II. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 23 mai 2001 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Louis Souvet, Alain Vasselle, André Jourdain et Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 322 (2000-2001), portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel .
M. Louis Souvet, rapporteur pour le titre premier (indemnisation du chômage et mesures d'aide au retour à l'emploi), a indiqué que le titre premier de ce projet de loi visait à donner une base légale à la convention du 1 er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage, estimant qu'une telle habilitation législative était nécessaire à son application pleine et entière à compter du 1 er juillet 2001.
Après avoir rappelé que les négociations de cette convention avaient été longues et difficiles et notamment marquées par le refus du Gouvernement, à deux reprises, d'agréer les conventions conclues par les partenaires sociaux, il a estimé que cette convention était très novatrice et présentait quatre caractéristiques principales constituant à ses yeux autant d'évolutions très positives :
- une réelle activation des dépenses d'indemnisation en faveur d'un retour rapide à l'emploi dans le cadre du plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) ;
- une amélioration significative de l'indemnisation des demandeurs d'emplois ;
- une baisse sensible des cotisations d'assurance chômage ;
- un effort financier considérable de 113 milliards de francs de la part de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) sur la période 2001-2003.
Il a précisé que les nouvelles mesures prévues par la convention devraient permettre de réduire le nombre de chômeurs de 125.000 par an sur la durée de la convention, selon les projections de l'UNEDIC.
Il a toutefois observé que l'entrée en vigueur de la convention restait subordonnée à des modifications législatives, le code du travail n'autorisant pas l'utilisation des ressources de l'UNEDIC pour financer autre chose que l'indemnisation des chômeurs. Il a ainsi rappelé que les lois du 4 février 1995 et du 21 février 1996 avaient, dans la même perspective, donné une base légale aux accords du 8 juin 1994 sur les conventions de coopération et du 6 septembre 1995 sur l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE).
M. Louis Souvet, rapporteur, a ensuite présenté les cinq articles de ce titre premier.
L'article premier autorise le financement par l'UNEDIC des mesures d'aide au retour à l'emploi prévues par la convention du 1er janvier 2001 : aide à la mobilité, aide dégressive à l'employeur, aide à la formation, actions d'accompagnement personnalisées, toutes ces aides étant prescrites par l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).
L'article 2 autorise le régime d'assurance chômage à financer les contrats de qualification adulte et reporte le délai ouvert aux partenaires sociaux pour pérenniser le dispositif au 30 juin 2002.
L'article 3 institue une allocation de fin de formation (AFF) afin de permettre aux demandeurs d'emploi de continuer à être indemnisés au-delà de la durée des droits à l'assurance chômage si la formation qu'ils ont engagée sur prescription là encore de l'ANPE n'était pas achevée.
L'article 4 vise à donner une base légale au nouveau régime de prescription applicable aux contributions et aux allocations de l'assurance chômage, ce nouveau régime ayant été fixé par la convention.
L'article 5 vise à donner une base légale à l'article 9 de la convention qui prévoit le versement d'une contribution de l'UNEDIC à l'Etat. Rappelant que l'UNEDIC n'était pas habilitée, en l'état actuel de la législation, à participer au financement du budget de l'Etat, le rapporteur a souligné que cet article autorisait -mais n'obligeait pas- l'UNEDIC à verser à l'Etat 7 milliards de francs en 2001 et 8 milliards de francs en 2002.
Observant que ces cinq articles avaient été adoptés sans véritable modification, mais après un débat souvent houleux, par l'Assemblée nationale, il a indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter conformes, sous réserve d'une précision à l'article 5, les dispositions de ce titre premier, qui conditionnent l'application des nouveaux dispositifs d'aide au retour à l'emploi au 1 er juillet 2001.
M. Louis Souvet, rapporteur, a toutefois jugé utile de replacer ce projet de loi dans une perspective plus générale et s'est, à cet égard, interrogé sur les orientations de la politique de l'emploi conduite par le Gouvernement.
Observant que la mise en oeuvre des mesures prévues par la convention reposait sur la seule ANPE, il a souligné que leur efficacité dépendrait en définitive de la capacité de l'Agence à se mobiliser. Il a émis le souhait que l'Agence puisse bénéficier du soutien de l'Etat pour faire face à ses nouvelles missions dans les meilleures conditions. Il a alors estimé sans doute nécessaire de revoir le contrat de progrès signé entre l'ANPE et l'Etat qui portait sur la période 1999-2003 et dont l'équilibre serait profondément modifié par la nouvelle convention.
Il a également observé que les partenaires sociaux avaient consenti un effort tout particulier en faveur des demandeurs d'emploi relevant du régime d'assurance. Rappelant qu'aujourd'hui 58 % des demandeurs d'emploi ne relevaient pas de l'assurance chômage, mais de la solidarité nationale, il a jugé nécessaire que l'Etat prenne à son tour ses responsabilités et intervienne vigoureusement en faveur du retour à l'emploi et de l'amélioration de la situation des chômeurs non indemnisés par l'UNEDIC. Il a précisé que, pour ce faire, les dispositions financières de la convention du 1 er janvier 2001 lui donnaient des marges de manoeuvre budgétaires.
Il a en outre exprimé la crainte que la convention du 1 er janvier 2001 n'inaugure un désengagement progressif de l'Etat du financement de la politique de l'emploi, reportant la charge de celle-ci sur les partenaires sociaux. A cet égard, il a estimé que la politique de l'emploi ne pouvait se résumer, pour le Gouvernement, à une seule politique de financement des 35 heures.
