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Projet de loi de finances pour 2001 : Affaires européennes et article 28: évaluation de la participation française au budget des communautés européennes.

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 15 novembre 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2001 portant évaluation du prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes sur le rapport de M. Denis Badré, rapporteur spécial.

Après avoir rappelé que le projet de loi de finances pour 2001 évaluait le prélèvement sur recettes au profit du budget européen à 99,5 milliards de francs, soit un peu plus de 1 point de produit intérieur brut (PIB), M. Denis Badré, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget européen pour 2001 arrêté par le Conseil enregistrait une progression de 3,5 % de ses crédits de paiement et de 2,7 % de ses crédits d'engagement.

Il a noté que si le budget européen était avant tout un budget agricole, désormais la politique agricole commune (PAC) mobilisait moins de la moitié des crédits. Il en a conclu que le budget européen était aussi, de plus en plus, un budget finançant des interventions diverses.

Il a expliqué que si l'augmentation des crédits agricoles, dans le projet de budget pour 2001, était la plus importante, cette évolution résultait de la mise en oeuvre de la réforme de la PAC décidée à Berlin en 1999. Il a toutefois souligné les très grandes incertitudes entourant cette prévision avec d'un côté un facteur d'allégement de la facture, la dépréciation de l'euro, mais, de l'autre, les sombres perspectives du secteur bovin.

Quant aux autres crédits, il a mentionné que leur accroissement provenait pour l'essentiel des crédits consacrés aux politiques extérieures sous l'effet d'un renforcement des moyens destinés à préparer l'élargissement de l'Union européenne et a rappelé leur structure : des crédits d'actions structurelles pour 32 milliards d'euros et 34,4 % du budget ; des politiques internes pour 5,7 milliards d'euros et 6,1 % du budget ; des actions extérieures pour 5,9 milliards d'euros et 6,4 % du budget ; des dépenses administratives pour 4,8 milliards d'euros et 5,2 % du budget.

Evoquant le financement du budget européen, il a souligné l'effritement continu des " ressources propres traditionnelles " (prélèvements agricoles et droits de douane) qui ne représentent plus qu'une fraction inférieure à 16 % du total et le dynamisme des " contributions volontaires obligatoires " que représentent le " prélèvement sur produits de TVA " et, surtout, le " prélèvement sur le PIB ".

M. Denis Badré, rapporteur spécial, a alors formulé ses observations. Il a d'abord insisté sur les incertitudes entourant l'estimation du prélèvement sur recettes.

Il en a expliqué les différentes causes et a, en premier lieu, fait valoir que le projet de budget sur lequel est calée cette évaluation n'était pas le budget définitif, mais le projet élaboré par le Conseil actuellement soumis à l'examen du Parlement. Or, a-t-il remarqué, si le Conseil a réduit l'avant-projet de budget de la Commission en diminuant les crédits de 1,4 milliard d'euros, le Parlement s'oppose à ces modiques économies, sa commission des budgets souhaitant augmenter les crédits de 2,2 milliards d'euros.

Soulignant que, d'ores et déjà, le projet de budget n'était pas satisfaisant, il a estimé que les intentions du Parlement européen aggraveraient la situation.

Il a, en second lieu, fait observer que l'estimation du prélèvement sur recettes pour 2001 ne tenait pas compte de la réforme du système de financement du budget européen intervenue au Conseil de Berlin de 1999 et que cette réforme devrait se traduire par un alourdissement de la part de la France dans le financement du budget européen. Il a indiqué que si le prélèvement pour 2001 ne tenait pas compte de cette réforme, c'était que, faute d'avoir été ratifiée par les Etats membres, cette nouvelle décision ne s'appliquait pas encore, mais a souligné qu'une fois ratifiée, cette réforme s'appliquerait de façon rétroactive avec, la première année, un ressaut important en contribution française. Il a estimé nécessaire que le gouvernement précise ses intentions quant au processus de ratification de la nouvelle " décision ressources propres " et l'ampleur prévisible de ce ressaut.

Formulant une deuxième observation, il a considéré que les données budgétaires rendaient mal compte des relations entre le budget national et le budget européen.

Pour illustrer son propos, il a rappelé que si en 1998, la France avait apporté 16,5 % des moyens nécessaires au financement du budget européen, elle avait reçu 14,7 % des dépenses de ce budget qu'il est possible de répartir entre les Etats, supportant en conséquence un solde net de -1,7 milliard contre des apparences budgétaires suggérant un prélèvement sec de 91,5 milliards de francs. Il a insisté pour que, à l'heure de la réforme de l'ordonnance organique de 1959, des efforts de présentation budgétaire, d'ailleurs entrepris par le rapport d'information du président de la commission des finances du Sénat, puissent améliorer les documents budgétaires.

