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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

PREMIÈRE PARTIE :
MOBILISATION GÉNÉRALE POUR UNE BIEN MEILLEURE APPLICATION DES LOIS

Le contexte de l'application des lois a été marqué, cette année, par la ferme volonté de mobilisation de tous les pouvoirs publics afin de profiter, au maximum, d'un effet de synergie. Et l'on ne tarira pas d'éloges sur une telle rupture avec les usuelles pratiques bureaucratiques.

I. LA TÉNACITÉ DU GOUVERNEMENT

Pour une fois, le gouvernement a ouvert, à bras-le-corps, le grand chantier de l'accélération de la publication des décrets d'application des lois : tout au long de l'année sous revue, il a exprimé sa ferme volonté de rompre avec la tradition bien ancrée de pure routine administrative, où le recours aux traditionnelles « instructions à caractère permanent » du Premier ministre, assignant un délai maximum de 6 mois, à compter de la publication de la loi, pour l'intervention des textes réglementaires, demeurait, le plus souvent, bien stérile.

On avait déjà cité dans le précédent rapport le contenu de la circulaire du 30 septembre 2003, relative à la qualité de la réglementation, visant notamment à améliorer le mode de communication sur l'application des lois1(*).

Depuis, le Premier ministre, qui assure, aux termes de l'article 21 de la Constitution, l'exécution des lois, a effectué, en Conseil des ministres, le 31 décembre 2003, une très importante communication sur le sujet2(*), suivie d'une circulaire du Secrétaire général du gouvernement aux directeurs de cabinet de tous les ministres et secrétaires d'Etat, en date du 21 janvier 2004.

Le compte rendu officiel de la communication du Premier ministre est le suivant :

« Le Premier ministre a présenté une communication relative au travail réglementaire pour l'application des lois.

L'important travail parlementaire réalisé depuis le début de la législature montre la volonté de réforme qui anime le gouvernement et sa détermination à mettre rapidement en oeuvre les orientations qui lui ont été données par le Président de la République. L'adoption des décrets d'application de ces lois dans les meilleurs délais est une condition nécessaire pour que les réformes entreprises entrent dans les faits.

Le Premier ministre a demandé aux ministres d'apporter au suivi réglementaire des lois promulguées la même attention politique qu'à la préparation de la loi, en veillant en particulier à ce que la publication des décrets suive de près celle de la loi.

Il leur a également demandé, pour les futurs textes législatifs :

- d'examiner, dès la préparation de la loi, les principales mesures d'application qu'elle exigera ;

- d'établir, au moment de la promulgation de la loi, un échéancier précis de son application réglementaire.

Ces échéanciers feront l'objet d'une diffusion publique sur le site de diffusion du droit « Légifrance ». Ils seront régulièrement mis à jour au fur et à mesure de la publication des décrets.

Enfin, le Premier ministre a mis en garde les ministres contre l'excès de législation, qui nuit à la sécurité juridique, leur rappelant qu'il existe d'autres instruments pour mener une politique de réforme efficace, ainsi que le montrent, par exemple, les progrès réalisés dans le domaine de la sécurité routière. »

Le gouvernement n'en est pas resté à ce stade des bonnes intentions. Il a publié, par la suite, la très longue circulaire du 1er juillet 20043(*), qui traite, en son point 7, du « suivi des décrets d'application des lois ».

Elle commence par déplorer le caractère excessivement long des délais habituels d'adoption des décrets d'application des lois, tout en qualifiant la situation de « tout à fait regrettable », en affirmant que le législateur exprime, en ce domaine, sa volonté de rapidité. Louable préambule.

Le point 7-1 évoque « le calendrier et son suivi ». Il mérite d'être reproduit ci-dessous en son intégralité.