M. Louis Souvet, rapporteur, s'est interrogé, à ce titre, sur l'affectation à venir des 15 milliards versés par l'UNEDIC. Rappelant que les partenaires sociaux avaient exprimé le souhait que cette ressource exceptionnelle soit affectée au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emplois relevant du régime de solidarité, il a constaté qu'aucune mesure d'affectation n'était actuellement prévue, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité ayant d'ailleurs affirmé, lors de son audition par la commission, qu'elle n'envisageait pas de créer un fonds de concours, alors que cette procédure est pourtant la seule permettant d'assurer l'affectation de recettes non fiscales dans la plus totale transparence et dans le respect du cadre fixé par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Il a alors jugé nécessaire de présenter un amendement afin d'assurer une affectation du versement de l'UNEDIC conforme au souhait des partenaires sociaux.
Il a également insisté sur les réticences qui ont marqué l'attitude du Gouvernement depuis l'ouverture de la négociation, considérant que celles-ci étaient aujourd'hui lourdes de conséquences.
Il a ainsi regretté que le Gouvernement ait, par deux fois, refusé d'agréer les conventions conclues par les partenaires sociaux, reportant par là-même de six mois l'application des nouvelles mesures en faveur du retour à l'emploi. Il a également regretté que le Gouvernement ait attendu près de cinq mois entre sa décision d'agréer la convention et le dépôt du présent projet de loi, alors même que celui-ci doit être définitivement adopté avant la fin de la session.
Il a aussi regretté que le Gouvernement ait choisi de noyer ces dispositions dans un texte « fourre-tout » alors qu'elles auraient à l'évidence mérité à elles seules un projet de loi spécifique. Il a alors estimé qu'un texte distinct aurait sans doute permis une adoption conforme par les deux assemblées dès la première lecture et aurait ainsi permis l'entrée en vigueur de la convention dans de meilleures conditions.
Il a enfin déploré l'interprétation inutilement restrictive que fait le projet de loi de la convention, cette interprétation restrictive étant tout particulièrement évidente pour les conditions d'attribution des mesures d'aide au retour à l'emploi. Il a ainsi observé que le projet de loi introduisait des conditions strictes d'attributions que ne prévoyait pas la convention.
Pour autant, dans le souci de garantir l'application de la convention dès le 1er juillet et après l'audition de l'ensemble des partenaires sociaux gestionnaires de l'UNEDIC, il n'a pas jugé que ces interprétations restrictives conduisaient à une dénaturation des propositions issues du dialogue social telle qu'elle soit susceptible d'appeler à une nouvelle rédaction du projet de loi.
En conséquence, il a proposé à la commission d'adopter conformes les articles 1 er à 4 de ce titre premier, conditionnant l'application des nouveaux dispositifs de retour à l'emploi à compter du 1er juillet prochain, mais d'apporter une précision à l'article 5, conforme aux termes de la convention.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour le titre II (fonds de réserve des retraites), a indiqué que la commission, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, avait considéré qu'il était urgent de doter le fonds de réserve d'un véritable statut.
Il a souligné que, dans ces conditions, la commission ne pouvait que se féliciter de la présence du titre II dans ce projet de loi, même si ce sujet méritait un projet de loi autonome.
Il a estimé toutefois que le fonds de réserve était une réponse largement incomplète au défi du financement des retraites.
Il a rappelé que le dossier de la réforme des retraites, qui devait reposer sur le triptyque « diagnostic, dialogue, décision », était désormais enterré et que le Premier ministre, le 21 mars 2000, avait fait connaître ses « grandes orientations », qui ne répondaient en rien au défi majeur posé par le financement des retraites.
Il a considéré que, sous la pression d'un diagnostic -celui du rapport Charpin- qui confirmait ceux déjà formulés en 1991 et 1995, le Gouvernement se devait de prendre des initiatives sauf à faire apparaître clairement qu'il avait définitivement renoncé à ouvrir le dossier des retraites.
Il a affirmé que la création d'une commission, le « conseil d'orientation des retraites », chargée d'être « vigilante » et de faire un rapport en 2002 ne pouvait à l'évidence à elle seule persuader les Français que l'avenir de leur retraite était garanti.
Il a constaté que la création d'un fonds de réserve constituait donc, dans l'immédiat, la seule mesure concrète prise par le Gouvernement.
Il a considéré que le chiffre de 1.000 milliards de francs annoncé par M. Lionel Jospin pouvait avoir pour « vertu pédagogique » de frapper l'opinion, et donner ainsi l'illusion que, de rapport en rapport, de concertation en concertation, le Gouvernement avait engagé une réforme des retraites.
Il a ajouté qu'il convenait de rappeler que ce montant, à supposer qu'il soit atteint, ne correspondait en rien aux besoins de financement des régimes qui venaient d'être rappelés, le 17 mai dernier, par le Conseil d'orientation des retraites. Il a rappelé que les chiffres communiqués, qui s'appuyaient sur une hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 %, ne faisaient que confirmer ceux du rapport Charpin.
A titre d'exemple, il a noté que le déficit de la seule Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) atteindrait 71,6 milliards de francs pour l'année 2020 et que son déficit cumulé serait compris, à cette même date, entre 600 et 920 milliards de francs, soit la majeure partie des fameux « 1.000 milliards de francs » annoncés.
