N° 339
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 mai 2001 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant diverses dispositions d'ordre social , éducatif et culturel ,
Par MM. Louis SOUVET, Alain VASSELLE, André JOURDAIN
et Jean-Louis LORRAIN,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 3025 , 3032 et T.A. 668
Sénat : 322 et 335 (2000-2001)
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Politique sociale. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 10 mai dernier, le Sénat achevait la discussion, en première lecture, d'un projet de loi de modernisation sociale .
Dans sa version soumise à l'Assemblée nationale, ce projet comportait 48 articles.
Le Gouvernement a été l'auteur direct de 23 des 58 articles additionnels introduits par l'Assemblée nationale. Au Sénat, il a tenu à déposer une série d'amendements tendant à insérer 25 autres articles additionnels. Tous n'ont pas été adoptés par la Haute Assemblée. Mais la levée de l'urgence par le Gouvernement a pour objet de lui permettre de les présenter à nouveau à l'Assemblée nationale, augmentés de ceux qui n'étaient pas encore prêts au moment où se déroulait la discussion au Sénat.
C'est donc au minimum un second projet de loi, de même ampleur que son texte initial, que le Gouvernement aura introduit en cours de navette.
Et ce n'est que grâce à l'exceptionnelle bonne volonté du Sénat, siégeant cinq jours et cinq nuits à un rythme soutenu et jusqu'à des heures matinales, qu'un texte comportant désormais 183 articles, dont 141 en navette 1 ( * ) , a pu être transmis à l'Assemblée nationale pour une deuxième lecture programmée dès le 22 mai.
Moins de deux semaines plus tard, le 23 mai, notre commission a examiné un nouveau projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC), déposé le 25 avril sur le Bureau de l'Assemblée nationale, examiné par elle en séance publique dès le 9 mai et assorti immédiatement d'une déclaration d'urgence.
Autant le précédent DDOS portait le titre « modernisation sociale » -appellation quelque peu pompeuse pour une collection particulièrement hétéroclite de mesures diverses qui relèvent moins d'un souci de modernisation qu'elles ne traduisent à la fois l'hypertrophie et la fragilité de la loi- autant le présent projet de loi se présente sous une forme bénigne qui pourrait faire croire a contrario que ce texte ne relève pas de la « modernisation sociale ».
Son titre premier, inscrivant dans la loi un important accord entre les partenaires sociaux sur l'indemnisation du chômage et les mesures d'aide au retour à l'emploi, aurait pourtant mérité un tel qualificatif.
Mais le présent projet de loi se caractérise avant tout par la mise bout à bout de plusieurs projets de loi dont chacun aurait mérité une discussion approfondie mobilisant les compétences spécifiques des différentes commissions permanentes du Sénat et, au sein de chacune d'elles, celle de leurs membres les plus spécialisés dans les sujets abordés.
Il est significatif que, pour un texte comportant à l'origine 13 articles, votre Commission ait dû nommer quatre rapporteurs et la commission des Affaires culturelles saisie pour avis, trois rapporteurs.
Le texte initial du Gouvernement comportait en réalité sept « projets de loi » abordant successivement :
- la transcription de l'importante convention UNEDIC du 19 octobre 2000,
- le statut du fonds de réserve des retraites dont les mille milliards de francs annoncés par le Gouvernement doivent garantir au-delà de 2020 l'avenir des retraites des Français,
- la ratification des 223 articles du nouveau code de la Mutualité,
- un important dispositif de réglementation des centres de loisirs accueillant des mineurs relevant du ministère de la Jeunesse et des Sports,
- un volet concernant l'Institut d'études politiques de Paris introduit à la demande du ministère de l'Education nationale,
- une réforme de la loi relative à la liberté de communication à laquelle la ministre de la Culture et de la Communication ne saurait rester indifférente.
Lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, qui n'est présenté, au nom du Premier ministre, que par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité, sont venus s'ajouter :
- outre quelques dispositions diverses relatives au covoiturage, au remplacement des pharmaciens d'officine -étrangement inscrites dans le titre relatif au fonds de réserve des retraites- ou aux libéralités des comités d'entreprises,
- un projet de loi nouveau modifiant profondément la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et créant une nouvelle catégorie de sociétés anonymes ou de sociétés à responsabilité à capital variable, les « sociétés coopératives d'intérêt collectif » régies par le code du commerce sous réserve des 12 articles que comporte l'amendement déposé en séance par le Gouvernement,
- mais également un dispositif concernant l'intervention des collectivités territoriales en matière de réseaux de télécommunications modifiant le code général des collectivités territoriales tel qu'il résulte de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire qui avait été renvoyée pour examen au Sénat à une commission spéciale 2 ( * ) ,
- ou encore une modification substantielle du code de l'industrie cinématographique tel que déjà modifié par la loi relative aux nouvelles régulations économiques, excellemment rapportée au fond par votre commission des Finances 3 ( * ) , et dont l'encre est à peine séchée puisque ladite loi n'a été promulguée que le 15 mai dernier.
Il n'est guère étonnant, dans ces conditions, qu'un orateur à l'Assemblée nationale 4 ( * ) ait pu évoquer un climat de « panique législative » .
Votre commission constate, pour sa part, un climat délétère pour le respect des prérogatives les plus élémentaires du Parlement.
Non seulement le Gouvernement multiplie dans l'impréparation des projets de loi dont il impose ensuite au Parlement une discussion précipitée, mais il truffe encore ces textes, en cours de navette, de dispositifs qui sont eux-mêmes des projets de loi à part entière et qui ne sont ni délibérés en Conseil des Ministres, ni soumis à l'avis du Conseil d'Etat.
De ce point de vue, le parcours législatif de l'« économie solidaire » apparaît particulièrement exemplaire.
La réforme du code de la Mutualité avait fait l'objet d'une demande d'habilitation « à la va-vite » . En dépit des assurances du Gouvernement, le débat de ratification des 223 articles de ce code sera conduit « à la hussarde ».
Poursuivant dans cette voie expéditive, c'est un nouveau projet de loi sur les sociétés coopératives que le secrétaire d'Etat prétend faire enregistrer au Parlement sous la forme d'un amendement déposé en séance à l'Assemblée nationale.
Votre commission, pour sa part, a choisi de se désolidariser de cette méthode, incompatible avec un travail législatif sérieux.
Elle vous proposera en conséquence de rejeter le titre III du projet de loi ( ratification du code de la Mutualité ) ainsi que l'article 21 ( création des sociétés coopératives d'intérêt collectif ).
Elle vous proposera d'amender le titre premier ( indemnisation du chômage et mesures d'aide au retour à l'emploi ) afin d'en rapprocher la rédaction de la volonté exprimée par les partenaires sociaux et le titre II ( fonds de réserve des retraites ) pour y introduire les garanties nécessaires d'efficacité et de transparence.
Elle vous proposera de regrouper au sein d'un titre additionnel les dispositions diverses que l'Assemblée nationale a disséminées dans le projet de loi.
Enfin, elle vous renverra, sur de nombreuses dispositions des titres IV ( dispositions relatives à la jeunesse et à l'éducation populaire ) et V ( dispositions relatives à l'éducation et à la communication ), aux analyses et aux propositions de votre commission des Affaires culturelles saisie pour avis.
* 1 Le Sénat a en effet adopté conformes 42 articles du texte de l'Assemblée nationale.
* 2 MM. Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, rapporteurs.
* 3 M. Philippe Marini, rapporteur. La commission des Lois (M. Jacques Hyest) était saisie pour avis ainsi que votre commission des Affaires sociales (M. Jean Chérioux, rapporteur) afin d'inclure, dans le projet de loi, un volet sur « l'actionnariat salarié »..
* 4 M. Patrice Martin-Lalande, député (JO Débats AN - 1 ère séance du jeudi 10 mai 2001, p. 2780).