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Rapport annuel de contrôle de l'application des lois 2010

11 janvier 2011 : Contrôle de l'application des lois 2010 ( rapport annuel de contrôle de l'application des lois )

AVANT-PROPOS

Le présent rapport analyse les mesures réglementaires prises par l'exécutif pour la mise en application des lois durant l'année parlementaire 2009-2010, troisième année pleine de la XIIIe législature.

Au cours de la XIIe législature, le Gouvernement a pris des mesures déterminantes pour accélérer la publication des textes réglementaires d'application des lois. De leur côté, le Sénat et l'Assemblée nationale ont exercé toute leur influence, selon leurs propres procédures, pour stimuler le suivi réglementaire. L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit fait obligation au Gouvernement de publier des rapports sur la mise en application de chaque loi six mois après son entrée en vigueur (voir en annexe n° 5 les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois pour l'année parlementaire 2009-2010).

Les résultats probants obtenus, grâce à la mobilisation conjointe du Gouvernement et du Parlement, se sont confirmés sous la XIIIe législature, même si l'exercice 2009-2010 apparaît moins satisfaisant que le précédent.

Il faut rappeler que, au début de l'année 2008, le Premier ministre a appelé son gouvernement à veiller à la mise en application des lois. Il a présenté une communication sur ce sujet au Conseil des ministres du 13 février, puis publié la circulaire du 29 février 20081(*) qui traduit la volonté de poursuivre dans la voie de l'amélioration. Le Premier ministre a confirmé qu'une obligation de résultat pèse sur le Gouvernement et sur chacun des ministres.

La circulaire impose une méthode précise consistant :

- à créer, au sein de chaque ministère, une structure responsable de la coordination du travail de mise en application des lois, chargée d'assurer un suivi centralisé de la mise en application des lois et des éventuelles difficultés, afin d'en rendre compte au cabinet du Premier ministre et au Secrétariat général du Gouvernement ;

- à organiser, après l'adoption d'une loi, une réunion interministérielle, pour déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret et pour arrêter un échéancier prévisionnel ;

- à prévoir que ces échéanciers sont transmis par le Premier ministre aux deux assemblées2(*) ;

- à demander à chaque ministre concerné de répondre rapidement après saisine d'un projet de décret par le ministre rapporteur ;

- à établir tous les six mois, au 30 juin et au 31 décembre, un bilan de la mise en application des lois auquel la plus large publicité est donnée ; adressé au Parlement, remis à la presse, il est également mis en ligne sur Internet.

L'objectif du Gouvernement est toujours de parvenir à prendre toutes les mesures réglementaires requises dans un délai de six mois suivant la publication de la loi.

Un cinquième bilan semestriel, établi au 30 juin 2010 en application de la circulaire précitée, peut être consulté sur Legifrance3(*), faisant apparaître « le taux d'exécution de l'ensemble des lois qui, parmi celles publiées entre le début de la XIIIe législature (juin 2007) et le 31 décembre 2009, appellent des décrets d'application » (voir ce bilan en annexe n° 3 au présent rapport).

A cet égard, il serait souhaitable que les deux bilans gouvernementaux soient plutôt établis au 31 mars, soit six mois après la fin de l'année parlementaire, et au 30 septembre, soit à la fin de l'année parlementaire -et non au 31 décembre et au 30 juin- pour correspondre aux temps forts de l'année parlementaire plutôt qu'à ceux de l'année civile.

De même, il serait également plus opérationnel de faire coïncider la publication du présent rapport sénatorial sur la mise en application des lois avec la parution du bilan gouvernemental de la fin mars pour apprécier l'élaboration des mesures réglementaires des lois votées lors de l'année parlementaire précédente au terme du délai de six mois que le Gouvernement s'est donné comme norme et non au cours de ce délai.

L'Assemblée nationale et le Sénat ont également incité les ministres à une diligence accrue.

