'article 14 relatif à l'API n'appellent pas d'application dans la mesure où ces minima sociaux relèvent du même régime en métropole et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à la différence des DOM ;

- l'article 15 relatif à l'allocation logement ne concerne également que les DOM.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article pour ses dispositions concernant l'application des articles dont elle est saisie.

Art. 40 bis (nouveau)
(art. 29 nouveau de l'ordonnance n° 77-1102 du 29 septembre 1977
portant extension et adaptation au département de Saint-Pierre-et-Miquelon de diverses dispositions relatives aux affaires sociales)
Extension du principe de compensation des exonérations
de cotisations de sécurité sociale à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article additionnel est issu d'un amendement déposé par le Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale. Il vise à étendre à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale qui prévoit la compensation intégrale aux régimes sociaux des exonérations de cotisations de sécurité sociale.

Une telle disposition, issue de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994, ne s'applique pas à Saint-Pierre-et-Miquelon. L'organisation du système de protection sociale dans l'archipel est en effet bien spécifique. Il est défini sur l'ordonnance du 29 septembre 1977 et repose sur une caisse de protection sociale autonome : la caisse de prévoyance sociale.

Votre commission, tout particulièrement attachée au respect de ce principe de compensation, vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 40 ter (nouveau)
(art. 63 nouveau de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation
en faveur des personnes handicapées, art. L. 381-1, L. 381-27, L. 381-28 et L. 821-1 à L. 821-8 du code de la sécurité sociale, art. L. 832-2 et L. 832-9 nouveau du code du travail, art. 11-1 de l'ordonnance n° 77-1102
du 26 septembre 1977 précitée)
Extension et adaptation à Saint-Pierre-et-Miquelon
de la législation concernant les personnes handicapées

Cet article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale par voie d'amendement présenté par le Gouvernement, vise à étendre et à adapter à Saint-Pierre-et-Miquelon certaines dispositions de la loi du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées.

Le paragraphe I précise que, sous réserve de certaines adaptations, les dispositions de la loi du 30 juin, relatives à l'éducation spéciale, à la garantie de ressources, à l'allocation compensatrice, aux maisons d'accueil spécialisé, à la vie sociale des personnes handicapées, sont applicables à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le paragraphe II prévoit que, sous réserve de certaines adaptations, les articles du code de la sécurité sociale concernant l'affiliation à l'assurance vieillesse des personnes ayant la charge d'une personne handicapée, l'affiliation à l'assurance maladie des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés, l'allocation aux adultes handicapés y sont également applicables.

Le paragraphe III adapte en conséquence l'ordonnance du 27 septembre 1977 en supprimant les dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon relatives à l'allocation d'éducation spéciale.

Le paragraphe IV tire les conclusions de ces extensions en modifiant une disposition du code du travail relative aux conditions d'accès des personnes handicapées au contrat d'accès à l'emploi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 41 bis (nouveau)
(art. 3, 7, 7-2 et 9-6 de l'ordonnance n° 77-1102
du 26 septembre 1977 précitée)
Extension et adaptation de l'assurance invalidité
à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article additionnel est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement. Il vise à étendre, tout en l'adaptant, l'assurance invalidité à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le paragraphe I modifie dans cette perspective la rédaction de plusieurs articles de la loi du 26 septembre 1977 et précise, dans cette même loi, que l'assurance invalidité est régie par les dispositions du code de la sécurité sociale.

Le paragraphe III précise toutefois que les personnes qui bénéficient actuellement du régime d'assurance invalidité spécifique à Saint-Pierre-et-Miquelon et perçoivent à ce titre des indemnités journalières peuvent choisir de continuer à bénéficier de ce régime.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 41 ter (nouveau)
Coordination entre les différents régimes de sécurité sociale
et la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon

L'Assemblée nationale a introduit en première lecture cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par le Gouvernement.

Il vise à assurer une coordination entre les régimes de protection sociale des départements métropolitains, des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Dans ce but, il renvoie la définition des règles de coordination à un ou des décrets qui seront pris après avis de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 2

Dans le I du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, supprimer le mot :

interprofessionnel

ARTICLE 2

A. - A la fin du I du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, remplacer le pourcentage :

30 %

par le pourcentage :

50 %

B. - Compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... - Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant de la majoration de la limite fixée au I de l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

C. - En conséquence, faire précéder le début de cet article par la mention :

I. -

ARTICLE 2

A. - Après le deuxième alinéa (1°) du II du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :

" Cette exonération est également applicable aux entreprises, employeurs et organismes mentionnés à l'article L. 131-2 du code du travail, occupant de 11 à 20 salariés selon les dispositions de l'article L. 421-12 du code du travail. Mais, dans ce cas, elle ne concerne que les cotisations patronales afférentes aux dix salaires ou rémunérations les moins élevés. Lorsque, pendant une année civile, l'effectif vient à dépasser le seuil de 20 salariés, le bénéfice de l'exonération est maintenu dans les conditions fixées à l'alinéa précédent.

B. - Compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... - Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant du troisième alinéa du II de l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 2

A. - Dans l'avant-dernier alinéa (2°) du II du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, après les mots :

production audiovisuelle,

insérer les mots :

du bâtiment et des travaux publics, de la formation professionnelle, des transports régionaux aériens et maritimes ayant leur siège et leur établissement principal dans le département,

B. - En conséquence, supprimer le dernier alinéa du II de ce texte.

C. - Compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... - Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant de l'extension aux secteurs du bâtiment et travaux publics, de la formation professionnelle et des transports régionaux aériens et maritimes, des exonérations prévues au II de l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 2

Dans la première phrase du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, supprimer les mots :

de la charge

ARTICLE 2

Dans la dernière phrase du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, remplacer les mots :

le présent dispositif et ceux

par les mots :

l'exonération prévue au présent article et les allégements

ARTICLE 2

A la fin de la dernière phrase du III du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, supprimer les mots :

, dans l'hypothèse où ceux-ci seraient globalement plus favorables

ARTICLE 2

Rédiger comme suit le IV bis du texte proposé par cet article pour l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale :

IV bis - Toute condamnation pénale de l'entreprise ou du chef d'entreprise pour travail dissimulé, marchandage ou prêt illicite de main-d'oeuvre entraîne la suppression des allégements et exonérations de cotisations sociales prévus au présent article.

ARTICLE 3

Rétablir le texte prévu par le I de cet article pour l'article L. 756-6 du code de la sécurité sociale dans la rédaction suivante :

" Art. L. 756-6. - A titre expérimental, dans chacun des départements mentionnés à l'article L. 751-1, un dispositif de recouvrement coordonné de l'ensemble des cotisations et contributions sociales personnelles des travailleurs non salariés des professions non agricoles perçues dans ces départements en application du présent code est mis en place.

" Les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif et de représentation des régimes autonomes de retraite des professions artisanales, industrielles, commerciales et libérales dans ces départements sont fixées par convention entre l'agence centrale des organismes de sécurité sociale et les organismes compétents chargés du recouvrement de ces cotisations et contributions. "

ARTICLE 3

Rédiger comme suit le III de cet article :

III - Les poursuites en recouvrement visant les médecins installés dans un département d'outre-mer antérieurement à mars 1968 et n'ayant jamais répondu à l'appel de cotisations de la Caisse autonome de retraite des médecins français sont suspendues jusqu'au 31 décembre 2001.

ARTICLE 3

A. - Supprimer le IV de cet article.

B. - En conséquence, supprimer le VII de cet article.

ARTICLE 5

I. Dans le premier alinéa du I de cet article, remplacer les mots :

à la caisse de sécurité sociale compétente

par les mots :

aux caisses de sécurité sociale compétentes

II. En conséquence, à la fin de la première phrase du premier alinéa du II de cet article, remplacer les mots :

la caisse compétente

par les mots :

les caisses compétentes

ARTICLE 5

A. - Dans le second alinéa du I de cet article, remplacer le mot :

six

par le mot :

douze

B. - En conséquence, dans la première phrase du premier alinéa du II de cet article, remplacer le mot :

six

par le mot :

douze

ARTICLE 5

Compléter in fine la première phrase du premier alinéa du II de cet article par les mots :

afin de tenir compte de la situation de l'entreprise, garantir sa pérennité et le paiement ultérieur des cotisations

ARTICLE 5

Compléter in fine la troisième phrase du premier alinéa du II de cet article par les mots :

applicables aux créances constatées au 1 er janvier 2000

ARTICLE 5

A. - Supprimer la quatrième phrase du premier alinéa du II de cet article.

B. - En conséquence, supprimer le VI de cet article.

ARTICLE 5

Supprimer le second alinéa du II de cet article.

ARTICLE 5

Rédiger comme suit le II bis de cet article :

II bis - Toute condamnation pénale de l'entreprise ou du chef d'entreprise pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main-d'oeuvre ou, après mise en demeure, le non-respect de l'échéancier du plan ou le non-paiement des cotisations dues postérieurement à la signature de ce plan, sauf cas de force majeure dans ces deux derniers cas, entraîne la caducité du plan d'apurement.