Il a rappelé que le rapport de contrôle qu'il avait eu l'honneur de présenter devant la commission le 19 avril dernier avait montré que la perspective des 1.000 milliards de francs se fondait sur des hypothèses macro-économiques favorables, et sous réserve d'une stricte indexation de l'évolution des pensions sur les prix.
Il a observé que ce rapport avait analysé également les différentes « ponctions » effectuées sur le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), principal « contributeur » du Fonds de réserve, pour financer les trente-cinq heures, l'allocation personnalisée d'autonomie et le règlement de la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires Association générale des institutions de retraite des cadres -Association des régimes de retraite complémentaire (AGIRC-ARRCO). Il a souligné que tout le mécanisme de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait été de tenter de compenser ces ponctions, la branche famille prenant en charge les majorations de retraite pour âge jusqu'alors financées par la branche vieillesse. Il a précisé que ces « ponctions », de l'ordre de 540 milliards de francs, sans compter l'effet sur les produits financiers, étaient supérieures aux « compensations » estimées à 415 milliards de francs.
M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé qu'il avait en outre insisté, dans son rapport, sur le démarrage particulièrement « laborieux » du fonds de réserve, ne respectant pas les prévisions affichées par les lois de financement de la sécurité sociale pour 2000 et 2001. Il a constaté que le fonds de réserve était en retard sur son plan de marche, puisqu'il manquerait à la fin de l'année 2001 plus de 15 milliards de francs, en raison notamment de la « déconfiture » des licences UMTS. Il a insisté sur le fait que le respect scrupuleux de l'échéancier des abondements du fonds était fondamental, le retard ne se rattrapant jamais.
Il a rappelé que la Direction de la sécurité sociale avait présenté au conseil d'orientation des retraites, le 2 mai dernier, de nouvelles projections, qui confortaient le diagnostic qu'il avait posé sur deux points :
- la part des excédents de la CNAVTS affectés au fonds de réserve ne sera pas de 100 milliards de francs, mais de 30 milliards de francs, en raison des mesures de revalorisation des retraites prises par les lois de financement de la sécurité sociale pour 2000 et 2001 ;
- le montant des produits financiers diminue de 10 milliards de francs, alors même que le montant des abondements augmente de 190 milliards de francs par rapport à la prévision initiale : c'est bien l'aveu que le fonds de réserve connaît un retard dans son plan de marche, puisque le montant des produits financiers sera d'autant plus important que les abondements l'auront été en début de période.
Il a noté en revanche que les excédents du Fonds de solidarité vieillesse et de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) progressaient miraculeusement de 400 à 650 milliards de francs. Il a fait remarquer que Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité était restée, lors de son audition par la commission, à l'objectif des 1.000 milliards alors que le chiffre de 1.180 milliards de francs avait été celui présenté au conseil d'orientation des retraites.
S'interrogeant sur un éventuel changement d'hypothèses économiques, il a constaté que les projections de mars 2000 reposaient déjà sur l'hypothèse fort optimiste d'un taux de chômage réduit à 4,5 %, et qu'il était donc impossible de recourir une nouvelle fois à cette explication, censée expliquer la « chute » des cotisations prises en charge par le FSV.
Il s'est également demandé si les excédents du FSV avaient été sous-estimés en mars 2000 et si leur affectation au fonds de réserve avait reposé sur une clef de répartition demeurée confidentielle.
Il a rappelé avoir demandé à Mme la ministre, lors de son audition par la commission, de présenter en toute transparence ces données, et que celle-ci s'était engagée à les lui communiquer ultérieurement.
Abordant l'examen du dispositif proposé par le Gouvernement, M. Alain Vasselle, rapporteur, a observé que le texte frappait d'abord par ses déficiences. Il a constaté que les régimes bénéficiaires du fonds seraient le régime général et les régimes alignés de l'Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC) et de la Caisse autonome nationale de compensation des assurances vieillesse artisanale (CANCAVA). Il a indiqué que l'exclusion des autres régimes d'assurance vieillesse ne reposait sur aucun fondement constitutionnel, compte tenu notamment de la nature largement universelle des ressources du fonds.
Il a souligné que les relations entre le directoire et le conseil de surveillance étaient placées sous de curieux auspices, le conseil de surveillance ne pouvant pas faire obstacle aux décisions du directoire.
Il a rappelé que d'une manière générale, le conseil de surveillance n'était ni un organisme de contrôle, ni un organisme décideur.
Il a estimé que rien n'était prévu pour assurer au fonds de réserve un statut « indépendant » des contingences politiques : le directoire -qui a de fait tous les pouvoirs- est composé de trois membres nommés par le Gouvernement, tandis que le conseil de surveillance comprend notamment des représentants de l'Etat.
Il a observé que le respect des règles de déontologie imposées aux membres du directoire constituait à l'évidence « un monument ». Il a estimé que le projet de loi prévoyait, de manière sage, qu'aucun « membre du directoire ne peut délibérer dans une affaire dans laquelle lui-même ou, le cas échéant, une personne morale au sein de laquelle il exerce des fonctions ou détient un mandat ou a un intérêt ». Il a constaté que, le président du directoire étant par ailleurs le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, il lui serait particulièrement difficile d'exercer pleinement ses fonctions, les deux autres membres risquant, dans la plupart des cas, de délibérer seuls.
