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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

C. AUDITION DE M. HENRI GUILLAUME, INSPECTEUR GÉNÉRAL DES FINANCES

M. LAMBERT, Président.- Je souhaite en votre nom à tous la bienvenue à M. Henri Guillaume, inspecteur général des Finances.

Nous avons souhaité l'entendre dans le cadre de notre série d'auditions destinées à préparer la lecture que le Sénat fera de la réforme de l'ordonnance organique de 1959.

M. Henri Guillaume est un expert de ces questions budgétaires puisqu'il a été amené à observer ce qui s'est fait dans d'autres pays de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), et il est très précieux pour nous de ne pas travailler exclusivement avec des « lunettes » franco-françaises, mais de regarder dans d'autres pays où l'on a essayé de rendre de la performances à nos instruments de politique financière et budgétaire.

D'un mot, Monsieur Henri Guillaume, vous avez été à l'Assemblée nationale et vous savez dans quelle démarche législative nous sommes engagés. Je tiens à vous dire que vous n'avez pas à prendre de précautions oratoires, car il n'existe pas, entre les deux chambres, de points de vue foncièrement divergents, mais une recherche pour élaborer la meilleure législation possible en la matière, et nous cheminons les uns et les autres, chacun de notre côté, pour tenter d'approfondir notre réflexion et élaborer le meilleur texte possible.

Il existe des points sur lesquels, venant après l'Assemblée nationale, nous avons le temps devant nous pour tenter de voir comment nous pouvons parfaire le texte adopté. C'est le sens dans lequel l'Assemblée a voté son propre texte. Elle attend que le Sénat y apporte sa contribution et, sur certains points, vous pouvez, par votre expérience, nous apporter des éclairages qui peuvent nous être utiles. Vous nous direz dans quelles conditions vous souhaitez vous exprimer pour donner toute liberté à notre audition, lui donner toute l'intéractivité nécessaire, et nos collègues présents pourront vous poser des questions, ainsi que le Rapporteur général et moi-même.

M. GUILLAUME.- Je vous remercie, Monsieur le Président. Concernant l'audition, Je suis prêt à m'exprimer librement, mais je n'engage que moi-même puisque l'étude que j'avais menée au titre de l'Inspection générale des Finances portait sur 8 pays étrangers et non pas sur la France.

Ce que je pourrais dire sur le cas français n'engage pas l'Inspection des Finances ni, a fortiori, le ministère de l'Economie et des Finances. L'analyse que nous avions menée ne concerne pas la procédure budgétaire, même si elle a des liaisons très étroites avec elle. Il s'agissait d'étudier à la demande du ministre des Finances, comment 8 pays étrangers avaient introduit un système de gestion de la performance. Ces 8 pays représentant un échantillon assez équilibré entre les pays où une inspiration libérale avait marqué les politiques publiques dans les années 1980 et d'autres pays de tradition plus sociale démocrate où la légitimité de l'intervention de l'Etat n'avait jamais été sérieusement remise en question.

C'était un échantillon équilibré, d'où l'intérêt des conclusions parfois convergentes que nous avons pu en tirer.

Concernant le champ de l'étude, qu'appelle-t-on « système de gestion de la performance » ? C'est un système idéal qui n'a été appliqué dans son intégralité dans aucun pays et qui comprend plusieurs composantes : une volonté d'expliciter les objectifs des structures administratives et des politiques publiques, la définition de normes de performances associées à ces objectifs avec des indicateurs de résultats, des formes de contractualisation permettant de donner des souplesses accrues aux gestionnaires publics en contrepartie d'un engagement sur les résultats, et la définition de nouvelles modalités de contrôle a posteriori de l'action publique.

Il nous avait été demandé de préciser les conditions d'introduction de ces systèmes de gestion de la performances et l'articulation avec le budget de l'État. Voilà le thème général de l'étude qui nous avait été confiée, et du rapport dont vous avez eu communication, rendu au ministre il y a maintenant plus d'un an.

M. LAMBERT, Président.- Quelles sont, selon vous, les conditions nécessaires à l'introduction d'un système de gestion de la performances tel que vous venez de le définir  et quels éléments essentiels vous paraissent-ils nécessaires d'introduire dans notre loi budgétaire pour permettre à ce système d'exister et d'en traduire les principaux éléments ?

De ce point de vue, si vous avez eu le temps d'examiner brièvement le texte de la réforme adopté par l'Assemblée nationale, auriez-vous des recommandations pour le parfaire, vu sous cet angle de l'introduction d'un système de gestion de la performance ?

L'objectif d'une présentation et d'un vote du budget portant sur les coûts d'une politique, semble se heurter à des contraintes pratiques qui résultent, d'une part, du caractère interministériel de certaines politiques publiques et, d'autre part, de la polyvalence fonctionnelle de certaines administrations. Des observateurs avouent leur scepticisme sur la faisabilité de bâtir des programmes qui répondraient à la définition qui en est donnée actuellement par le texte de l'Assemblée, à savoir que se pose la question de savoir si ces programmes ne seront pas des agrégats actuels qui porteraient un autre nom.

Partagez-vous un tel scepticisme ou, à l'inverse, avez-vous des solutions qui permettraient de réconcilier la contrainte d'une budgétisation par structures administratives, mais avec l'ambition de disposer d'informations en matière de coûts et de performances pour éclairer la représentation nationale ?

M. GUILLAUME.- Sur la première question, je précise qu'il faut distinguer la réforme de l'Etat et la modernisation de la gestion publique de la réforme de la procédure budgétaire proprement dite. Dans les 8 pays que nous avons étudiés il n'y a pas eu d'emblée de réforme de la procédure budgétaire.