ARTICLE 5

Rédiger comme suit le III de cet article :

II - Ne peuvent bénéficier des dispositions du présent article les entreprises ou les chefs d'entreprise ayant été condamnés pénalement pour travail dissimulé, marchandage ou prêt illicite de main-d'oeuvre au cours des cinq années précédant la publication de la présente loi.

ARTICLE 6

A. - Dans le second alinéa du I de cet article, remplacer le mot :

six

par le mot :

douze

B. - En conséquence, dans la première phrase du II de cet article, remplacer le mot :

six

par le mot :

douze

ARTICLE 6

Compléter in fine la première phrase du premier alinéa du II de cet article par les mots :

afin de tenir compte de la situation de l'entreprise, garantir sa pérennité et le respect ultérieur de ses obligations fiscales

ARTICLE 6

Rédiger ainsi la dernière phrase du premier alinéa du II de cet article :

Il peut comporter l'annulation des majorations et intérêts de retard pour les dettes constatées au 31 décembre 1999.

ARTICLE 6

Rédiger comme suit le second alinéa du II de cet article :

Toute entreprise ayant fait l'objet d'une taxation d'office pourra bénéficier, en cas de signature d'un plan d'apurement, d'un réexamen de sa situation en vue d'une imposition sur des bases réelles.

ARTICLE 6

Rédiger comme suit le IV de cet article :

IV - Toute condamnation pénale de l'entreprise ou du chef d'entreprise pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main-d'oeuvre ou fraude fiscale, ou, après mise en demeure, le non-respect de l'échéancier du plan d'apurement ou le non-paiement des charges fiscales dues postérieurement à la signature de ce plan, sauf cas de force majeure dans ces deux derniers cas, entraîne la caducité du plan d'apurement.

ARTICLE 6

Rédiger comme suit le V de cet article :

V - Ne peuvent bénéficier des dispositions du présent article les entreprises ou les chefs d'entreprise ayant été condamnés pénalement pour travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main-d'oeuvre ou pour fraude fiscale au cours des cinq années précédant la publication de la présente loi.

ARTICLE 7

A. -Après le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-7 du code du travail, insérer un alinéa additionnel ainsi rédigé :

" Pour les entreprises ainsi agréées, l'exonération prévue au I de l'article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale est égale à 100 % du montant des cotisations dans la limite du plafond de la sécurité sociale.

B. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité sociale résultant du quatrième alinéa de l'article L. 832-7 du code du travail sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

C. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

ARTICLE 7

Avant le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-7 du code du travail, insérer un alinéa additionnel ainsi rédigé :

" L'Etat peut participer au financement des actions visant à favoriser la diversification des débouchés commerciaux des entreprises agréées au titre du présent article.

ARTICLE 8

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 811-2 du code du travail, après les mots :

d'un apprenti

insérer les mots :

, d'un jeune âgé de dix-huit à trente ans en contrat d'accès à l'emploi, d'un salarié en contrat d'adaptation, d'un salarié en contrat d'orientation

ARTICLE 8

A la fin de la seconde phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 811-2 du code du travail, remplacer les mots :

et L. 981-2

par les mots :

, L. 981-2, L. 981-6 et L. 981-7

ARTICLE 8

Dans le texte proposé par le III de cet article pour l'article L. 754-5 du code de la sécurité sociale, après les mots :

d'un apprenti

insérer les mots :

, d'un jeune âgé de dix-huit à trente ans en contrat d'accès à l'emploi, d'un salarié en contrat d'adaptation, d'un salarié en contrat d'orientation

ARTICLE 8

Dans la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 811-2 du code du travail, après les mots :

parmi les salariés

supprimer les mots :

de l'entreprise

ARTICLE 8

Dans le troisième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 811-2 du code du travail, après les mots :

accident du travail

insérer les mots :

et de maladie professionnelle

ARTICLE 9

Dans le quatrième alinéa (b) du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-6 du code du travail, après les mots :

travailleurs d'outre-mer

insérer les mots :

ou par tout organisme de formation agréé par l'Etat, après avis du président du conseil régional

ARTICLE 9

Avant le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-6 du code du travail, insérer un alinéa additionnel ainsi rédigé :

" Les jeunes bénéficiant ou ayant bénéficié de l'aide à un projet initiative-jeune et créant ou reprenant une entreprise à but lucratif dont le siège et l'établissement principal sont situés dans un département d'outre-mer et dont ils assurent la direction effective peuvent également bénéficier des aides prévues à l'article L. 351-24.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 9

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le chapitre II du titre III du livre VIII du code du travail est complété par un article L. 832-7-1 ainsi rédigé :

" Art. L. 832-7-1. - Dans les départements d'outre-mer, le champ des activités mentionnées au premier alinéa de l'article L. 322-4-18 s'étend aux activités de coopération internationale régionale et d'aide humanitaire ".