Il a relevé que le président du directoire serait amené à s'informer lui-même des intérêts qu'il détenait ou venait à détenir et des fonctions qu'il exerçait ou venait à exercer dans une activité économique et financière. Il a spécifié que le respect des obligations et interdictions était du ressort du président du directoire qui devrait ainsi se contrôler lui-même.
Il a noté que la notion de « gestion administrative », dans l'acception que semble en faire le Gouvernement, était particulièrement impropre. Il a considéré qu'en effet, ce dernier mêlait gestion interne de l'établissement, gestion budgétaire, gestion comptable et conservation des titres et qu'il importait de clarifier cette notion, afin d'apprécier le champ de l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations.
Il a observé que le texte se caractérisait également par ses absences : le texte n'aborde pas la question centrale de la répartition entre régimes bénéficiaires, à partir de 2020, des sommes capitalisées dans le Fonds de réserve et ne précise pas les règles prudentielles auxquelles devrait obéir le fonds, ce qui paraît particulièrement grave compte tenu de l'objectif d'obéir aux « principes de prudence et de répartition des risques ».
Enfin, il a souligné que la question de l'exercice des droits de vote du Fonds de réserve n'était pas traitée alors que le fonds gérera « 1.000 milliards de francs » et sera nolens volens un « investisseur institutionnel » important.
En conséquence, M. Alain Vasselle, rapporteur, a proposé un dispositif alternatif permettant de répondre à la plupart des questions laissées pendantes par le texte du Gouvernement.
Il a indiqué que les grandes lignes de ce dispositif étaient les suivantes :
- le fonds serait un établissement spécial placé sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative, se substituant à la « tutelle » ministérielle qui caractérise les établissements publics administratifs. Sans aller jusqu'à une loi constitutionnelle, à laquelle avait fait référence M. Jean Chérioux, évoquant la Caisse d'amortissement de 1926, un statut « spécial » semblait le moins que l'on pouvait faire pour un fonds qui doit garantir les retraites des Français à compter de 2020 ;
- les régimes bénéficiaires ne seraient pas précisés, afin de n'interdire a priori à aucun Français la possibilité de bénéficier des concours du fonds de réserve ;
- les membres du directoire seraient nommés de manière solennelle, en raison de leur expérience et de leur compétence professionnelles, par le président de la République et les présidents des Assemblées ;
- le conseil de surveillance bénéficierait de véritables pouvoirs de contrôle ;
- la notion de gestion administrative serait précisée et confiée à la Caisse des dépôts et consignations, établissement placé depuis 1816 « sous le sceau de la foi publique » ; mais, dans ces conditions, il était évident que la Caisse ne pourrait pas participer aux appels d'offre portant sur la gestion financière des ressources du fonds : ainsi serait prévue explicitement une « muraille de Chine » pleinement efficace ;
- la description des règles prudentielles serait renvoyée à un décret en Conseil d'Etat, tandis que le texte législatif préciserait une notion de « ratios d'emprise », empêchant que le fonds ne puisse détenir plus de 5 % des actions en provenance du même émetteur, afin d'éviter qu'il ne se transforme en un actionnaire trop zélé du capitalisme français.
M. André Jourdain, rapporteur pour le titre III (ratification du code de la mutualité) , a présenté l'article 7 du projet de loi, qui propose de ratifier l'ordonnance du 19 avril 2001, relative à la transposition des directives assurances aux mutuelles et à la réforme du code de la mutualité.
Il a rappelé en préambule que cette transposition avait été un « long chemin semé d'embûches » :
- le secteur de la mutualité a demandé dès l'origine son assujettissement aux « directives assurance » de 1992 ;
- ces directives ont été transposées dès 1993 et 1994 aux compagnies d'assurance et aux institutions de prévoyance, mais n'ont toujours pas été transposées à la mutualité ;
- les gouvernements successifs ont tenté à de nombreuses reprises de transposer ces directives aux mutuelles ;
- le choix d'une transposition « sèche » des directives a été écarté au bénéfice d'une refonte globale du code de la mutualité, permettant de prendre en compte, par le même texte, des demandes anciennes émanant du secteur mutualiste ;
- alors qu'un projet de loi avait été enfin préparé par le Gouvernement et présenté au Conseil d'Etat début juillet 2000, la présentation de ce projet s'est transformé in extremis en une « communication relative à la réforme du code de la mutualité », précisant que le Gouvernement choisissait de procéder par ordonnance.
Il a expliqué que le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, dont il avait eu l'honneur d'être désigné comme rapporteur pour avis, avait été discuté à l'automne au Sénat, puis à l'Assemblée nationale, avant de faire l'objet d'un accord en commission mixte paritaire.
Il a précisé que l'ordonnance dont la ratification était demandée avait été prise ainsi en application de l'article 4 de la loi du 3 janvier 2001.
Il a rappelé que la commission avait proposé au Sénat d'adopter l'article autorisant l'habilitation, parce qu'elle avait estimé qu'il convenait de privilégier « l'impératif de rapidité ». Mais cet accord s'appuyait sur une condition expresse : l'engagement d'un véritable débat lors de la ratification.
