II. DES CLOISONNEMENTS QUI DOIVENT ÊTRE SURMONTÉS
C'est avec réalisme, mais aussi avec ambition, qu'il faut aborder le " champ des possibles " d'une réforme de l'administration fiscale en France.
Ainsi, si les schémas de rationalisation laissant subsister la superposition actuelle doivent être rejetés, il faut pour opérer les regroupements nécessaires savoir partir de l'existant.
A. LES SCHÉMAS LAISSANT SUBSISTER LES SUPERPOSITIONS ACTUELLES DOIVENT ÊTRE REJETÉS
Des efforts ont d'abord été accomplis pour assurer une plus grande " interdirectionnalité " entre la DGI et la DGCP. Au niveau départemental par exemple, la commission départementale des chefs de services financiers est une instance de coordination notamment en matière de moratoires de paiement. De même, des fiches de visite et des bulletins de liaison supposés permettre la transmission ou l'échange d'informations entre services ont été instaurés.
Ces mesures ne peuvent espérer que réduire la gravité des dysfonctionnements d'administration et en aucun cas apporter une solution à la duplication des coûts. Au regard de cet objectif limité, les appréciations divergent. Les agents estiment souvent qu'en sont issus d'importants progrès mais ce n'est pas le diagnostic du rapport de la " mission 2003 " qui estime que " les liaisons actuelles sont d'une extrême lourdeur " et sont sous " la dépendance complète à l'égard de la diligence du service émetteur, et de la qualité de l'exploitation des informations fournies par le service instructeur ".
Un schéma de spécialisation des réseaux par public a été esquissé au terme duquel la DGI prendrait en charge les impositions des entreprises, le réseau du Trésor Public trouvant quelques compensations dans le traitement des recours gracieux des particuliers et l'encaissement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et du produit des vignettes.
Dans ce schéma, la séparation organique des deux réseaux subsisterait avec tous les inconvénients qui y sont associés, le seul progrès étant acquis sur le front de l'imposition des entreprises. Mais, il serait compensé par certaines régressions : le recouvrement de l'ISF par le Trésor Public induirait de nouvelles " liaisons " ; le plan de charge du Trésor Public serait modifié en qualité et en quantité dans des conditions peu admissibles, dans l'absolu et pour les agents.
B. L'INTÉGRATION DES RÉSEAUX DOIT OBÉIR À UNE DÉMARCHE PRAGMATIQUE AXÉE SUR L'INTÉGRATION DE LA CHAÎNE FISCALE
1. Les propositions de votre rapporteur spécial...
Votre rapporteur spécial rappelle les propositions qu'il avait formulées. Elles consistaient à unifier la DGI et la DGCP en procédant l'intégration dans une même administration des services de la DGI et du Trésor Public pour supprimer les cloisonnements et les superpositions actuelles.
Cette fusion engendrerait une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local.
La dualité des réseaux de recouvrement n'a en effet pas de justification et doit être supprimée, le réseau de la DGI adhérant progressivement au nouveau réseau comptable ou aux services chargés d'établir l'impôt.
L'unification des services doit déboucher sur une unification des systèmes informatiques et, plus généralement, sur une intégration des systèmes d'information.
Ce processus doit respecter quelques principes.
L'unification des réseaux et la fluidité qui en résultera entre des services aux fonctions interdépendantes ne doit pas signifier la banalisation de chaque fonction et, en particulier, le mélange des fonctions d'établissement et de recouvrement de l'impôt. Cette perspective relève d'une étape ultérieure des réformes dont tous les termes devront être rigoureusement envisagés. En l'état actuel des choses, cette appréciation manque de maturité et, d'ailleurs, le maintien de l'identité de la fonction comptable en dépenses, dont la remise en cause n'est pas envisagée, appelle naturellement une même solution en recettes.
Pour que les gains attendus de l'unification de la DGI et de la DGCP soient maximaux, il convient également de promouvoir les modalités d'intégration les plus simples.
Dans cette perspective, il faut tenir compte des réalités de départ.
