ANNEXE
Figurent dans cette annexe des commentaires particuliers sur la mise en application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2009-2010 et, en tant que de besoin, sur celle des lois promulguées antérieurement, pour lesquelles une ou plusieurs mesures réglementaires sont intervenues cette année.
Des tableaux retracent l'état de mise en application de toutes les lois promulguées depuis 1997.
A. ANNÉE PARLEMENTAIRE 2009-2010
• Loi n° 2009-1437 du 24 novembre
2009 relative à l'orientation et à la
formation
professionnelle
tout au long de la vie
Sur les 34 mesures prévues par cette loi, 20 sont déjà entrées en vigueur, ce qui est relativement satisfaisant.
Ceci étant, on peut regretter que certaines dispositions essentielles de la loi ne soient toujours pas applicables. Il s'agit notamment :
- des conditions de recrutement des conseillers d'orientation psychologues (article 5) ;
- de la désignation des établissements d'enseignement volontaires dans lesquels est expérimenté le livret de compétences (article 11) ;
- de la mise en oeuvre du bilan d'étape professionnel et du passeport orientation formation ;
- des conditions dans lesquelles les mineurs titulaires d'un contrat de professionnalisation peuvent être autorisés à utiliser au cours de leur formation des équipements considérés comme dangereux ;
- enfin des catégories d'achat et des montants au-delà desquels des clauses d'insertion des jeunes dans les réponses aux offres de marchés publics s'appliquent.
Votre commission invite donc le Gouvernement à concentrer son effort sur la promulgation rapide des décrets d'application de ces cinq articles.
• Loi
n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de
financement de la
sécurité sociale
pour 2010
Près de neuf mois après la promulgation de la loi, seules dix des quarante-cinq mesures d'application prévues ont été prises. Aucun des cinq rapports attendus n'a été déposé.
Concernant les dispositions relatives aux équilibres financiers , manquent en particulier plusieurs mesures destinées à accentuer la lutte contre la fraude tant en ce qui concerne la réforme des pénalités financières en cas d'indus, le contrôle des arrêts de travail par les médecins mandatés par les employeurs ou le contrôle expérimental des arrêts maladie des fonctionnaires.
En matière d' assurance maladie , dix des seize articles validés par le Conseil constitutionnel et concernant l'assurance maladie (hors AT-MP) appelaient des mesures d'application, y compris les articles prévoyant des arrêtés de répartition entre les régimes obligatoires d'assurance maladie des dotations diverses mises à leur charge (au bénéfice du Fiqcs : article 35 ; de l'Eprus, du Fmespp, de l'Oniam, d'Antares et des ARS : article 59).
Ne sont notamment pas parus au 30 septembre 2010 :
- le décret prévu par l'article 35, qui devait définir les conditions de « sortie » du régime des affections de longue durée (ALD), en maintenant la prise en charge à 100 % des examens de suivi, actuellement assurés dans le cadre de l'ALD.
Cette disposition, dont la commission avait proposé en vain, de la compléter pour faciliter une révision du dispositif réglementaire relatif aux ALD, n'est toujours pas appliquée.
C'est regrettable, même si l'on ne peut attendre de l'application de l'article 35 qu'une simple « mise à jour » de ce dispositif, largement obsolète ;
- le décret prévu par l'article 40 (expérimentation d'une visite médicale annuelle de prévention pour les jeunes de seize à vingt-cinq ans) ;
- le décret prévu par l'article 41 (modification de la mise sous accord préalable : définition de nouveaux critères permettant un meilleur ciblage des MAP - mise en place d'une procédure alternative fondée sur le respect d'objectifs de normalisation des prescriptions ou réalisations d'actes jugées excessives). La commission avait jugé « utile » cette nouvelle réforme de la procédure de mise sous accord préalable et souhaité une parution rapide du décret en Conseil d'Etat dont dépend son entrée en vigueur. Dans la pratique, le système des « objectifs » de réduction des excès constatés fonctionne déjà, mais aucune sanction n'est possible si les objectifs fixés ne sont pas atteints ;
- les textes prévus pour l'application de l'article 45 (mise en place d'un dispositif de maîtrise des dépenses de transport prescrites par les établissements de santé).