M. André Jourdain, rapporteur, a présenté les neuf articles de l'ordonnance, en citant plus particulièrement l'article premier, qui renvoie à la partie législative du code de la mutualité, présentée en annexe de l'ordonnance, les articles 4 et 5, qui précisent les conditions d'entrée en vigueur du code de la mutualité, et les articles 6 et 7, qui comprennent des dispositions relatives aux entreprises d'assurance régies par le code des assurances et aux institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale, dotées d'une nouvelle procédure de liquidation spéciale et d'un fonds de garantie propre au secteur paritaire. Ces articles instituent en outre une taxe visant à financer les frais de contrôle de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance.
M. André Jourdain, rapporteur, a expliqué que la lecture des 223 articles du nouveau code montrait que ce texte méritait d'être enrichi, précisé et modifié par le débat parlementaire.
Tout d'abord, il a indiqué qu'il doutait de la stricte conformité du texte de l'ordonnance aux directives assurance au regard de trois éléments : le principe de spécialité, la liberté de réassurance et la notion de contrat de substitution. De manière générale, la délimitation précise des « dérogations » aux règles communautaires, et plus particulièrement la définition des activités « accessoires » que pourraient continuer d'assurer les mutuelles d'assurance, relève du pouvoir réglementaire. Or, ces décrets sont actuellement en cours de rédaction et n'ont pas été transmis, par voie de conséquence, à Bruxelles. Selon M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, « ils devraient traduire très pragmatiquement le dispositif législatif retenu » : cette traduction « très pragmatique » risque toutefois d'être difficile, en l'absence de travaux parlementaires.
M. André Jourdain, rapporteur, a précisé que deux dispositions lui apparaissaient hautement critiquables : la procédure d'agrément et la tenue du registre national des mutuelles par le Conseil supérieur de la mutualité.
L'article 5 de l'ordonnance du 19 avril 2001 prévoit ainsi que les mutuelles, unions et fédérations créées avant la publication de ladite ordonnance et qui n'auront pas accompli, dans un délai d'un an, les démarches nécessaires à leur inscription au registre national des mutuelles, tenu par le secrétariat général du Conseil supérieur de la mutualité, seront purement et simplement dissoutes.
La sanction est à l'évidence disproportionnée. Il aurait été préférable de prévoir un mécanisme simplifié, précisé par décret en Conseil d'Etat, pour l'agrément de mutuelles dont l'existence peut parfois remonter à plus de cent ans. Il est de plus curieux de confier cette tâche au Conseil supérieur de la mutualité, organe consultatif.
M. André Jourdain, rapporteur, a indiqué que d'autres dispositions appelleraient des modifications.
Il a cité quelques exemples : l'articulation entre les « systèmes fédéraux de garantie » et le fonds de garantie contre la défaillance des mutuelles et des unions pratiquant des opérations d'assurance apparaît ainsi complexe ; l'article L. 114-19 marque une confusion entre la notion de dirigeants salariés et celle de mandataires sociaux ; la limite d'âge (70 ans) posée à l'article L. 114-22 apparaît étrange compte tenu du mode d'élection, par l'assemblée générale, des administrateurs.
Enfin, il a souligné que le nouveau code de la mutualité ne comportait aucune disposition relative à la fiscalité des mutuelles et que la question de l'assujettissement des mutuelles à la taxe sur les conventions d'assurance, ou de l'exonération des compagnies d'assurance sous réserve d'engagements de non-discrimination, restait posée. D'autres exonérations fiscales sont en cause, comme l'a montré la lettre du 14 février dernier adressée par la Commission Européenne au Gouvernement français.
M. André Jourdain, rapporteur, a constaté que l'adoption de l'article 7 supposait un accord sur le principe de cette ratification « à la hussarde » et un assentiment sur le fond.
Citant les propos tenus par M. Jean-Jack Queyranne et M. Guy Hascoët lors du débat sur le projet de loi d'habilitation, s'engageant à un véritable débat de ratification, il a douté du respect du « cahier des charges » préconisé par M. Jean-Jack Queyranne et des « promesses » de M. Guy Hascoët au regard de la présence, au sein d'un nouveau texte « fourre-tout » assorti immédiatement de l'urgence, d'un article autorisant cette ratification.
Il a rappelé que, sur le fond, le dispositif pris par l'ordonnance du 19 avril 2001 appelait un certain nombre d'interrogations et apparaissait, à l'évidence, éminemment perfectible.
Dès lors, il a précisé qu'il était réduit au choix de suggérer la suppression pure et simple de cet article, ou de proposer d'adopter une série d'amendements sur un certain nombre de dispositions « stratégiques ».
Il a souligné que cette dernière option aurait consisté à entériner la « mauvaise manière » faite au Parlement, et à avaliser la totalité des autres dispositions. Or, compte tenu des délais auxquels le Gouvernement astreint le Parlement, et plus singulièrement les commissions chargées des Affaires sociales, la commission n'avait pas pu entreprendre le travail toujours nécessaire, consistant à auditionner l'ensemble des acteurs du monde de la prévoyance complémentaire.
Aussi a-t-il déclaré être contraint de retenir la première solution, c'est-à-dire le rejet de l'article 7 du projet de loi.
Puis la commission a entendu le rapport de M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, sur les dispositions du titre IV du projet de loi, concernant la jeunesse et l'éducation populaire, et sur celles du titre V , traitant, principalement, de l'éducation et de la communication.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a tout d'abord rappelé que sur les articles 8, 9, 10, 12, 13, 14, 16, 17 et 18 du projet de loi, il proposait de s'en remettre aux analyses et aux propositions de la commission des affaires culturelles saisie pour avis.
