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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2004

56e rapport - Année parlementaire 2003-2004 - Document présenté à la Conférence des Présidents du mardi 30 novembre 2004

II. PUBLICATION DES MESURES RÉGLEMENTAIRES PRÉVUES PAR LE LÉGISLATEUR : TRÈS SENSIBLE AMÉLIORATION, QUI PLUS EST DANS UN CONTEXTE CALENDAIRE SIMILAIRE, DONC DÉFAVORABLE

L'application des lois peut être réalisée :

- soit en réponse à une invitation expressément formulée dans le dispositif de la loi (« Un décret fixera les conditions »...) ;

- soit à l'initiative du gouvernement, en l'absence de toute disposition explicite.

On parle, dans le premier cas, de « mesures prévues », dans le second, de « mesures non prévues ».

A. TAUX D'APPLICATION : AMÉLIORATION

En 2003-2004, 31 lois votées11(*) ont appelé 699 mesures d'application, ce qui représente une moyenne de quelque 23 mesures par loi (contre 14 en 2002-2003, 23 en 2001-2002 et 16 en 2000-2001).

On doit donc souligner que si le nombre global de lois votées, appelant des mesures d'application, a diminué d'une année parlementaire à l'autre (de 41 à 31 unités), celui des dispositions prévoyant des textes réglementaires d'application a, quant à lui, augmenté (+ 25 %, passant de 559 à 699).

On retrouve, ici, le niveau de 2001-2002 (23 mesures par loi).

En termes moyens, en rapportant le nombre de ces dispositions au nombre de lois1 votées relevant de chaque commission, l'augmentation la plus spectaculaire provient de la population des lois relevant de la commission des affaires sociales et de la commission des lois ; en revanche, on assiste à une forte diminution sur les affaires culturelles.

Nombre moyen (arrondi), par loi12(*), de dispositions appelant un suivi réglementaire

 

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

2000-2001

11

22

-

18

13

12

-

16

2001-2002

6

18

-

45

25

12

8

23

2002-2003

5

10

1

25

21

10

22

14

2003-2004

1

11

-

44

26

17

-

23

L'effondrement du taux d'application, constaté en 2002-2003, par rapport à l'exercice précédent, a été enrayé ; on est passé, de 2002-2003 à 2003-2004, de 9,7 % à 14,4 %, ce qui est rassurant, sans toutefois convaincre, car l'on reste encore loin des performances antérieures.

Application des dispositions pour lesquelles
un texte réglementaire est prévu par la loi
(du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004)

 

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi




1




89




-




348




78




183




-




699

- entrées en application

1

9

-

49

21

21

-

101

- restant à appliquer

0

80

-

299

57

162

-

598

Taux d'application (arrondi)

100 %

10 %

-

14 %

27 %

11 %

-

14 %

Evolution, depuis 1997-1998, du taux d'application des dispositions réglementaires prévues
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

 

Nombre de lois votées
(1)
(à l'exclusion des lois d'application directe)

Nombre de dispositions réglementaires prévues
(2)

Nombre de dispositions réglementaires prises
(3)

(3)/(2)

1997-1998

33

358

76

21,2 %

1998-1999

32

392

74

18,9 %

1999-2000

32

331

115

34,7 %

2000-2001

27

425

95

22,3 %

2001-2002

27

617

141

22,8 %

2002-2003

41

559

54

9,7 %

2003-2004

31

699

101

14,4 %

Ce résultat est d'autant plus notable que la séquence temporelle de l'adoption des lois, en 2003-2004, a été quasiment identique à celle de 2002-2003 : on note ainsi la forte concentration de dispositions prescrivant un suivi réglementaire sur les seules lois promulguées en juillet et août 2004 (en 2002-2003 : 54 % du total de l'année ; en 2003-2004 : 48 %).