La commission, tout en jugeant que l'identification des médecins prescripteurs reste la principale condition du suivi et de la maîtrise médicalisée des prescriptions hospitalières, avait également accueilli favorablement ce dispositif, inspiré du rapport de la Cnam sur les charges et produits pour 2010.
Selon le rapport d'information de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, un seul décret en Conseil d'Etat serait prévu pour l'application de cet article et de l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale (disposition introduite par l'Assemblée nationale et non codifiée tendant à prévoir un régime de régulation des prescriptions hospitalières de médicament exécutées en ville).
On ne peut donc relever, au titre des articles « assurance maladie » de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, la parution du décret n° 2010-667 du 17 juin 2010 relatif au remboursement des dépenses de soins dans les établissements de santé de Guyane, prévu par l'article 48 (report à 2018 de l'achèvement de la convergence intersectorielle et prise en charge des assurés français hospitalisés dans un hôpital frontalier - cas de l'hôpital de Puigcerda). Ce décret reporte à 2018, en Guyane, la fin du processus de conséquence intrasectorielle, la tarification à l'activité (T2A) ayant été tardivement appliquée dans les trois hôpitaux publics guyanais.
On notera également le retard de parution du rapport annuel sur la T2A (article 1 er V de la loi HPST modifié par l'article 48-II de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010), qui doit désormais être remis au Parlement avant le 15 septembre et qui n'a finalement été déposé que mi-octobre.
Les dispositions relatives au secteur médico-social rassemblent six articles. Deux d'entre eux ne nécessitent pas de mesures réglementaires d'application (articles 54 et 56). Pour les autres, les mesures réglementaires ont d'ores et déjà été prises (articles 55 et 58) ou sont sur le point de l'être (articles 52 et 53).
L'article 52 a pour objet d'intégrer les frais de transport des personnes adultes handicapées, admises en accueil de jour dans les maisons d'accueil spécialisées (Mas) et les foyers d'accueil médicalisés (Fam), dans le budget de ces établissements. Ces derniers recevront, dans le cadre du forfait soins, une dotation qui leur permettra de financer cette nouvelle charge. Un décret en Conseil d'Etat, en instance d'examen à la section sociale du Conseil, devrait être publié prochainement.
L'article 53 confie à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) le soin de réaliser une analyse des coûts de revient et des tarifs des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) afin de disposer d'informations plus précises et d'améliorer la transparence. Un décret doit venir préciser le champ de cette étude, mais sa publication est suspendue à la conclusion d'une nouvelle convention d'objectifs et de gestion avec la CNSA, ce qui devrait intervenir avant la fin de l'année.
L'article 54 ouvre la possibilité pour un groupement de coopération social et médico-social (GCSMS) de gérer une pharmacie à usage interne (PUI), à l'instar de ce qui se fait dans le secteur sanitaire. L'objectif est de permettre aux établissements médico-sociaux d'optimiser les coûts et de retrouver des marges financières. Cette mesure ne nécessite pas de mesure réglementaire d'application.
L'article 55 prévoit la possibilité pour la CNSA de gérer des crédits relevant de l'objectif global de dépenses (OGD) autrement que sous la forme de dotations régionales - c'est-à-dire de gérer certains crédits au niveau national -, par exemple pour financer des établissements exerçant en Suisse ou dans un Etat membre de l'Union européenne et accueillant des ressortissants français. L' arrêté du 9 juin 2010 définissant, pour l'année 2010, la contribution des régimes d'assurance maladie, l'objectif de dépenses et le montant annuel des dépenses pour les établissements et services relevant de la CNSA, a fixé le montant de ces crédits à soixante millions d'euros.
L'article 56 transfère aux caisses d'allocations familiales le financement de la majoration pour parent isolé de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH), laquelle était jusqu'alors à la charge de la CNSA. Cette disposition ne nécessite pas de mesure d'application.