Evoquant l'article 11 (réglementation des centres de loisirs accueillant des mineurs), M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé que cet article visait à définir, dans le code de l'action sociale et des familles, une législation unifiée et actualisée pour l'ensemble des centres de loisirs accueillant des mineurs. En effet, les modalités d'organisation et de fonctionnement de ces centres sont actuellement régies par des textes réglementaires parcellaires, et souvent différents selon la catégorie de centres concernés.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ajouté que cette refonte législative renforcait ou complètait les obligations déjà définies dans le cadre des textes réglementaires en vigueur. A l'exception des garderies dites « périscolaires », ces centres de vacances ou de loisirs devront ainsi se doter d'un projet éducatif. Par ailleurs, les personnes organisant l'accueil des mineurs seront soumises au régime de la déclaration préalable, auprès du représentant de l'Etat dans le département. Elles devront également, ainsi que les personnes exploitant des locaux où se déroule l'accueil, souscrire obligatoirement une assurance. Elles seront, de même, tenues d'informer les responsables légaux des mineurs de l'intérêt de souscrire un contrat d'assurance couvrant les dommages corporels.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que l'article 11 élargissait, en outre, la définition des incapacités professionnelles rendant inapte une personne pour organiser, ou participer à l'organisation, d'un centre d'accueil pour mineurs. De plus, ces incapacités professionnelles sont applicables dorénavant à toute personne intervenant, « à quelque titre que ce soit », dans l'accueil des mineurs, et ne seront donc plus limitées, comme actuellement, aux seules personnes participant directement à l'organisation, la direction ou l'encadrement d'un centre d'accueil.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que cet article renforcait également les sanctions pénales applicables en cas de non-respect de la réglementation relative aux centres d'accueil pour mineurs ainsi que le dispositif de surveillance de la conformité des conditions d'accueil des mineurs à cette réglementation. Il a également précisé que l'article 11 donnait une base légale aux pouvoirs de police administrative du représentant de l'Etat dans le département, qu'il s'agisse de prononcer une interdiction d'exercice à l'encontre des personnes participant à l'accueil des mineurs, ou de décider la fermeture des locaux concernés.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a attiré l'attention de la commission sur le fait que, à l'occasion de l'examen de l'article 11 en première lecture à l'Assemblée nationale, des voix s'étaient élevées pour protester contre les contraintes ainsi mises à la charge des personnes, ou des organismes, responsables de centres d'accueil pour les mineurs. Il a toutefois estimé qu'une telle appréciation était quelque peu exagérée, dans la mesure où le nouveau dispositif législatif reprenait, en grande partie, des textes réglementaires déjà en vigueur et que, par ailleurs, en donnant davantage de cohérence aux règles applicables, ce dispositif permettrait de répondre aux exigences croissantes des parents en ce qui concerne la sécurité de leurs enfants. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé que la commission des affaires culturelles, saisie pour avis sur cet article 11, partageait d'ailleurs cette analyse. Il a donc proposé à la commission d'adopter l'article 11.
En ce qui concerne l'article 15 (Régime juridique des infrastructures de télécommunication à haut débit installés par des collectivités territoriales), M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que le dispositif prévu, moins restrictif et contraignant que la réglementation actuelle, et présenté comme une initiative gouvernementale, s'inspirait, en fait, directement d'une disposition adoptée par le Sénat, en 1999, lors de l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Deux nouvelles précisions sont toutefois apportées par l'article 15 : d'une part, les collectivités territoriales auront l'autorisation de déduire du coût de location, facturé aux opérateurs, les subventions publiques qui peuvent être consenties dans certaines zones géographiques, d'autre part, elles auront la possibilité de mettre les infrastructures concernées à la disposition, non seulement des opérateurs, mais également d'utilisateurs finaux. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a estimé que le dispositif défini dans le cadre de l'article 15 rencontrait, dans son principe, un large assentiment et en a donc proposé l'adoption.
Evoquant ensuite l'article 21 (Société coopérative d'intérêt collectif), M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que cet article avait été introduit par le Gouvernement, en première lecture à l'Assemblée nationale, par voie d'un amendement déposé en séance. Il a souligné que ce dispositif important, qui insère 12 nouveaux articles dans la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération (qui en compte actuellement 45), n'avait pas été soumis pour avis au Conseil d'Etat, ni même délibéré en Conseil des ministres. Il a estimé, d'une part, qu'une telle modification du statut de la coopération soulevait de nombreuses interrogations justifiant, dans l'intérêt même du mouvement coopératif, un examen plus approfondi, impossible dans les conditions actuelles du débat parlementaire, et, d'autre part, que la procédure suivie par le Gouvernement pour le dépôt et l'examen de cet article 21 révélait une conception pour le moins particulière de l'élaboration de la loi et des droits du Parlement, tout en s'exposant à de sérieux risques d'inconstitutionnalité. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a donc proposé à la commission de supprimer l'article 21, non pas en signe d'hostilité à l'égard du mouvement coopératif ou de refus du principe même de la société coopérative d'intérêt collectif, mais afin, d'une part, de traduire le souci de la commission de fournir au secteur coopératif toutes les garanties nécessaires au développement harmonieux de ses activités et, d'autre part, de protester contre la procédure « à la hussarde » privilégiée par le Gouvernement en cette affaire.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite présenté les autres dispositions des titres IV et V du projet de loi. Exposant leur diversité et leur hétérogénéité, il a jugé opportun de créer un nouveau titre VI afin d'y regrouper les diverses dispositions qui, adoptées en première lecture à l'Assemblée nationale, ne peuvent être rattachées aux cinq titres existants. Il a, par ailleurs, proposé de supprimer l'article 20 qui autorise les comités d'entreprise à verser, sur les ressources qui leur sont affectées, des subventions à des associations à caractère social ou humanitaire. Il a estimé qu'une telle disposition pourrait, à la fois, susciter les réserves d'une grande partie des salariés, dont le comité d'entreprise ne dispose pas nécessairement de moyens financiers importants, et placer les entreprises et leurs responsables dans des situations parfois délicates.
