CHAPITRE
IV :
QUELQUES REFLEXIONS SUR LES MOYENS ET LES MISSIONS DU
MINISTERE
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie exerce une série très étendue de missions économiques et financières.
Ces missions sont soit de conception, soit de gestion et les services interviennent comme régulateurs ou comme prestataires de services.
Le contexte des missions a considérablement évolué. Des déréglementations sont intervenues, l'économie française s'est ouverte, les technologies matérielles ou immatérielles se sont sophistiquées, les attentes des " clients " des services de Bercy se sont légitimement renforcées.
Le ministère se doit d'être à l'écoute de ces exigences qui réclament plus d'efficacité et une élévation du niveau de performances des servies.
Face à ces demandes, un premier problème se pose, celui de l'adéquation des moyens aux missions.
Ce problème peut en amener un second, celui de la définition même des missions.
Votre rapporteur spécial souhaite en fournir quelques illustrations.
I. L'ADEQUATION ENTRE LES MOYENS ET LES MISSIONS
Votre rapporteur spécial, à l'occasion de sa mission d'évaluation des services fiscaux, a pu faire le constat des réelles difficultés rencontrées pour proportionner les moyens aux missions.
Ces difficultés, qui ne sont pas réservées aux administrations fiscales, appellent des solutions.
A. LE DÉPLOIEMENT DES MOYENS DES SERVICES FISCAUX POSE UNE SÉRIE DE PROBLÈMES
Votre rapporteur spécial voudrait succintement évoquer deux types de difficultés, la localisation territoriale des services, la structure des emplois.
1. La localisation territoriale des services est sous-optimale
Le tableau ci-après résume tout le problème posé par la localisation des services de la direction générale des impôts.
Eléments de comparaison entre la localisation du potentiel fiscal et celle des effectifs de la DGI
|
REGION |
POTENTIEL FISCAL |
POURCENTAGE |
EMPLOIS |
% NATIONAL |
|
|
11 |
ILE DE France |
729 042 |
42,37 % |
13 801 |
21,73 |
|
21 |
CHAMPAGNE ARDENNES |
28 746 |
1,67 % |
1 498 |
2,36 |
|
22 |
PICARDIE |
40 299 |
2,34 % |
1 777 |
2,8 |
|
23 |
HAUTE NORMANDIE |
36 363 |
2,11 % |
1 630 |
2,57 |
|
24 |
CENTRE |
49 477 |
2,88 % |
2 619 |
4,12 |
|
25 |
BASSE NORMANDIE |
25 900 |
1,51 % |
1 486 |
2,34 |
|
26 |
BOURGOGNE |
30 163 |
1,75 % |
1 803 |
2,84 |
|
31 |
NORD-PAS DE CALAIS |
86 273 |
5,01 % |
3 263 |
5,14 |
|
41 |
LORRAINE |
43 546 |
2,53 % |
2 100 |
3,31 |
|
42 |
ALSACE |
49 321 |
2,87 % |
1 566 |
2,47 |
|
43 |
FRANCHE-COMTE |
20 568 |
1,20 % |
1 156 |
1,82 |
|
52 |
PAYS DE LA LOIRE |
66 802 |
3,88 % |
3 095 |
4,87 |
|
53 |
BRETAGNE |
52 014 |
3,02 % |
2 925 |
4,61 |
|
54 |
POITOU-CHARENTES |
29 463 |
1,71 % |
1 874 |
2,95 |
|
72 |
AQUITAINE |
58 094 |
3,38 % |
3 239 |
5,1 |
|
73 |
MIDI-PYRENEES |
48 737 |
2,83 % |
2 870 |
4,52 |
|
74 |
LIMOUSIN |
12 784 |
0,74 % |
824 |
1,3 |
|
82 |
RHONE-ALPES |
149 081 |
8,66 % |
6 013 |
9,47 |
|
83 |
AUVERGNE |
22 723 |
1,38 % |
1 476 |
2,32 |
|
91 |
LANGUEDOC-ROUSSILLON |
42 077 |
2,45% |
2 685 |
4,23 |
|
93 |
PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR |
95 152 |
5,53 % |
5 441 |
8,57 |
|
94 |
CORSE |
3 068 |
0,18 % |
358 |
0,56 |
|
TOTAL NATIONAL HORS DOM |
1 720 692 |
100,00 % |
63 499 |
100,00 % |
|
Il existe des écarts très importants entre le déploiement territorial des services et la répartition du potentiel fiscal.