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 9

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article L. 832-2 du code du travail, après les mots : " favoriser l'insertion professionnelle ", sont insérés les mots : " des jeunes âgés de dix-huit à vingt-cinq ans rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, ".

ARTICLE 9 QUATER

Rédiger comme suit le premier alinéa du I de cet article :

Dans les cinq ans suivant la publication de la présente loi, afin de favoriser l'emploi des jeunes dans les départements d'outre-mer par la cessation anticipée d'activité des salariés âgés, l'Etat, le conseil régional, le conseil général, ainsi que les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives dans le département peuvent conclure une convention-cadre visant à mettre en place un dispositif dénommé congé-solidarité.

ARTICLE 9 QUATER

Dans la première phrase du second alinéa du I de cet article, remplacer les mots :

30 juin

par les mots :

31 décembre

ARTICLE 9 QUATER

Rédiger comme suit la première phrase du premier alinéa du II de cet article :

Les conditions de mise en oeuvre du congé-solidarité dans l'entreprise sont définies par une convention conclue entre l'employeur et l'Etat.

ARTICLE 9 QUATER

Supprimer le second alinéa du II de cet article.

ARTICLE 9 QUATER

A la fin du deuxième alinéa (1°) du III de cet article, remplacer les mots :

d'une activité salarié d'au moins dix ans

par les mots :

d'affiliation d'au moins cinq ans à un régime d'assurance vieillesse

ARTICLE 9 QUATER

Dans le deuxième alinéa (1°) du III de cet article, remplacer les mots :

au moins cinq années

par les mots :

au moins un an

ARTICLE 9 QUATER

A. - Dans le troisième alinéa (2°) du III de cet article, remplacer les mots :

d'application du

par le mot :

de

B. - En conséquence, dans la première phrase du quatrième alinéa (3°) du III dans le VI, dans les première et seconde phrases du premier alinéa du VIII, et dans la première phrase du second alinéa du VIII de cet article, procéder à la même substitution de mots.

ARTICLE 9 QUATER

Compléter, in fine, la deuxième phrase du quatrième alinéa (3°) du III de cet article, par les mots :

d'entreprise ou, en l'absence d'un tel accord, par un accord entre le salarié et l'employeur

ARTICLE 9 QUATER

Supprimer la dernière phrase du quatrième alinéa (3°) du III de cet article.

ARTICLE 9 QUATER

Rédiger comme suit le sixième alinéa (5°) du III de cet article :

5° L'allocation de congé-solidarité est versée jusqu'à la date à laquelle le salarié remplit les conditions pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein au titre de l'assurance vieillesse du régime de sécurité sociale dont il relève ou au plus tard à l'âge de soixante-cinq ans ;

ARTICLE 9 QUATER

A la fin du septième alinéa (6°) du III de cet article, supprimer les mots :

d'application

ARTICLE 9 QUATER

Rédiger ainsi le IV de cet article :

IV. - La convention-cadre fixe également les conditions de mise en oeuvre du congé-solidarité dans l'entreprise.

Elle prévoit notamment que, pour chaque salarié adhérant à la convention, l'employeur est tenu d'embaucher un jeune âgé d'au plus trente ans sous contrat de travail à durée indéterminée, pour une durée de travail effectif au moins égale à celle effectuée par le salarié adhérant à la convention.

Elle fixe aussi le délai dans lequel doit être conclu ce contrat de travail, ce délai ne pouvant excéder six mois, ainsi que la durée pendant laquelle l'effectif de l'entreprise, déterminé selon les modalités prévues à l'article L. 421-2 du code du travail, ne peut être inférieur à l'effectif constaté à la date de signature de la convention, cette durée ne pouvant être inférieure à deux ans.

ARTICLE 9 QUATER

Dans le deuxième alinéa du V de cet article, supprimer les mots :

d'application

ARTICLE 10

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 812-1 du code du travail, après les mots :

dans des entreprises

insérer les mots :

ou des associations

ARTICLE 10

Compléter in fine le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L.812-1 du code du travail par les mots :

, hormis celles pouvant utiliser le titre emploi simplifié agricole défini à l'article 1000-6 du code rural.