« 7-1. Le calendrier et son suivi

Dès l'adoption définitive de la loi par le Parlement, le secrétariat général du gouvernement saisit le ministère principalement responsable et lui demande la liste des décrets d'application nécessaires et le calendrier prévisionnel de leur intervention. Le ministère responsable doit retourner dans les plus brefs délais ces documents au secrétariat général du gouvernement. Le calendrier prévisionnel ne doit, en principe, pas comporter d'échéance d'adoption supérieure à six mois.

Le document préparé par le ministère principalement responsable mentionne la liste et le nombre des décrets nécessaires, pour chaque décret, le bureau chargé de son élaboration, son objet, le ou les articles de la loi dont il est fait application et leur base légale, sa nature (décret en Conseil d'Etat, en conseil des ministres), les consultations obligatoires et le calendrier de ces consultations, la date envisagée pour la saisine du Conseil d'Etat lorsque le décret est un décret en Conseil d'Etat et la date envisagée pour la publication du décret au Journal officiel. Afin de mieux programmer l'organisation éventuelle de réunions interministérielles et l'examen, lorsqu'il est requis, des décrets par le Conseil d'Etat, ces informations doivent être accompagnées d'indications sur l'urgence qui s'attache à la publication de tel ou tel des décrets.

L'annexe 9 donne, à titre indicatif, la forme sous laquelle ces informations doivent être adressées au secrétariat général du gouvernement.

ANNEXE 9

Tableau indicatif concernant les décrets d'application des lois

Loi (ou ordonnance) n°

Ministère :

Objet du décret

Bureau responsable

Article de la loi

Base légale

Nature du décret

Consultations obligatoires/
saisine(1)

Saisine du Conseil d'Etat(1)

Date de publication

Priorité

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

(1) le cas échéant

Le secrétariat général du gouvernement assure un suivi de l'adoption des décrets d'application et en rend périodiquement compte au Premier ministre.

Il importe que chaque ministère, lorsqu'il transmet aux fins de signature par le Premier ministre un décret d'application d'une loi votée ou d'une ordonnance, mentionne systématiquement l'article de la loi dont il est fait application.

Le site légifrance (http://www.legifrance.gouv.fr) met à la disposition du public des tableaux d'application des lois qui permettent de connaître l'échéancier prévisionnel des décrets d'application des lois adoptées depuis le début de la 12e législature, et d'accéder aux décrets déjà publiés. Les décrets restant à prendre sont expressément mentionnés. »

Cette procédure est caractérisée :

par sa célérité : saisi par le secrétariat général du gouvernement (SGG), le ministère « principalement responsable » doit lui retourner, « dans les plus brefs délais », la liste des décrets d'application nécessaires et le calendrier prévisionnel de leur intervention ; ce calendrier ne doit, en principe, « pas comporter d'échéance d'adoption supérieure à 6 mois » ; même si la mention de cette réserve de principe peut susciter quelque doute, on ne peut que se féliciter de réaffirmer le délai de 6 mois déjà consacré, précédemment, par les instructions permanentes du Premier ministre ;

par sa directivité : le SGG assure un suivi et en rend périodiquement compte au Premier ministre ; même s'il est fourni à titre seulement indicatif, l'encadrement, par le « tableau indicatif », de la présentation des informations, par les différents ministères, constitue une garantie d'homogénéité du traitement des données ;

par sa publicité : le recours au site internet « Légifrance » par ses « Dossiers législatifs », permet aux citoyens d'avoir un accès aisé à l'évolution du suivi réglementaire.

Afin d'illustrer cette dernière faculté, on peut se référer à la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, dont « l'échéancier de mise en application » se présente, le 24 septembre 2004, sous cette forme :

Echéancier de mise en application de la
loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil
et à la protection de l'enfance

Articles

Base légale

Décrets
(ou observations)

Article 3

Code de la sécurité sociale art. L. 552-3

Décret n° 2004-608 du 23/06/2004

Article 5

Code de l'éducation art. L. 131-12

Décret n° 2004-162 du 19/02/2004

Article 15 alinéa 3

Code de procédure pénale art. 2-3

 

Article 17

 

Décret n° 2004-128 du 09/02/2004

Cet exemple est exhaustif :

- décret prévu, décret pris ;

- décret prévu, décret en attente ;

- décret non prévu, décret pris.

