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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

DEUXIÈME PARTIE :
PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES

Le bilan quantitatif de l'application des lois est traditionnellement consacré à l'examen du suivi réglementaire prescrit, par le législateur, sous forme de décrets et d'arrêtés, et exercé par le Premier ministre. Il n'a vocation à porter ni sur la publication de documents d'ordre purement informatif (rapports) requis par le Parlement, lors de l'examen des textes, ni sur la publication d'ordonnances, sur le fondement de la seule faculté ouverte au gouvernement par une loi d'habilitation.

On trouvera, sous les observations des commissions permanentes, des développements spécifiques sur la publication des rapports au Parlement (liste des rapports en annexe). On trouvera également, en annexe au présent rapport, des développements établis par la commission des lois et la commission des affaires économiques sur la parution des ordonnances prises en application de lois d'habilitation.

I. PAR RAPPORT À L'ANNÉE PRÉCÉDENTE, MOINS DE LOIS ONT ÉTÉ VOTÉES, ET MOINS DE LOIS ONT ÉTÉ RENDUES APPLICABLES

A. OBSERVATIONS SUR LES LOIS VOTÉES

Le nombre de lois votées est revenu, en 2003-2004, au niveau de l'année 2001-2002, à 40 unités (hors lois portant approbation de traités et conventions).

Nombre de lois promulguées

(hors traités ou accords internationaux)

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

68

34

46

47

53

42

40

55

40

B. TAUX D'APPLICATION

9 de ces 40 lois sont des lois d'application directe, ne prévoyant l'intervention d'aucune mesure de suivi réglementaire. Leur part relative, dans le total des textes adoptés, a continué à diminuer (22,5 %, contre 25 % en 2002-2003, 33 % en 2001-2002, 36 % en 2000-2001, 39 % en 1999-2000, 32 % en 1998-1999 et 28 % en 1997-1998).

Ces 9 lois d'application directe relèvent de la commission des lois (5), de la commission des finances (2) et des commissions des affaires économiques (1) et des affaires sociales (1).

Lois d'application directe (2003-2004)

· Commission des lois :

- loi du 18 décembre 2003 relative à la parité entre hommes et femmes sur les listes de candidats à l'élection des membres de l'Assemblée de Corse ;

- loi du 24 février 2004 permettant l'inscription sur la liste d'aptitude des élèves administrateurs du Centre national de la fonction publique territoriale (concours externe 2001) ;

- loi du 10 mai 2004 actualisant le tableau de répartition des sièges de sénateurs et certaines modalités de l'organisation de l'élection des sénateurs ;

- loi du 26 juillet 2004 relative aux conditions permettant l'expulsion des personnes visées à l'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;

- loi du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

· Commission des finances :

- loi du 7 novembre 2003 de règlement définitif du budget de 2002 ;

- loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer.

· Commission des affaires sociales :

- loi du 30 juin 2004 modifiant les articles 1er et 2 de la loi du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques et relative au recouvrement, par les institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage, des prestations de solidarité versées entre le 1er janvier et le 1er juin aux travailleurs privés d'emploi dont les droits à l'allocation de retour à l'emploi ont été rétablis.

· Commission des affaires économiques :

- loi du 18 mars 2004 portant habilitation du gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

Il reste donc 31 lois (ici 40 - 9)10(*), qui peuvent être :

- soit non applicables (aucun texte réglementaire n'étant paru) : ce qui est le cas de 15 lois, représentant 37,5 % du total de 40, et surtout, 48,4 % du total de 31 ;

- soit partiellement applicables (une partie seulement des textes réglementaires étant parue) : ce qui est le cas de 13 lois, représentant 32,5 % du total de 40 et surtout, 41,9 % du total de 31 ;

- soit applicables (tous les textes réglementaires étant parus) : ce qui est le cas de 3 lois seulement, représentant 7,5 % du total de 40 et surtout, 9,7 % du total de 31.

On constate que la part relative, dans le total des lois appelant des mesures réglementaires d'application, des lois non applicables a diminué, d'un exercice à l'autre, de quelque 10 points, ce qui traduit une amélioration ; en revanche, la part relative des lois applicables a également régressé de quelque 10 points, ce qui dénote une dégradation. Il en résulte que l'ajustement, sur les lois partiellement applicables, est de quelque 15 points à la hausse. Le bilan, mitigé, reste pourtant positif si l'on fait masse des lois partiellement applicables et des lois applicables.

Application des lois : évolution de 1999-2000 à 2003-2004
(en % des lois appelant des mesures réglementaires d'application)
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

 

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

Lois non applicables

Près de 60 %

Près de 60 %

Un tiers

Près de 60 %

Près de 50 %

Lois partiellement applicables

Près de 30 %

Plus de 30 %

Près de 60 %

Près de 25 %

Plus de 40 %

Lois applicables

Plus de 12 %

Plus de 7 %

Plus de 10 %

Près de 20 %

Près de 10 %

Sur les 3 lois ayant reçu toutes leurs mesures d'application, 1 relève de la commission des affaires culturelles, 1 de la commission des affaires sociales et 1 de la commission des lois.

Il est intéressant de noter que ces 3 lois prescrivaient, globalement, un suivi réglementaire de 21 mesures. En valeur absolue, le résultat obtenu, en 2003-2004, est ainsi meilleur que la performance enregistrée, en 2002-2003, avec 15 mesures (soit 6 de moins), pour une population de 7 lois applicables. On soulignera, d'ailleurs, l'exemplarité de la mise en oeuvre de la loi portant décentralisation (RMI-RMA), texte doté d'une forte valeur emblématique.

Lois applicables (2003-2004)

· Commission des affaires culturelles :

- loi du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics (1 mesure prévue et prise).

· Commission des affaires sociales :

- loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité (17 mesures prévues et prises).

· Commission des lois :

- loi du 10 décembre 2003 modifiant la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (3 mesures prévues et prises).

En définitive, le nombre des lois totalement applicables (lois d'application directe et lois devenues applicables) atteint 12 en 2003-2004 (contre 21 en 2002-2003, 16 en 2001-2002, 17 en 2000-2001, 25 en 1999-2000, 20 en 1998-1999 et 20, également, en 1997-1998). Soit une proportion de 30 % du total des lois votées (40), contre quelque 40 % en 2002-2003, 2001-2002 et en 2000-2001 : on s'éloigne encore plus des résultats enregistrés en 1998-1999 et 1997-1998 (43 % pour chacune de ces deux années) et surtout, en 1999-2000, année au cours de laquelle le Parlement a voté beaucoup de lois d'application directe (quelque 48 %).

Lois totalement applicables : évolution des lois d'application directe et des lois applicables

(en % du total des lois votées)

La détérioration paraît, ici, d'autant plus accentuée que le recul est spectaculaire sur la catégorie des lois ayant volontairement reçu l'intégralité de leur suivi réglementaire (lois applicables) : on revient de 13 % en 2002-2003 aux niveaux de 2001-2002 et de 1999-2000 ; avec 7,5 %, on réalise un score médiocre qui mérite, toutefois, d'être interprété compte tenu des observations précédemment formulées sur la densité relative du suivi des lois applicables par rapport à l'exercice précédent.

* 10 Contre 41 en 2002-2003 (55 - 14).