En une troisième observation, M. Denis Badré, rapporteur spécial, a déploré que le débat sur les soldes budgétaires ait " brouillé " la nouvelle programmation financière adoptée à Berlin.

Il a en particulier souligné que cette question avait débouché sur une réforme à contresens du financement du budget européen.

Rappelant que le système en vigueur correspondait globalement aux exigences d'équité horizontale, c'est-à-dire qu'à part la situation du Royaume-Uni, la hiérarchie des contributions des Etats était conforme à celle des capacités contributives, il a considéré que la seule vraie difficulté de ce point de vue, la " correction britannique ", n'avait pas été résolue et que ses effets pervers avaient même été accentués.

Il a alors déploré que sur deux problèmes de fond, le premier sur le consentement au prélèvement européen, le second sur la nature du financement du budget européen, aucun progrès n'ait été accompli.

Evoquant le consentement au prélèvement européen, il a rappelé qu'il était dilué à l'excès puisque le système institutionnel de l'Union débouchait sur une impasse, au terme de laquelle les décideurs n'étaient pas responsables et les responsables, c'est-à-dire les Parlements nationaux, n'étaient pas décideurs.

Le rapporteur spécial a alors formulé une dernière observation pour juger que le budget européen était mal équilibré. Il a, à ce propos, rappelé que l'exécution du budget européen débouchait sur des déséquilibres financiers profonds, le montant des crédits engagés mais restant à liquider, atteignant pour les actions structurelles, les politiques internes et les actions extérieures, 1,7 année de crédits de paiement. Il s'est interrogé sur les justifications pouvant, dans ces conditions, être apportées à l'inscription de nouveaux crédits d'engagement.

Il a également considéré que le budget européen ne correspondait plus aux priorités de l'Union du fait de la reconduction à Berlin d'une programmation désormais dépassée.

Il a en particulier déploré que l'on ne tienne pas assez compte du principe de subsidiarité et s'est tout particulièrement interrogé sur la légitimité du processus engagé par la Commission d'imposer une politique européenne d'aménagement du territoire non prévue par les traités.

Ayant indiqué que, sauf à provoquer une crise majeure, la France ne pouvait se dispenser d'acquitter ses contributions au budget européen, il a suggéré à la commission d'adopter l'article 28 du projet de loi de finances pour 2001.

M. Maurice Blin ayant interrogé le rapporteur spécial sur l'évolution relative des crédits du budget européen et de la croissance du produit intérieur brut (PIB) en Europe, s'est demandé comment le Conseil des ministres européen avait pu adopter un budget si dynamique et comment réagissaient les Parlements nationaux en Europe devant la programmation financière européenne. Il a enfin souhaité connaître les motifs de la dégradation du solde budgétaire français.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur l'augmentation de la marge entre les crédits agricoles budgétés et le plafond de ces crédits, la ligne directrice agricole. Il s'est inquiété du faible niveau des crédits provisionnés pour réagir aux effets de l'encéphalite bovine spongiforme (ESB).

M. Alain Lambert, président, a souhaité recueillir des explications sur les écarts entre les prévisions et les versements effectifs réalisés au titre du prélèvement sur recettes.

En réponse aux intervenants, M. Denis Badré, rapporteur spécial, ayant indiqué que les crédits du budget européen s'accroîtraient moins vite que le PIB européen si les prévisions économiques devaient se réaliser, a observé que si le Conseil des ministres avait procédé à des réductions de crédits, celles-ci étaient insuffisantes. Ayant expliqué la dégradation du solde budgétaire de la France par le dynamisme inégal des crédits agricoles, qui lui reviennent en grande part, et des crédits d'actions structurelles qui lui " profitent " moins, il a indiqué que plusieurs Parlements nationaux pouvaient exprimer des critiques sévères à l'égard de leur contribution, mais que tous les Etats étaient tenus par leurs engagements.

Rappelant que la ligne directrice agricole n'avait jamais été une réelle contrainte pour le financement des dépenses agricoles sous les différents régimes de PAC, il a estimé qu'il était particulièrement heureux de disposer d'une marge cette année, compte tenu des graves incertitudes du moment.

Ayant détaillé les facteurs techniques pouvant justifier les écarts entre les évaluations et les réalisations au titre du prélèvement sur recettes, il a souligné qu'entrait également en ligne de compte la mauvaise qualité de l'exécution du budget européen.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2001.