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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

II. LA RÉSOLUTION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le Président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, devait déclarer, lors de la cérémonie des voeux à la presse, le 13 janvier 2004 :

« Une modification du Règlement intérieur permettant au Rapporteur d'un projet de loi de poursuivre sa mission six mois au moins au-delà du vote du texte, afin d'en vérifier l'application par l'administration, et de faire toutes observations utiles, sera votée en février. J'ai en effet pris l'initiative d'une proposition de résolution à cet effet ».

Effectivement, le 12 février 2004, a été votée, par l'Assemblée nationale, la proposition de résolution de M. Jean-Luc Warsmann, modifiant le Règlement en vue d'informer l'Assemblée nationale sur la mise en application des lois, sur le rapport fait, au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, par M. Jean-Luc Warsmann lui-même5(*).

Ce rapport brosse d'abord un sévère bilan du retard dans l'application des lois : il se fonde, notamment, pour ce faire, sur le rapport du Sénat, en citant son appareil statistique ; il décrit ensuite la « nature des réponses parlementaires apportées jusqu'ici », qui « appellent une systématisation de la procédure ».

Il indique ainsi :

« C'est en 1972, soit dans le même contexte de « réveil parlementaire » qui allait donner lieu aux premiers projets, évoqués précédemment, à l'Assemblée nationale, que le Bureau du Sénat prit la décision de confier à l'ensemble des commissions permanentes le contrôle de l'application des lois.

Depuis lors, est publié au moins une fois par an, dans le Bulletin des commissions du Sénat, un rapport dont la composition et le contenu, rappelés supra, font apparaître toute la richesse et tout l'intérêt de l'exercice, ainsi qu'il a été indiqué.

Force est donc de constater que le Sénat a su mettre en place un mécanisme efficace et pérenne, contrairement à l'Assemblée nationale. A cette situation, peuvent être attribuées deux causes principales : l'une tient au fait que le Palais du Luxembourg constitue par nature une enceinte de réflexion et de mûre délibération ; l'autre résulte de ce que le Sénat a toujours largement échappé, en raison des spécificités de son mode de scrutin et de la durée du mandat, au « fait majoritaire », et, partant, à l'influence de l'exécutif. Cette indépendance lui a sans doute ouvert la possibilité, dès les premières heures de la Ve République, d'une certaine liberté d'esprit et d'attitude vis-à-vis de l'action du Gouvernement.

En revanche, l'absence de parlementaire désigné pour présenter publiquement ce rapport et initier un dialogue constructif avec le Gouvernement et chacun de ses ministres concernés, ne peut manifestement que nuire à la portée du dispositif. La présentation par les présidents des commissions permanentes de leurs observations sur ce sujet, transcrites dans les comptes rendus des commissions et reproduites en annexe au rapport précité, n'a manifestement pas suffi à compenser cette absence de personnalisation de la mission de suivi de l'application des lois. »

La résolution, qui complète l'article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale, dispose que le député qui a été le rapporteur d'une loi ou, à défaut, un autre député désigné par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur l'application de la loi à l'issue d'un délai de six mois.

Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires.

Lorsque les textes réglementaires nécessaires n'ont pas été pris, la commission entend son rapporteur à l'issue d'un nouveau délai de six mois.

Saisi à titre obligatoire, le Conseil constitutionnel a apporté une précision utile : seule une « commission permanente » pourra exercer le suivi de l'application d'une loi dans les conditions définies par la résolution. En effet, la mission des « commissions spéciales » prend fin lorsque le projet ou la proposition ayant provoqué leur création a fait l'objet d'une décision définitive. Or, cette distinction faisait défaut à l'article 1er de la résolution6(*).

Au-delà, cet article 1er était à l'abri de toute critique de constitutionnalité : les mesures qu'il prévoit s'inscrivent dans le cadre des missions du Parlement et vont dans le sens de l'affirmation d'un pouvoir de contrôle qui ne peut pas être considéré comme de nature à orienter l'action gouvernementale au point de contrevenir à l'article 20 de la Constitution.

D'ailleurs, le Conseil s'était prononcé, en 1990, sur une disposition de même nature, complétant l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale par un alinéa prévoyant que :

« ... Les commissions permanentes... peuvent confier à un ou plusieurs de leurs membres une mission d'information temporaire portant, notamment, sur les conditions d'application d'une législation ».

Il avait alors considéré que cette modification n'était contraire à aucun principe non plus qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle dès lors que la mission ainsi définie

« revêt un caractère temporaire et se limite à un simple rôle d'information contribuant à permettre à l'Assemblée nationale d'exercer pendant les sessions ordinaires et extraordinaires, son contrôle sur la politique du Gouvernement dans les conditions prévues par la Constitution7(*) ».

Au même moment, l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann convergeait avec les préoccupations alors exprimées par la commission des Affaires économiques du Sénat.

* 5 Assemblée nationale, n° 1409, douzième législature.

* 6 Décision n° 2004-493 DC, 26 février 2004.

* 7 Décision n° 90-275 DC, 6 juin 1990.