Répondant aux questions de M. Alain Vasselle sur l'article 11, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a notamment indiqué que les incapacités professionnelles visées n'étaient applicables qu'aux personnes faisant l'objet d'un condamnation pénale, et ne concernaient donc pas leur qualification ou leur statut. S'agissant, en outre, des obligations prévues en matière d'assurance, il a indiqué que la commission des affaires culturelles, saisie pour avis, proposerait au Sénat d'adopter un amendement visant à préciser que les différentes parties à l'activité d'un centre d'accueil pour mineurs seront tiers entre eux.
M. Claude Domeizel s'est félicité, s'agissant du titre premier du projet de loi, que la commission reconnaisse la qualité du travail effectué par le Gouvernement et a annoncé que le groupe socialiste voterait le texte tel que transmis par l'Assemblée nationale.
S'agissant du titre II, il a considéré que la question du directoire, où la Caisse des dépôts et consignations risquait d'être juge et partie, méritait d'être posée, mais que la réponse du rapporteur n'était peut-être pas satisfaisante : en effet, il a estimé qu'il était peu probable que la Caisse participe aux appels d'offres de gestion financière.
S'agissant du titre III, il s'est étonné de la recommandation du rapporteur, visant à supprimer l'article 7, puisque le Gouvernement n'avait fait que respecter le projet de loi d'habilitation. Il a estimé qu'à partir du moment où le Parlement avait autorisé le recours à une ordonnance, il convenait de ratifier celle-ci.
M. Jean Delaneau , président , a rappelé les conditions dans lesquelles la commission avait proposé, à la différence de la commission des finances, l'adoption de l'article autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnance à la réforme du code de la mutualité. Il a indiqué que cette approbation s'appuyait sur l'engagement d'une véritable discussion à l'occasion du projet de loi de ratification. Il a considéré que cet engagement n'avait pas été respecté et qu'il ne fallait pas laisser passer cette « incorrection ».
M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le moyen d'assurer une pérennité au fonds de réserve des retraites et de lui affecter des ressources pérennes. Citant l'exposé des motifs de la loi de 1926 sur la caisse d'amortissement, il s'est demandé si la voie d'une réforme constitutionnelle ne pouvait pas être entreprise.
M. André Jourdain s'est également réjoui de la création du PARE par les partenaires sociaux et a rappelé que cette heureuse initiative rejoignait une proposition de loi relative à l'activation des dépenses passives d'indemnisation du chômage qu'il avait lui-même déposée en 1995. Il a indiqué qu'à l'époque son initiative s'était heurtée à l'opposition du Gouvernement et des organisations patronales.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur l'évolution du nombre de chômeurs non indemnisés qu'entraînera la mise en oeuvre de la convention du 1 er janvier 2001, observant que les cotisations vieillesse de ces chômeurs étaient prises en charge par le FSV. Il s'est inquiété, en outre, du sort réservé aux petites mutuelles.
En réponse aux différents intervenants, M. Louis Souvet, rapporteur pour le titre premier, a tenu à souligner qu'il se félicitait plus de la convention conclue par les partenaires sociaux que de l'action du Gouvernement. Il a estimé que le Gouvernement n'avait en définitive agréé qu'avec de fortes réticences la convention et a regretté les retards engendrés par ses atermoiements.
Il a précisé que la mise en oeuvre de la convention devrait se traduire par une diminution de l'ordre de 200.000 du nombre de chômeurs non indemnisés, ce qui allégerait la charge du FSV.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour le titre II, a assuré partager les mêmes préoccupations que celles exprimées par M. Jean Chérioux. Il a estimé que le dispositif alternatif qu'il présentait à la commission offrait déjà une garantie d'indépendance.
Répondant à M. Claude Domeizel, il a confirmé être soucieux de garantir la transparence des opérations du fonds. Il a précisé que le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations avait manifesté à de nombreuses reprises l'intention de CDC-IXIS, filiale de la Caisse, de participer aux appels d'offres de gestion financière.
En réponse à M. Alain Vasselle, M. André Jourdain, rapporteur pour le titre III, a indiqué que les petites mutuelles, conformément à une possibilité ouverte par les directives assurance, n'étaient pas soumises aux règles de solvabilité exigées par ces mêmes directives.
Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi .
Elle a adopté sans modification les articles premier (mesures d'activation des dépenses du régime d'assurance chômage), 2 (financement et pérennisation du dispositif des contrats de qualification adulte), 3 (allocation de fin de formation) et 4 (régime des prescriptions applicables à l'assurance chômage).
