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III. LES MOTIFS DE CARENCE ET LES PERSPECTIVES D'AMÉLIORATION

On admet généralement que les retards de publication des textes d'application ont pour origine les " dysfonctionnements " de l'action administrative.

A. ANALYSE DES MOTIFS DE CARENCE...

La commission des affaires économiques a entrepris un louable travail de réflexion sur le sujet, en identifiant plusieurs raisons, dont l'enchevêtrement est source de lenteurs.

Commission des affaires économiques : les causes des retards de publication

La nécessité d'une concertation préalable

Ainsi, le rapport prévu à l'article 5 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat et concernant l'impact de la nouvelle mesure soumettant les créations et extensions d'établissements hôteliers à autorisation, l'évolution du parc hôtelier, et les conditions d'exercice de la profession d'hôtelier fait l'objet depuis plus d'un an d'une concertation interministérielle.

La lourdeur de l'expérimentation

C'est le cas, par exemple :

- du décret en Conseil d'Etat attendu par l'article 4 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat ;

- du décret attendu par l'article 32 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle concernant les simplifications administratives.

Des imbroglios juridiques

Ainsi, le décret attendu à l'article 8 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, concernant l'annuaire universel, est bloqué en raison de la contradiction entre le droit français et le droit européen.

De même, sur l'article 37 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement (article L.2213-17 du code général du travail), concernant le recrutement des gardes champêtres intercommunaux, le ministre de l'intérieur invoque-t-il9(*) les " très graves difficultés juridiques suscitées par la contradiction entre le pouvoir de police conféré uniquement au maire et le pouvoir de nomination attribué à de nouvelles collectivités ".

Des changements d'orientation politique

C'est ainsi que la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ne verra vraisemblablement pas la publication de bon nombre des textes d'application qu'elle prévoyait, pas plus que le dépôt du projet de loi portant dispositions relatives aux zones rurales prévu à son article 61, ni celui de plusieurs des rapports demandés, du fait des modifications introduites par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999.

Les retards s'enchaînent et s'ajoutent les uns aux autres...

C'est ainsi que le retard pris pour l'application de l'article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, dont le décret est paru en avril 1998, explique le retard pris pour la publication du rapport prévu sur l'application de ce même article, qui devait être transmis au Parlement avant le 5 juillet 1998.


Pour la commission des affaires économiques, " la volonté politique demeure le facteur le plus déterminant ". Cette commission note ainsi que " certains volets de la loi n° 99-574 du 10 juillet 1999 d'orientation agricole, la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, la loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux et même la loi n° 2000-698 du 26  juillet 2000 relative à la chasse ont reçu leurs premiers décrets avec une rapidité toute particulière ".

La commission des affaires culturelles signale, pour la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, que le projet de décret en Conseil d'Etat déterminant les modalités de transmission au Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, par les médecins, des données individuelles relatives au cas de dopage, vivement contesté, a été censuré par le Conseil d'Etat ; le ministère prépare un nouveau texte qui devra faire l'objet d'une nouvelle concertation.

Selon les informations recueillies auprès de la Chancellerie par la commission des lois, les décrets à paraître de la loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques sont actuellement en cours d'élaboration, en concertation avec les représentants de la profession. En termes de calendrier, l'objectif fixé est celui d'une parution de l'ensemble des décrets d'application de la loi d'ici la fin de l'année 2000.

L'entrée en vigueur effective de la réforme des ventes aux enchères se trouve donc de fait repoussée au mieux au début de l'année 2001, ce que l'on ne peut que regretter s'agissant d'une réforme dont la gestation législative a été particulièrement longue.

Lors de l'adoption définitive du projet de loi par le Sénat, le 27 juin 2000, M. Luc Dejoie, rapporteur, constatant que le chantier était ouvert depuis cinq, voire huit ans, avait d'ailleurs souhaité que le Gouvernement veuille bien publier très rapidement les décrets nécessaires pour permettre la mise en application d'une réforme si attendue.

A l'article 2 de la loi du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique, un décret en Conseil d'Etat est nécessaire pour préciser la définition de la signature électronique (second alinéa de l'article 1316-4 du code civil - article 4 de la loi du 13 mars 2000).

En effet, la signature électronique consiste en l'usage d'un procédé fiable d'identification garantissant son lien avec l'acte auquel elle s'attache. Il existe une présomption de fiabilité de la signature électronique, précisée par décret. Ce décret impose des conditions tenant à la création de la signature, l'identification du signataire et l'intégrité de l'acte.

La commission des lois précise que le gouvernement a engagé une procédure tout à fait inédite : il a organisé une consultation publique sur le projet de décret en Conseil d'Etat.

C'est la première fois qu'une telle consultation en ligne intervient dans le cadre de l'élaboration d'un texte réglementaire. Depuis le 25 juillet 2000, le texte de l'avant-projet est disponible sur le site du Gouvernement consacré à l'entrée de la France dans la société de l'information (www.internet.gouv.fr).

Parmi les textes réglementaires attendus de longue date, la commission des lois salue la publication, par décret du 7 avril 2000, de la partie réglementaire du code général des collectivités locales, qui vient enfin compléter la loi n° 96-142 du 16 février 1996 relative à la partie législative.

L'ampleur du travail de codification explique le délai de quatre ans nécessaire pour achever ce travail, approuvé le 1er juillet 1999 par la Commission supérieure de codification, puis transmis au Conseil d'Etat.

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