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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

III. L'OBSTINATION DU SÉNAT

Comme on le sait, le Sénat joue, vis-à-vis du contrôle de l'application des lois, un rôle pionnier. Depuis plus de 30 ans, il réalise un rapport de référence sur le sujet. L'exercice est unique en son genre, à l'exception du rôle joué, par la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans le domaine de la loi fiscale.

En 2003-2004, la commission des affaires économiques et du plan du Sénat, au cours de sa réunion du 17 décembre 2003, a insufflé un dynamisme militant en multipliant les initiatives particulièrement pertinentes et elle a désigné, le 14 janvier 2004, les sénateurs responsables de textes en attente d'application.

Elle a ainsi décidé de procéder à des auditions de ministres sur les causes des retards pris lors de l'application des lois relevant de leur administration : le 11 février 2004, elle a entendu le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer8(*).

La commission des affaires économiques a aussi choisi de demander, aux rapporteurs des projets de loi dont elle a été saisie, et qui ont abouti à un texte promulgué, de procéder à un bilan régulier de suivi réglementaire : le 3 mars 2004, M. Yves Détraigne a inauguré la démarche, en présentant sa communication sur l'application de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Il faut encore citer la lettre, en date du 4 mars 2004, adressée par le président de la commission des affaires économiques, alors M. Gérard Larcher, au député Jean-Luc Warsmann, auteur de la résolution précitée, où le président se réjouit que l'Assemblée nationale, grâce à l'initiative du député, « se saisisse avec détermination » du dossier et où il se déclare convaincu que « la communication transversale entre les deux assemblées pouvait être utilement renforcée ». On consultera aussi l'article publié par le président de la commission des affaires économiques où il suggère, au nom de sa commission, des solutions pour supprimer les « friches réglementaires »9(*).

Ainsi les résume-t-il :

« ... Il appartient à la commission des affaires économiques, dont les membres sont très soucieux de l'application efficace des lois qu'ils ont examinées, de participer à cette réflexion, quitte à « inventer son rôle » dans un domaine où le Parlement n'est pas assez présent. Notre fenêtre de tir est certes très étroite (notre commission n'a de compétence pour réformer ni la Constitution, ni les ministères, ni les blocages sur le terrain...) ; il me semble cependant que, tout en n'excédant pas nos attributions, nous pourrions approfondir deux pistes : mieux structurer nos rapports avec les ministères -particulièrement déficitaires, quel que soit le gouvernement, dans le domaine de l'application des lois-, et améliorer notre travail en amont et en aval du vote de la loi.

En réponse à l'initiative du Premier ministre tendant à désigner, dans chaque ministère, un responsable de l'application des lois, notre commission a décidé de désigner en son sein un interlocuteur pour chaque loi : le rapporteur du texte, ou, lorsque celui-ci a quitté la commission, le rapporteur pour avis sur les crédits du secteur concerné qui intervient chaque année lors du vote du budget. Ce sénateur pourrait notamment :

- être destinataire des échéanciers prévisionnels de parution des décrets établis par les ministères ;

- informer périodiquement la commission de l'évolution de l'application de la loi ;

- informer, si nécessaire, les médias sur ce sujet ;

- interroger le ministre sur l'application des lois, pour des questions écrites ou orales, en séance publique ou en commission.

Nous avons aussi prévu de recevoir lors d'auditions les ministres concernés par ces retards d'application : souhaitant ainsi affirmer notre volonté d'être mieux associées à la gestion de l'aval législatif.

Pour que soit soulignée, ab utero, l'implication du législateur dans son suivi, on sait, enfin, que les rapporteurs ont la possibilité d'inscrire dans le texte de loi un délai limite pour la publication d'un décret. L'obligation pour le gouvernement « de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu'implique nécessairement l'application de la loi »... est en effet sanctionnée par le Conseil d'Etat, et une telle mention dans la loi sert à l'appréciation par le juge administratif du caractère « raisonnable » du délai en question. L'opportunité du recours à cette mention est, bien sûr, laissée à l'appréciation des rapporteurs, et, plus généralement, à celle du Parlement, qui tiendront également compte du fait qu'elle peut aussi être source de contentieux. N'exagérons cependant pas la portée de cette mesure, essentiellement indicative... ».

On notera que depuis, le président de la commission des affaires économiques a été nommé, le 31 mars 2004, ministre délégué aux relations du travail : nul doute que l'effet de synergie, sur le raccourcissement du délai de publication des décrets d'application des lois, sera puissant.

*
* *

On trouvera, sous les observations des commissions permanentes, des exemples concrets de suivi de l'application des lois par les sénateurs.

Signalons dès à présent une question écrite posée par M. Georges Mouly, vice-président de la commission des affaires sociales, le 22 avril 2004, de portée générale, car elle ne vise pas les seuls textes soumis à cette commission.

Fait quasiment exceptionnel, cette question a reçu une réponse du ministre délégué aux relations avec le Parlement dès le 17 juin 2004, où il est rappelé  :

« Le Sénat, dans le but de mieux légiférer, a développé une mission de suivi de l'application des lois chargée de faire un contrôle systématique dans le cadre de ses six commissions permanentes ».

Le terme « mission » a un sens bien précis en droit parlementaire et ne saurait être ici usité ; au moins est-il indiqué, ce qui est flatteur :

« Chaque ministre des relations avec le Parlement prend connaissance avec intérêt du rapport annuel du Sénat sur l'application des lois ».

Et la célérité de la réponse confirme bien la convergence de la mobilisation de tous les acteurs sur le sujet.

* 8 Dans le numéro 16 des Cahiers du Conseil constitutionnel, cette procédure a été attribuée, à tort, à la commission des lois.

* 9 Larcher (Gérard) : « Du vote de la loi à son application : vers une fracture réglementaire ? » (Droit administratif - Editions Jurisclasseur, février 2004, pp. 5-7).