Le progrès du taux d'application passant, d'une année à l'autre, de 9,7 % à 14,4 %, a donc été enregistré dans un contexte, défavorable, similaire

2003-2004

 

Nombre de mesures prévues

- Loi du 9 août 2004 relative à la santé publique

107

- Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

64

- Loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie

64

- Loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique

42

- Loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle



33

- Loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

26

_______

Total pour les 6 lois

336
(soit 48 % du suivi requis pour toute l'année)

Pour mémoire : 2002-2003

Sept lois, également adoptées en juillet et en août, prescrivaient 302 mesures réglementaires : soit 54 % du suivi requis pour toute l'année (cf. 55e rapport, p. 18).

Ce résultat moyen de 14,4 % (taux d'application) dissimule, par commission, des performances contrastées : bonne pour les finances, qui progressent, d'un exercice à l'autre, de 7 % à 27 % ; acceptable pour les affaires sociales, en hausse de 12 % à 14 %, mais confrontées à un fort accroissement du nombre de dispositions prescrivant un suivi réglementaire (348, contre 177) ; toujours aussi faible pour les affaires économiques, en progrès de 9 % à 10 % ; médiocre pour la commission les lois, revenant de 12 % à 11 %.

Par ailleurs, 27 dispositions d'ordre réglementaire, non explicitement prévues par les lois, ont été prises.

Nombre total de dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application
(lois votées pendant l'année parlementaire 2003-2004)

 

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

- Texte réglementaire prévu par la loi


1


9


-


49


21


21


-


101

- Texte réglementaire non prévu par la loi

-

13

-

9

-

5

-

27

TOTAL

1

22

-

58

21

26

-

128

La part relative, dans le total des textes réglementaires publiés, des textes non prévus, est de 21 % en 2003-2004, contre 25 % en 2002-2003, 28 % en 2001-2002 et 22 % en 2000-2001.

B. DÉLAIS D'APPLICATION : DÉGRADATION

Les délais nécessaires à la publication des textes ont été plus longs.

1) Sur les 101 textes explicitement prévus, on assiste, après le répit de 2002-2003, à une reprise de la tendance à l'allongement des délais de publication, ce qui traduit une dégradation :

à moins de 3 mois : 38 % ont été publiés en 2003-2004, contre 53 % en 2002-2003 et 38 % en 2001-2002 ;

à moins de 6 mois : seulement 75 % ont été publiés en 2003-2004, contre 83 % en 2002-2003 et 86 % en 2001-2002.

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues)
prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées
au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004)

Mesures prévues prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

< 1 mois

-

3

-

21

6

-

-

30

30 %

<1 mois-3 mois>

1

0

-

3

3

1

-

8

8 %

<3 mois-6 mois>

-

0

-

25

11

2

-

38

37 %

<6 mois-1 an>

-

6

-

-

1

18

-

25

25 %

TOTAL

1

9

-

49

21

21

-

101

100 %

2) Sur les 27 autres textes réglementaires, non prévus par le législateur, le résultat livre aussi une dégradation à moins de 3 mois : seulement 11 % ont été publiés, contre 61 % en 2002-2003, 22 % en 2001-2002 et 30 % en 2000-2001.

La statistique cumulée (101 textes d'application prévus et 27 non prévus) est la suivante :

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises au cours de l'année parlementaire
sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)

(du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2004)

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

< 1 mois

-

3

-

21

6

-

-

30

23 %

<1 mois-3 mois>

1

0

-

5

3

2

-

11

9 %

<3 mois-6 mois>

-

1

-

32

11

5

-

49

38 %

<6 mois-1 an>

-

18

-

-

1

19

-

38

30 %

TOTAL

1

22

-

58

21

26

-

128

100 %

* 11 Hors les lois d'application directe, bien entendu (soit 40 - 9), dont les lois portant habilitation du gouvernement à prendre des ordonnances.

* 12 Hors les lois d'application directe, bien entendu (soit 40 - 9), dont les lois portant habilitation du gouvernement à prendre des ordonnances.