Les commissions de l'Assemblée nationale ont poursuivi, pendant l'année parlementaire 2009-2010, la publication de rapports sur l'application de lois particulières. Six rapports ont été publiés, dont la liste figure en annexe (n° 5) au présent rapport.

Le Sénat, comme chaque année, a fait preuve de vigilance pour contrôler la mise en application des lois. La procédure des questions au Gouvernement, orales ou écrites, a été largement utilisée, soit pour obtenir des informations sur l'état d'avancement de publication des décrets, soit pour s'assurer de la conformité à la loi des textes réglementaires déjà parus ou à paraître. L'organisation de débats au cours des semaines sénatoriales de contrôle est aussi mise à profit, ainsi que les séances de questions cribles thématiques.

Chaque commission veille à sa manière au contrôle de l'application des lois dans son champ de compétences, souvent au-delà du suivi de la seule parution des textes réglementaires.

C'est ainsi que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a exercé son contrôle sur la mise en application de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale, à l'occasion d'une question orale avec débat (le 14 janvier 2010).

La commission des affaires sociales a porté cette année une attention particulière à la loi portant réforme de l'hôpital, à l'occasion d'un débat en séance plénière organisé à sa demande, le 15 juin 2010, et intitulé « La loi hôpital, santé, patients et territoires : un an après ».

De son côté, le rapporteur général de la commission des affaires sociales, M. Alain Vasselle, souligne régulièrement qu'il serait indispensable que soient transmis, en même temps que le dépôt d'un projet de loi, accompagné désormais de son étude d'impact, les projets de décrets correspondants.

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication s'efforce d'associer le suivi de la mise en application des lois au contrôle du respect de la loi.

A ces fins, certains de ses membres ont participé cette année à trois comités de suivi, composés de députés et de sénateurs, sur les lois relatives au service civique, à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques et sur celle visant à lutter contre l'absentéisme scolaire.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a constitué un groupe de travail sur l'application de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

Ce groupe a élaboré un rapport d'information sur la mise en oeuvre de cette loi préalablement à un débat demandé par le groupe socialiste (le 12 janvier 2010).

Dans le même esprit, des sénateurs membres de la commission de l'économie ont posé plusieurs questions cribles thématiques sur la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et une question orale avec débat sur la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire.

De surcroît, pour chaque loi, la commission de l'économie désigne un commissaire chargé d'en suivre la mise en oeuvre.

Le présent rapport comporte, comme chaque année, deux parties, complétées par des annexes.

La première partie présente des données statistiques sur la mise en application, au 30 septembre 2010, des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010, puis des lois antérieures.

La seconde partie, établie sur la base des analyses et des observations auxquelles ont procédé les commissions permanentes, chacune pour les lois promulguées dans son domaine de compétence, met en évidence des exemples qui illustrent les tendances observées. Si, cette année, l'appréciation est favorable dans l'ensemble, en particulier pour la mise en application des lois récentes, des retards ou autres motifs d'insatisfaction significatifs subsistent.

Figurent en annexe :

- les comptes rendus des observations sur le contrôle de la mise en application des lois présentées par les présidents de commission fin octobre et début novembre 2010 (annexe n° 1) ;

- la liste des ordonnances publiées entre le 1er octobre 2009 et le 30 septembre 2010 (annexe n° 4).

Enfin, pour la deuxième fois, l'intégralité des bilans annuels, très complets et bien documentés, établis par chaque commission permanente en fin d'année parlementaire peuvent être consultés sur le site Internet du Sénat, à la suite du présent rapport.


* 1 Journal officiel du 7 mars 2008. Cette circulaire est consultable sur Légifrance.

* 2 Ainsi en a-t-il été pour les échéanciers des lois adoptées depuis le 1er janvier 2008.

* 3 Accès par les rubriques « Droit français », « lois et règlements », « l'application des lois », « les bilans semestriels », « Bilan semestriel au 30 juin 2010 ».