ARTICLE 10

Supprimer la dernière phrase du sixième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L.812-1 du code du travail

ARTICLE 10

Dans le septième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 812-1 du code du travail, remplacer les mots :

et L. 212-4-3

par les mots :

, L. 212-4-3 et L. 320

ARTICLE 10

A la fin du huitième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 812-1 du code du travail, supprimer les mots :

hormis lorsque s'applique le régime des professions affiliées aux caisses de compensation prévues à l'article L. 223-16

ARTICLE 10

Après le huitième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 812-1 du code du travail, insérer un alinéa additionnel ainsi rédigé :

" Les salariés visés au présent article ne sont pas pris en compte pour le calcul de l'effectif au sens de l'article L. 421-2.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - A compter de la publication de la présente loi, les départements d'outre-mer reçoivent une dotation spéciale, additionnelle à la dotation globale de fonctionnement et prélevée sur les recettes de l'Etat, destinée à compenser les charges supplémentaires qu'ils supportent, au titre de l'article 11 de la présente loi, pour assurer le financement des actions d'insertion prévues à l'article 38 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 précitée.

II. - La perte de recettes pour l'Etat résultant du I est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 12

Rédiger comme suit la seconde phrase du troisième alinéa du texte proposé par le a) du 2° de cet article pour l'article 42-7-1 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion :

Les représentants du système éducatif, d'institutions, d'entreprises, d'organismes ou d'associations intervenant dans le domaine économique et social ou dans celui de la formation dans le ressort territorial du programme local d'insertion peuvent être associés à son élaboration.

ARTICLE 13

Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-8 du code du travail, après les mots :

de l'allocation de solidarité spécifique

insérer les mots :

, de l'allocation de veuvage

ARTICLE 13

Dans le deuxième alinéa (1°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-8 du code du travail, remplacer les mots :

effectue des activités

par les mots :

exerce une activité

ARTICLE 13

Dans le deuxième alinéa (1°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-8 du code du travail, après les mots :

au domicile de particuliers

insérer les mots :

, dans une association

ARTICLE 13

A la fin du troisième alinéa (2°) du texte proposé par cet article pour l'article L. 832-8 du code du travail, remplacer les mots :

caisse générale de sécurité sociale

par les mots :

caisse d'allocations familiales

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 13

Après l'article 13, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le chapitre II du titre III du livre VIII du code du travail est complété par un article L. 832-8-1 ainsi rédigé :

" Art. L. 832-8-1 - Dans les départements d'outre-mer, à titre expérimental et à partir du 1 er janvier 2001, tout bénéficiaire du revenu minimum d'insertion depuis un an peut, dans le cadre d'un contrat d'accès à l'emploi à mi-temps prévu à l'article L. 832-2, conclure une convention de retour à l'activité avec son employeur et l'agence départementale d'insertion.

" Pendant la durée de la convention, le bénéficiaire a droit au maintien intégral de l'allocation de revenu minimum d'insertion.

" Un bilan de ces conventions de retour à l'activité sera réalisé et rendu public dans chaque département pour le 1 er janvier 2003.

" Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article, notamment en ce qui concerne les actions de formation devant bénéficier aux personnes concluant une convention de retour à l'activité. "



1 Cf. Rapport d'information " La Guyane : une situation sanitaire et sociale préoccupante ", n° 246 (1999-2000).

2 Eliane Mossé, " Quel développement économique pour les DOM ? ", février 1999.

3 Claude Lise et Michel Tamaya, " Les DOM aujourd'hui : la voie de la responsabilité ", 1999.

4 Bertrand Fragonard, " Les DOM : un pacte pour l'emploi ", juillet 1999.

5 Cf. dossier de presse du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, " un projet pour l'outre-mer ", avril 2000, page 10.

6 Statistiques fournies par la DIRMI.

7 Rapport au Premier ministre, " L'apprentissage dans les régions d'outre-mer ".

8 Cette étude d'impact est publiée dans le rapport de M. José Balarello, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des lois (n° 393, tome I, 1999-2000).

9 En outre, l'article L. 756-3 du code de la sécurité sociale prévoit que les personnes qui exercent dans les DOM une activité professionnelle non salariée artisanale, industrielle ou commerciale sont exonérées de toute cotisation pour un revenu inférieur à 2.500 francs.

10 Avis présenté au nom de la commission des Affaires sociales par M. Jean-Louis Lorrain, n° 93, tome VII (1999-2000).

11 C'est le décret du 20 janvier 1989 portant application aux DOM de la loi relative au RMI qui prévoit, dans son article 3, que " le montant du RMI (...) est égal dans les DOM à 80 % du montant fixé en métropole ".

12 Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le Gouvernement évalue le coût de l'alignement à 300 millions de francs par an.

13 Le montant moyen de l'allocation de logement familiale est de 1.320 francs par mois et celui de l'allocation de logement social de 850 francs par mois.



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