L'article 58, adopté à l'initiative de la commission des affaires sociales du Sénat, prévoit que l'application de l'article L. 174-4 relatif au forfait journalier ne peut conduire à faire descendre les ressources des personnes accueillies en maison d'accueil spécialisée (Mas) en dessous d'un montant minimum, que les personnes soient astreintes ou non à son paiement. Le décret n° 2010-15 du 7 janvier 2010 est venu préciser que ce revenu minimum garanti est porté à 30% du montant de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), à l'instar de celui des personnes accueillies dans les autres établissements.
Les dispositions relatives à l' assurance vieillesse rassemblent neuf articles. Sept d'entre eux (articles 65, 67, 68, 69, 70, 71 et 72) nécessitent des mesures réglementaires d'application qui, pour la plupart, sont en cours d'élaboration. Deux articles ne nécessitent aucune mesure réglementaire particulière (articles 66 et 73).
L'article 65 procède à la réforme de la majoration de durée d'assurance (MDA) des mères de famille du secteur privé. Selon les dispositions jusqu'à présent en vigueur, cette majoration de huit trimestres par enfant était attribuée à la mère pour chaque enfant élevé pendant au moins huit ans avant son seizième anniversaire. Le Gouvernement a été amené à revoir le dispositif à la suite de la décision de la Cour de cassation du 19 février 2009 qui, s'appuyant sur la Convention européenne des droits de l'homme qui proclame l'égalité entre hommes et femmes, a estimé que la MDA ne pouvait être réservée aux seules femmes.
La loi réécrit en totalité l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, qui définit la MDA des mères. Le nouveau dispositif correspond à un découpage des huit trimestres de majoration : quatre trimestres seront liés à l'accouchement et à la maternité, et donc réservés aux femmes ; les quatre autres seront liés à l'éducation et pourront être répartis entre le père et la mère pour les enfants nés à compter du 1 er janvier 2010. Quant aux parents adoptants, ils pourront bénéficier de quatre trimestres, dans le cadre d'une majoration spécifique. Ces nouvelles dispositions sont applicables aux pensions prenant effet à compter du 1 er avril 2010.
La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif nécessite plusieurs mesures réglementaires :
- la loi introduit un article L. 173-2-0-2 relatif à la coordination entre, d'un côté, le régime général et les régimes appliquant les mêmes avantages et, d'autre part, les régimes spéciaux. Lorsqu'au titre d'un même enfant, les parents remplissent les conditions d'attribution de la majoration (au titre de l'accouchement et de la grossesse, de l'éducation ou de l'adoption), l'un au régime général ou à un régime appliquant les mêmes règles, l'autre dans un régime spécial, il est fait application des règles du régime de la mère. La liste des dispositifs visés par cette règle au sein des régimes spéciaux sera fixée par décret ;
- le dispositif de MDA pour enfants, prévu à l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, est étendu à deux régimes dans lesquels ce type de dispositif n'existait pas : le régime des professions libérales (nouvel article L. 643-1-1 dudit code) et le régime des avocats (nouvel article L. 723-10-1-1 dudit code). Pour chaque régime, un décret doit définir les modalités d'adaptation de la MDA à ses spécificités. Une adaptation est particulièrement nécessaire pour le régime des professions libérales, qui fonctionne par points ;
- l'adaptation, en tant que de besoin, des règles de majorations pour enfants pour le régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon nécessite également d'être précisée par décret ;
- les modalités d'information des assurés sur les nouvelles règles d'attribution des majorations de durée d'assurance par la caisse d'assurance vieillesse compétente doivent être fixées par décret.
Un projet de décret a été rédigé et transmis au Conseil d'Etat.
Par ailleurs, il faut noter qu'avant le 1 er janvier 2015, le Gouvernement est chargé d'élaborer un rapport, sur la base des travaux du conseil d'orientation des retraites (Cor) et l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), faisant apparaître l'impact, par génération, de l'éducation des enfants sur le déroulement de la carrière des assurés sociaux et leurs droits à retraite. Il préparera, à partir de ces données, un rapport d'orientation qui sera rendu public et transmis au Parlement.