L'héliocentrisme joue au profit de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur tandis que les problèmes d'insertion en Ile-de-France paraissent rebuter les agents.
Les problèmes posés par le déploiement des services s'augmentent de données plus qualitatives. Les jeunes agents, relativement moins expérimentés, sont en Ile de France, les plus anciens ailleurs. Le " turn-over " dans les services situés en Ile de France est très supérieur à la moyenne.
Pour le réseau du Trésor Public, sa densité est illustrée par les données ci-après.
Densité du réseau d'unités locales généralistes
|
France |
Allemagne |
Canada |
Espagne |
Etats-Unis |
Irlande |
Italie |
Pays-Bas |
Royaume-Uni |
Suède |
|
|
nombre d'unités généralistes |
3.840 |
645 |
60 |
206 |
33 |
130 |
950 |
66 |
500 |
120 |
|
population |
58,6 |
81,9 |
30,3 |
39,3 |
267,2 |
3,6 |
57,4 |
41,5 |
59 |
8,9 |
|
superficie |
551 |
357 |
9971 |
505 |
9973 |
71 |
302 |
15,6 |
244,1 |
450 |
|
nombre d'unités pour 1 million d'habitants |
65,5 |
7,9 |
2 |
5,2 |
0,1 |
36,1 |
16,6 |
1,6 |
8,5 |
13,5 |
|
nombre d'unités pour 100.000 km2 |
696,9 |
180,7 |
0,6 |
40,8 |
0,3 |
183,1 |
314,6 |
423,1 |
204,8 |
26,7 |
La situation française tranche nettement avec celle des pays comparables. Elle est d'autant moins satisfaisante que trois réseaux de recouvrement - sans compter les URSSAF - sont superposés.
Cela se traduit par des " doublons " dont témoigne, par exemple, le nombre comparativement élevé d'agents en charge du recouvrement.
Agents chargés du recouvrement
|
Allemagne |
Canada |
Espagne |
Etats-Unis |
France |
Irlande |
Italie |
Pays-Bas |
Suède |
Royaume-Uni |
|
20.400 |
6.672 |
2.186 |
18.300 |
24.900 |
700 |
15.000 |
3.044 |
2.028 |
6.633 |
Il n'est pas étonnant dans ces conditions que la fonction de recouvrement occupe une part particulièrement élevée des coûts de gestion des impôts en France.
Part des coûts de recouvrement dans les coûts fiscaux
|
Part des coûts de recouvrement dans les coûts fiscaux |
1997 |
|
Allemagne* |
15,0 % |
|
Canada |
16,1 % |
|
Espagne |
13,9 % |
|
Etats-Unis |
17,0 % |
|
Irlande |
14,0 % |
|
Italie |
17,9 % |
|
Pays-Bas |
12,2 % |
|
Suède |
18,1 % |
|
Royaume-Uni (IR) |
12,7 % |
|
France (DGI/CP) |
32,3 % |
* Allemagne : extrapolations données OFD Münich
Cf. annexe 1 pour le détail des données et source ?
Source : IGF - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
2. La structure des emplois doit être repensée
La structure des emplois de la DGI pose des problèmes que la Cour des Comptes a pu évoquer en ces termes.
" Ce poids très important des agents d'exécution... est une caractéristique essentielle. S'agissant de domaines d'activité administrative largement ouverts à l'automatisation des tâches d'exécution, l'évolution technologique ne paraît pas avoir été suffisamment anticipée dans les politiques de recrutement. La moyenne d'âge des agents de catégorie C est inférieure à celle des agents de catégorie A et les recrutements dans la première catégorie sont restés nombreux jusqu'à une période récente ".
Cette situation s'accompagne de multiples difficultés de gestion des emplois d'encadrement.
L'encadrement supérieur du ministère est trop souvent distrait de tâches fonctionnellement prioritaires au profit d'autres responsabilités. La rémunération très inégalitaire des différents emplois y est pour beaucoup. Sans même évoquer les conservations d'hypothèques, il est constant que les emplois supérieurs des réseaux de recouvrement présentent des attraits qui ne sont probablement pas en rapport avec les priorités d'action du ministère.
Il faudrait aussi évoquer la très grande variabilité des taux d'encadrement des services, qui provient pour beaucoup de leur dissémination territoriale.