A l'article 5 (clarification des relations financières entre l'Etat et le régime d'assurance chômage), la commission a adopté un amendement visant à préciser les conditions d'autorisation du versement de 15 milliards de francs entre 2001 et 2002 par l'UNEDIC à l'Etat, afin de veiller au souhait exprimé par les partenaires sociaux d'une affectation de cette somme au financement d'actions en faveur des chômeurs relevant du régime de solidarité.
A l'article 6 (création du fonds de réserve pour les retraites), la commission a adopté, sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur, quinze amendements :
- à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, un amendement créant un établissement spécial et non un établissement public à caractère administratif, un amendement supprimant la mention des régimes bénéficiaires et un amendement incluant les orientations générales de la politique de placement parmi les principes de base du fonds ;
- à l'article L. 135-7, un amendement supprimant la possibilité d'affecter au fonds à titre prévisionnel une fraction des excédents du FSV ;
- à l'article L. 135-8, un amendement procédant à une nouvelle rédaction de cet article, consacrée au mode de désignation des membres du directoire et du conseil de surveillance ;
- un amendement insérant un article L. 135-8-1 nouveau précisant les missions du conseil de surveillance et du directoire ;
- à l'article L. 135-10, un amendement excluant la Caisse des dépôts et consignations et ses filiales de la participation aux appels d'offres de gestion financière, un amendement précisant que ces appels d'offres seraient régulièrement renouvelés et un amendement déléguant par appel d'offre la conservation des instruments financiers à des prestataires de services d'investissement ;
- un amendement insérant un article L. 135-10-1 nouveau mentionnant que les règles prudentielles auxquelles sera soumis le fonds seront déterminées par décret en Conseil d'Etat ;
- un amendement insérant un article L. 135-10-2 nouveau précisant que le fonds de réserve ne pourrait détenir plus de 5 % d'une même catégorie de valeurs mobilières d'un même émetteur ;
- à l'article L. 135-11, un amendement prévoyant que les commissaires aux comptes sont nommés par le conseil de surveillance, et non par le directoire ;
- à l'article L. 135-12, un amendement visant à faire respecter par le conseil de surveillance, et non par le président du directoire, les règles de déontologie s'appliquant aux membres du directoire ;
- à l'article L. 135-13, un amendement plaçant le fonds de réserve sous le contrôle de la Cour des comptes ;
- à l'article L. 135-14, un amendement supprimant les modalités d'exercice de la tutelle ;
- au II de cet article, un amendement de conséquence.
A l'article 6 bis (remplacement temporaire d'un pharmacien titulaire d'officine ou d'un directeur de laboratoire d'analyses de biologie médicale dans le cadre d'un contrat de travail à durée déterminée), la commission a adopté un amendement de suppression au motif que cet article n'a pas sa place dans le titre II.
A l'article 7 (ratification de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001), sur proposition de M. André Jourdain, rapporteur, la commission a adopté un amendement de suppression.
La commission a adopté les articles 8 (conditions d'agrément des associations dans le domaine de la jeunesse et de l'éducation populaire), 9 (création d'un conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse) et 10 (création d'un conseil national de la jeunesse) sous réserve des amendements qui seraient proposés par la commission des affaires culturelles saisie pour avis.
Elle adopté l'article 11 (réglementation des centres de loisirs accueillant des mineurs) sans modification.
Elle a adopté les articles 12 (compétences du conseil de direction de l'institut d'études politiques de Paris), 13 (dispositif anti-concentration applicable à la télévision numérique hertzienne terrestre) et 14 (diffusion de la chaîne parlementaire en mode numérique par voie hertzienne terrestre) sous réserve des amendements qui seraient proposés par la commission des affaires culturelles saisie pour avis.
Elle a adopté sans modification l'article 15 (régime juridique des réseaux de télécommunication à haut débit installés par des collectivités territoriales).
Elle a adopté les articles 16 (délivrance des diplômes d'enseignement et d'animation d'une activité physique et sportive), 17 (adaptation des règles régissant l'accès des partis et groupements aux antennes publiques de radio et de télévision) et 18 (encadrement des cartes d'abonnement au cinéma) sous réserve des amendements qui seraient présentés par la commission des affaires culturelles saisie pour avis.
Avant l'article 19 , elle a adopté un amendement tendant à créer, sous forme d'une division additionnelle, un nouveau titre VI, intitulé « Dispositions diverses ».
La commission a ensuite adopté l'article 19 (prise en compte du covoiturage au titre des accidents de trajet) sans modification.
Après l'article 19 , elle a adopté un amendement visant à rétablir, sous forme d'article additionnel, l'article 6 bis du projet de loi qui n'avait pas sa place dans le titre II concernant le fonds de réserve des retraites et a, de ce fait, été supprimé par la commission.
La commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 20 (subventions aux associations à caractère social ou humanitaire par les comités d'entreprises).
Elle a également adopté un amendement de suppression de l'article 21 (sociétés coopératives d'intérêt collectif).
Elle a, enfin, adopté l'article 22 (validation législative d'actes administratifs relatifs au recrutement d'enseignants des écoles d'architecture et aux diplômes délivrés à des étudiants de l'école d'architecture de Paris) sans modification.
La commission a alors proposé d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.