Enfin, une circulaire n° 2010/57 de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), en date du 22 juin, est venue apporter des précisions pour les parents d'enfants nés avant le 1 er janvier 2010. En effet, pour ces enfants, les majorations liées à l'éducation ou à l'adoption sont normalement attribuées à la mère, sauf si le père apporte la preuve, dans un certain délai, qu'il a élevé seul l'enfant pendant une ou plusieurs années au cours de ses quatre premières années ou des quatre années suivant son adoption.
La circulaire précise que pour les enfants nés (ou adoptés) avant le 2 juillet 2006, les majorations de durée d'assurance seront attribuées à la mère, sauf si, avant le 28 décembre 2010, le père apporte la preuve, auprès de la caisse de retraite compétente, qu'il a élevé seul son enfant.
Pour les enfants nés (ou adoptés) du 2 juillet 2006 au 31 décembre 2009, les pères ayant élevés seuls leur enfant devront attendre qu'il ait atteint son quatrième anniversaire et se prononcer dans les six mois qui suivent cette date. Pour un enfant né le 2 juillet 2006 par exemple, la demande du père serait donc recevable jusqu'au 2 janvier 2011.
L'article 66 ne nécessite pas de mesure réglementaire d'application puisqu'il abroge l'article 2 de la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 portant diverses mesures relatives à la sécurité sociale, afin d'étendre la possibilité de cumul emploi-retraite aux clercs de notaires.
L'article 67 autorise le cumul d'un emploi et d'une pension d'invalidité, ainsi que le cumul d'un emploi et d'une retraite pour les invalides relevant du régime des non-salariés agricoles. Il interdit, par ailleurs, le cumul d'une prestation d'invalidité et d'une pension de vieillesse en cas de retraite anticipée, ainsi que le cumul d'une pension d'invalidité de veuf ou veuve et d'une pension de réversion. Cet article nécessite une simple circulaire d'application qui devrait être publiée très prochainement.
L'article 68 substitue à la cotisation forfaitaire, dont s'acquittent les professionnels de santé libéraux envers le régime « avantage supplémentaire vieillesse », une cotisation proportionnelle aux revenus, pour les assurés en situation de cumul emploi-retraite. Un décret simple est nécessaire pour mettre en oeuvre cette disposition, mais il doit être précédé d'une concertation avec les professionnels concernés, qui devrait commencer cet automne.
L'article 69 interdit le cumul entre le bénéfice de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) et celui :
- de la majoration de durée d'assurance au régime général attachée au congé parental ;
- de la validation gratuite de périodes de service pour les fonctionnaires ayant pris un congé parental (ou un temps partiel de droit) pour les enfants nés à compter du 1 er janvier 2004 ;
- des périodes d'assurance validées en application de dispositions réglementaires ayant le même objet, c'est-à-dire les dispositions des régimes spéciaux.
Il est prévu qu'un décret doive préciser l'application de cette mesure. Cependant, les réunions préparatoires à l'élaboration de ce décret ont fait apparaître des difficultés de mise en oeuvre qui pourraient rendre nécessaire une modification de l'article. Le Sénat estime utile d'avoir des précisions de la part du Gouvernement sur ce point.
L'article 70 organise le transfert au fonds de solidarité vieillesse (FSV), à compter du 1 er juillet 2010, de la prise en charge des validations gratuites de trimestres pour la retraite accordées au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité, accidents du travail-maladies professionnelles et d'invalidité. Un décret en Conseil d'Etat, qui doit fixer les modalités concrètes de cette prise en charge, est en préparation et devrait être publiée très prochainement.