Ainsi, les regroupements sur sites qui étaient envisagés dans le cadre de la " Mission 2003 " supposaient des difficultés majeures. Le nombre des agents concernés était considérable : 17.000 agents pour la seule DGCP. Les désimplantations-réimplantations qui devaient s'ensuivre posaient des problèmes de coûts mal maîtrisés. La dualité " hôtels des impôts des entreprises " - " hôtels des impôts des particuliers " réinstaurait des cloisonnements qu'on souhaitait précisément éviter.
Ces inconvénients ne trouvaient pas pour contreparties des avantages en proportion. L'intérêt d'une fusion de la DGCP et de la DGI est de supprimer des duplications et des cloisonnements coûteux en instaurant une administration atteignant la masse critique et dotée d'une animation unique et cohérente. Dans cette optique, le regroupement sur site ne s'imposait pas à l'heure des technologies modernes de communication. Il pouvait s'avérer contreproductif en termes d'accessibilité pour les administrés puisqu'il supposait un éloignement des services fiscaux.
Enfin, votre rapporteur spécial persiste à considérer qu'il convient de mettre à l'étude un élargissement des missions de l'administration nouvelle ainsi créée qui pourrait être chargée du recouvrement des droits de douane et des cotisations sociales.
Il remarque à ce sujet que la réintégration des cotisations sociales qui sont gérées par les services fiscaux dans plusieurs pays de l'échantillon examiné par le rapport de la " Mission Lépine " conduirait à elle seule à diminuer la valeur du ratio français à 1,13 % soit à un niveau équivalent à celui de la moyenne de l'échantillon.
2. ... trouvent un certain écho dans le processus de " réforme modernisation " qui est en cours
Votre rapporteur a pris acte de l'abandon du projet de réforme courageusement défendu par le précédent ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que des décisions présentées au comité technique paritaire ministériel du 28 avril 2000.
Il rappelle que la " réforme-modernisation du ministère " consiste à promouvoir cinq axes de réforme : la simplification, la transparence, l'adaptation-formation aux nouvelles technologies, le dialogue et l'expérimentation. Des décisions concrètes ont été annoncées, par exemple l'utilisation d'une déclaration rapide préremplie pour l'impôt sur le revenu, un accueil meilleur et simplifié pour répondre aux demandes des usagers, l'expérimentation de maisons locales de services publics économiques et financiers, la création d'un interlocuteur fiscal unique des particuliers et d'un interlocuteur économique unique des entreprises afin de faciliter leur activité... Des priorités d'action ont été retenues et, notamment, un " grand " effort d'utilisation de l'informatique et de formation aux nouvelles technologies. Enfin, depuis, un secrétaire général du ministère chargé d'assurer notamment la coordination et le suivi de cette " réforme-modernisation " a été nommé.
Des expérimentations sont en cours. En matière d'interlocuteur fiscal unique, des sites participeront à plusieurs expérimentations qui concerneront l'accueil des contribuables, commun aux services du Trésor public et des impôts, la mise en oeuvre d'un réseau intranet reliant plusieurs services des impôts et du Trésor public, un rapprochement entre un centre des impôts et la recettes des impôts correspondante.
En outre, le ministère indique avoir " largement " engagé la création d'une direction des grandes entreprises au sein de la Direction générale des impôts, lieu unique de déclaration et de paiement pour les très grandes entreprises (17.000 entreprises aux chiffres d'affaires supérieur à 4 milliards de francs) ainsi que la mise au point d'une nouvelle informatique fiscale -le projet " Copernic "- centrée sur la création d'un compte fiscal unique du contribuable.
Votre rapporteur spécial reconnaît dans cette nouvelle approche plusieurs des caractéristiques qui animaient ses propositions.
L'instauration d'une direction des grandes entreprises qui administrera 25 % de la TVA et 45 % de l'impôt sur les sociétés ne consiste-t-elle pas à fusionner des services jusqu'ici interdirectionnels ?
L'accent mis sur une informatique commune n'est-elle pas la voie fonctionnelle la mieux adaptée à une révolution des systèmes de communication interne et externe des services fiscaux ?
Enfin, les difficultés des expérimentations sur sites communs n'apportent-elles pas la démonstration des limites des regroupements sur site ?