Le point 7-2 évoque le « recueil des contreseings des décrets d'application ». Lui aussi mérite d'être reproduit en son intégralité.

« 7-2. Recueil des contreseings des décrets d'application

On recueillera les contreseings le plus rapidement possible. A cette fin :

- on aura recours à la procédure du contreseing simultané4(*) ;

- les services ne seront pas saisis à nouveau pour avis, sauf dans le cas où le contreseing d'un ministre est requis alors que ce ministre n'avait pas été consulté lors de l'élaboration du texte ;

- s'ils remplissent les conditions requises, ces décrets pourront être mis en contreseing selon la procédure accélérée prévue par la circulaire du Premier ministre du 6 décembre 1995. »

Voici enfin des prescriptions opérationnelles. On ne peut que se féliciter de cette accélération des procédures de contreseing, car trop souvent, faut-il le rappeler, le gouvernement répond aux légitimes questions posées par les parlementaires, que les décrets d'application sont « au contreseing », ce qui vise à rassurer les intéressés en misant sur leur patience, par l'évocation d'une imminence, en réalité parfois trompeuse, de publication.

Il est sans doute encore prématuré de préjuger les effets globaux de cette production normative. Mais incontestablement, la volonté politique, qui avait tant fait défaut par le passé, semble désormais très ferme.

D'ores et déjà :

le 25 août 2004, le ministre de la santé et de la protection sociale a présenté le bilan de la mise en oeuvre de la loi du 21 août portant réforme des retraites, un an après sa promulgation : il a indiqué que, sur les 83 mesures réglementaires nécessaires, 57 ont été publiées et 16 se trouvent en cours de contreseing (ce qui fait non pas 83, mais 73 : faut-il en inférer que 10 n'ont pas encore été pris en considération ?) ; au moins, selon le ministre, tous les décrets relatifs à des mesures prenant effet en 2004 ont été publiés ;

le 7 septembre 2004, le ministre de la santé et de la protection sociale -encore, mais cela est tout à son honneur- a présenté le calendrier prévisionnel de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, fondé sur une publication en cinq étapes successives, dont quatre interviendraient avant la fin de 2004, de 69 décrets et de 9 arrêtés ; selon lui, plus de 80 % de ces textes devraient sortir avant le 1er janvier 2005, conformément aux engagements pris lors du débat parlementaire ; qui plus est, lors du Conseil des ministres du 5 octobre 2004, le Président de la République a déclaré que « l'ensemble des décrets nécessaires à l'application de la réforme devra être publié avant la fin de l'année ».

le 13 septembre 2004, le ministre de l'intérieur a indiqué que 35 (des 62 décrets nécessaires pour appliquer les lois de décentralisation) seront publiés avant le 31 décembre 2004 ; les 27 du reliquat devant être pris avant le 1er juillet 2005 ;

le 14 septembre 2004, à l'occasion du troisième anniversaire de l'explosion de l'usine AZF, à Toulouse, le ministre de l'écologie a reconnu que « les textes d'application (de la loi sur les risques industriels et naturels, du 30 juillet 2003) tardent » : sur 32 décrets attendus, 13 sont en cours d'examen au Conseil d'Etat et un seul, de portée mineure, a été signé.

Qui plus est, et sur amendement du gouvernement lui-même, introduit à l'Assemblée nationale, un article de la loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit, adoptée en novembre 2004, a conféré une valeur normative législative aux obligations du gouvernement vis-à-vis du Parlement dans le domaine du suivi réglementaire.

Cet article dispose :

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le gouvernement présente, au Parlement, un rapport sur la mise en application de cette loi.

Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs. »

Dans un domaine connexe, la circulaire du 1er juillet 2004 évoque, en son point 5-4-2, le cas des rapports demandés, par le législateur, au gouvernement.

Elle dispose ainsi :

« Diverses lois ont prévu la présentation, par les soins du gouvernement, de rapports destinés à assurer l'information du Parlement sur certaines des questions dont traite le texte.

Ces documents sont élaborés, dans les délais fixés par la loi, à l'initiative du ministère concerné, en liaison avec les départements ministériels qui doivent contribuer à leur préparation, puis adressés, une fois achevés, au secrétariat général du gouvernement qui s'assure de l'accord du Premier ministre sur le texte du document. Cette transmission doit comporter au moins cinq exemplaires du document. Celui-ci est alors officiellement transmis au Parlement au nom du Premier ministre par les soins du secrétariat général du gouvernement.

Les assemblées parlementaires ne se considèrent pas valablement saisie d'un rapport qui n'aurait pas été déposé selon cette procédure. Ainsi, la transmission directe d'un rapport par un ministre au président d'une assemblée ne vaut pas saisine de l'assemblée et se traduit toujours par une perte de temps pour le ministère qui y a procédé.

Parallèlement au dépôt assuré par le secrétariat général du gouvernement, l'administration auteur du document adresse à chaque assemblée un nombre suffisant d'exemplaires pour permettre la distribution du rapport aux parlementaires intéressés. »

On constatera que les termes pêchent par imprécision : la transmission d'un rapport « au Parlement » revêt une portée inopérante, dans la mesure où seuls, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat se trouvent habilités à en être les destinataires.

* 1 55e rapport (année parlementaire 2002-2003), supplément au n° 10 du Bulletin des commissions du Sénat, du samedi 6 décembre 2003, pp. 35-37.

* 2 Cette communication a bien été relayée par la presse qui, pourtant, évoque rarement un tel aspect de l'action du gouvernement (cf. les articles du journal « Le Monde » parus les 1er et 3 janvier 2004) ; cf. aussi, dès les 14-15 décembre 2003, « En attendant les décrets » (« Le Monde - Argent »).

* 3 Circulaire relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre. Cette circulaire abroge et remplace la circulaire du 30 janvier 1997.

* 4 En vue d'accélérer la signature des textes, les signatures des différents ministres contresignataires peuvent être recueillies non pas successivement sur un exemplaire, mais simultanément sur plusieurs exemplaires.

Cette procédure de « contreseings simultanés » est admise si les conditions suivantes sont toutes réunies :

- il s'agit de décrets de caractère réglementaire et non individuel ;

- le nombre des ministres, ministres délégués ou de secrétaires d'Etat contresignataires est au moins de trois ;

- le projet de décret correspond à une décision prise à l'échelon gouvernemental ou résulte d'un accord déjà réalisé entre les différents départements ministériels intéressés.

Cette procédure impose le respect des règles de forme suivantes :

- le ministère qui a l'initiative du texte le fait établir à partir d'une frappe unique, en un nombre d'exemplaires égal au nombre de contreseings à recueillir. Chaque exemplaire comporte sur chacune des pages le timbre de ce ministère et fait apparaître à la page de signature la copie de la signature du ministre ayant l'initiative du texte ;

- lorsque le texte doit être contresigné par un ministre et un ministre délégué ou un secrétaire d'Etat relevant de son autorité, ces deux contreseings sont recueillis sur le même exemplaire ;

- toute modification de rédaction qui pourrait intervenir en cours de signature implique le retrait de tous les exemplaires en circulation et l'établissement d'un nouveau document ;

- une fois tous les contreseings recueillis, le ministère responsable du texte adresse les différents exemplaires au secrétariat général du gouvernement pour signature du Premier ministre : ces exemplaires sont rassemblés dans un bordereau unique qui porte la mention : « contreseings simultanés » et indique le nombre des exemplaires identiques adressés.