L'article 71 porte sur le régime de l'auto-entrepreneur, lequel donne droit à des réductions de cotisations sociales, l'Etat étant tenu de compenser les sommes en cause aux régimes (régimes social des indépendants -RSI-, caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales -CNAVPL-) auxquels adhèrent les auto-entrepreneurs. La mesure adoptée en loi de financement de la sécurité sociale prévoit que les auto-entrepreneurs déclarant, au titre d'une année civile, un chiffre d'affaires ou de revenus à un seuil fixé par décret, n'entrent pas dans le champ de la compensation accordée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale concernés. Le décret n° 2010-696 du 24 juin 2010 fixe le seuil annuel du chiffre d'affaires à partir duquel les bénéficiaires du régime de l'auto-entrepreneur entrent dans le champ de la compensation assurée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale au niveau du Smic en vigueur au 1 er janvier de l'année considérée, calculé sur la base de deux cent heures.
L'article 72 apporte plusieurs modifications aux dispositifs d'assurance volontaire vieillesse ouverts en faveur des personnes résidant à l'étranger et de rachat autre que le « rachat Fillon » applicable pour les années d'études et les années incomplètes.
Jusqu'à présent, pour les personnes résidant hors de France, la faculté d'adhérer à l'assurance volontaire vieillesse et de racheter certaines périodes à ce titre était réservée aux personnes de nationalité française. La loi remplace cette condition de nationalité française par une condition d'affiliation préalable, à quelque titre que ce soit, à un régime français obligatoire d'assurance maladie, pendant une durée minimale, qui doit être fixée par décret. Cette modification concerne les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés non agricoles, ainsi que les exploitants agricoles. Elle est également applicable aux parents expatriés chargés de famille.
La loi aligne par ailleurs le tarif du rachat de l'assurance volontaire sur celui - plus élevé - du « rachat Fillon » applicable pour les années d'études et les années incomplètes.
Il est prévu que ces dispositions entrent en vigueur pour les demandes d'adhésion et de rachat déposées à compter d'une date fixée par décret et, au plus tard, au 1 er janvier 2011.
Cet article nécessite la rédaction d'un décret en Conseil d'Etat et d'un décret simple, textes qui devront être soumis aux conseils d'administration compétents. Compte tenu de la date d'entrée en vigueur fixée au 1 er janvier 2011, ces mesures réglementaires devraient être prises d'ici la fin de l'année.
Enfin, l'article 73 fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour l'année 2010.
Pour ce qui concerne la branche famille, le décret n° 2010-640 du 9 juin 2010 relatif au prêt à l'amélioration à l'habitat (PAH) précise les conditions de l'article 79 de la loi de financement qui a ouvert le bénéfice du dispositif aux assistants maternels.
D'un montant de 10 000 euros maximum, les PAH peuvent être accordés aux assistants peuvent être accordés aux assistants maternels, qu'ils soient ou non allocataires, ayant la qualité de propriétaires, de locataires ou d'occupants de bonne foi des locaux qu'ils habitent. Les prêts doivent être destinés à permettre l'exécution de travaux visant à améliorer l'accueil, la santé ou la sécurité des enfants gardés au domicile de l'assistant ou à faciliter l'obtention, le renouvellement ou l'extension de l'agrément des assistants maternels.
Contrairement aux engagements explicites pris par la secrétaire d'Etat en charge de la famille et des solidarités, lors de la discussion du texte en séance au Sénat, les PAH ne sont pas ouverts aux assistants maternels travaillant en maison d'assistants maternels (sauf lorsque la maison est également le domicile de l'un d'entre eux, ce qui, d'après les informations de votre commission, n'est le cas dans aucune des 200 maisons d'assistants maternels existant à ce jour).
Votre commission juge inacceptable que, sur ce point, la parole du Gouvernement n'ait pas été tenue et déposera un amendement pour remédier à la situation à l'occasion de l'examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale.
• Loi n° 2010-209 du 2 mars 2010
visant à créer une allocation journalière d'accompagnement
d'une
personne en fin de vie
Cette loi vise à créer une allocation d'accompagnement d'un proche en fin de vie et à réformer le congé de solidarité familiale.
Le Gouvernement a élaboré un projet de décret relatif au service de l'allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie et au congé de solidarité familiale, qui doit encore terminer son parcours interministériel et être soumis aux consultations obligatoires. Il devrait être prochainement adopté.
Ce décret, qui regroupe en un seul texte une grande part des mesures d'application de cette loi, ne traite cependant pas des aspects spécifiques relatifs à la fonction publique, dont le traitement a pris du retard. Il s'agit d'adapter les différents statuts aux nouvelles possibilités offertes pour le congé de solidarité familiale : possibilités de renouvellement de trois mois, de fractionnement et de transformation en temps partiel.
• Loi
n° 2009-625 du 9 juin 2010 relative à la création des
maisons d'assistants maternels
et portant diverses dispositions
relatives aux assistants maternels
Votre commission rappelle que, contrairement à ce qui peut être affirmé par certains conseils généraux, la création et le fonctionnement des maisons d'assistants maternels ne nécessitent aucun décret d'application.
Trois dispositions annexes de la loi, qui sont sans rapport avec les maisons d'assistants maternels, requièrent en revanche une mesure d'application.
Un premier décret doit fixer le montant minimum de l'indemnité de licenciement lorsque le licenciement est prononcé pour inaptitude professionnelle consécutive à un accident de travail ou à une maladie professionnelle.
Un second devra établir les « seules conditions exigibles », en matière de sécurité et de santé des mineurs, par les services de protection maternelle et infantile des départements pour la délivrance de l'autorisation d'ouverture des établissements d'accueil des jeunes enfants (EAJE).
Un troisième décret, celui-ci pris en Conseil d'Etat, devra porter approbation d'un référentiel national des critères d'agrément des assistants maternels.
Selon les informations fournies par la direction générale de la cohésion sociale à votre commission, ces décrets seront publiés au premier semestre de l'année 2011.
Enfin, bien qu'il soit antérieur de deux jours à la loi, on peut regretter que le décret n° 2010-625 du 7 juin 2010 laisse toujours supposer que l'agrément modulé des EAJE est une faculté donnée aux services de PMI alors que l'article 11 de la loi, au contraire, en a fait un droit du responsable d'établissement opposable à la PMI.
• Loi
n° 2010-729 du 30 juin 2010 tendant à suspendre la
commercialisation de biberons produits à base de
bisphénol
A
Cette loi vise à suspendre la fabrication, l'importation, l'exportation et la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux de biberons produits à base de bisphénol A jusqu'à l'adoption, par l'agence française de sécurité sanitaire des aliments, d'un avis motivé autorisant à nouveau ces opérations.
Elle est d'application directe et immédiate.
Le tableau ci-après retrace, pour chacune des lois promulguées en 2009-2010, les mesures d'application prévues et celles prises au 1 er octobre 2010.
|
Lois |
Procédure accélérée ou urgence |
Rapporteurs |
Dispositions prévues 36 ( * ) |
Dispositions en attente au 01.10.2010 |
Taux de mise en application |
|
Loi n° 2009-1646 de financement de la sécurité sociale pour 2010 du 24 décembre 2009 |
OUI |
Gérard Dériot,
|
DCE : 8
|
DCE : 8
|
22 % |
|
Loi n° 2010-209 visant à créer une allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie du 2 mars 2010 |
NON |
Gilbert Barbier |
D : 13
|
D : 13
|
0 % |
|
Loi n° 2010-499 visant à garantir de justes conditions de rémunération aux salariés concernés par une procédure de reclassement du 18 mai 2010 |
NON |
Jean-Marie Vanlerenberghe |
LOI D'APPLICATION DIRECTE |
||
|
Loi n° 2010-625 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels du 9 mai 2010 |
NON |
André Lardeux |
DCE : 1
|
DCE : 1
|
0 % |
|
Loi n° 2010-729 tendant à suspendre la commercialisation de biberons produits à base de bisphénol A du 30 juin 2010 |
NON |
Gérard Dériot |
LOI D'APPLICATION DIRECTE |
||
|
Taux de mise en application de l'année 2009-2010 |
16 % |
||||
* 36 DCE : décret en Conseil d'État ; D : décret ; A : arrêté ; VR : voie réglementaire ; R : rapport.