Dans le cas français, c'est néanmoins une condition nécessaire, mais il faut préciser qu'elle n'est pas suffisante. Les pays étrangers n'ont pas pris ce problème sous le même angle que nous. Peut-être faut-il que nous avancions plus rapidement.

Tout système de gestion de la performance s'est appuyé sur des expériences de réforme de l'Etat engagées depuis très longtemps ; pour certains pays, cela remonte au début des années 70 et dans tous les pays depuis au moins 10 ans. Si l'on regarde les éléments communs de ces réformes, j'en citerai quatre :

La première est évidente : on s'est appuyé sur un assainissement de la situation des finances publiques. Sur les 8 pays que nous avons considérés, 7 sont désormais en excédent budgétaire. Cet assainissement des finances publiques n'a pas été obtenu par la gestion de la performance, qui n'est pas un outil de régulation budgétaire. Des méthodes plus brutales ont été utilisées.

La Suède avait un déficit de ses administrations publiques de 12,3 % de son P.I.B, en 1993, et est aujourd'hui en excédent budgétaire. La méthode radicale a été de couper de 10 % tous les crédits des ministères. Ce sont des méthodes brutales qui n'ont rien à voir avec la gestion de la performance. En revanche, la contrainte budgétaire a obligé tous ces pays à engager une réflexion sur l'optimalité des structures administratives et l'efficacité des politiques publiques. C'est ce que l'on appelle l'examen des programmes, sur lesquels je reviendrai ultérieurement.

De cet effort d'assainissement, il faut tirer une conclusion simple: calquer un système de performances sur des structures elles-mêmes inefficaces est un coup d'épée dans l'eau. Le postulat de base est qu'il faut un minimum d'efficience avant de songer à introduire ce système, ce qui plaide pour une expérimentation et une approche progressive.

Deuxième élément commun à tous ces pays : une rénovation des procédures budgétaires, mais pas par les textes. Le modèle budgétaire prévalant dans tous les pays est un système que je qualifierais d' enveloppes globales descendantes. On fixe un niveau de dépenses publiques maximales. Ce niveau de dépenses publiques est ventilé par dépenses par ministère et, à l'intérieur, le ministre technique devient son propre ministre des finances. Il ventile les crédits selon sa propre responsabilité. Ensuite, une déconcentration a lieu : un responsable d'agence ou un Directeur du Ministère a une enveloppe à l'intérieur de laquelle il est libre d'utiliser les crédits.

Le système de contrôle de la dépense publique est global. C'est une caractéristique que l'on retrouve dans tous les pays, hormis aux États-Unis. Pour que ce système fonctionne, la contrainte globale, contrepartie des souplesses de gestion données au ministre ou au responsable administratif, doit être respectée. Il ne s'agit pas, à la moindre difficulté, d'aller voir Matignon en demandant une augmentation de l'enveloppe. La règle du jeu est à respecter dans tous les pays et le parlement et les ministres des finances l'ont respectée. Un plafond est un véritable plafond. Comme dans le cas des Pays-Bas, il peut être fixé pour 3 ou 4 ans dans le cadre d'un accord de coalition.

C'est une véritable réforme des procédures budgétaires qui, par ailleurs, du point de vue des directions du budget, traduit un changement de culture, à savoir qu'au lieu d'effectuer un contrôle extrêmement fin de la dépense publique, on aura un contrôle global -plus efficace s'il est respecté- et un contrôle sur les performances.

Troisième élément commun : une évolution profonde des modes de gestion des ressources humaines dans la fonction publique vers une très forte décentralisation des décisions en termes d'emplois et de salaires. Dans les pays nordiques où l'on a des systèmes d'agences, le directeur général d'agence est responsable de sa politique salariale et des emplois. Cette évolution se retrouve aussi dans les pays où les ministères continuent d'avoir un rôle très important (je pense aux Pays-Bas qui ont divisé leur fonction publique en 8 secteurs homogènes quant à la gestion des carrières).

Ce mouvement s'est opéré partout.

Quatrième élément de ces réformes : un investissement important sur l'information comptable et financière ; passage à des comptabilités d'engagement et patrimoniales et développement de comptabilités analytiques. Toutefois, nulle part l'amélioration de l'outil comptable n'a été considérée comme un préalable à l'introduction de système de gestion des performances. Les différentes évolutions vont de manière parallèle avec un assez grand pragmatisme.

Voilà les éléments de base sur lesquels le système de gestion de la performances s'est appuyée ainsi que sur un effort de réforme de l'Etat qui remonte à 10 ou 20 ans.

En ce qui concerne le mode d'implantation de ces systèmes : je mentionnerai trois axes :

- Une forme de planification stratégique (je fais référence à ce terme emprunté à la sphère de l'entreprise même s'il n'existe pas d'identité entre la démarche de l'entreprise et celle de l'administration) pour mettre en évidence les objectifs des politiques ou des organisations.

En règle générale, dans tous les pays, cet exercice n'est pas un exercice technique mais politique prenant -dans le cas du Royaume-Uni- la forme d'un engagement du ministre sur la gestion de son ministère pendant une période de temps ; au Canada, ce sont les rapports et plans sur les priorités et rendements, soumis au parlement. Partout il existe une forme de réflexion à 3 à 5 ans sur les objectifs, soit des agences (des structures administratives), soit au niveau des politiques publiques.

- La mise en place et l'identification claire de centres de responsabilités ; c'est un point important qui reviendra dans le débat sur les programmes interministériels. Partout, on assiste à la séparation entre les fonctions de définition des politiques et les fonctions de gestion, celles-ci étant décentralisées dans des structures administratives appelées « agences ».

Les agences ne sont pas, dans tous les pays, un démembrement de l'Etat ; ce n'est pas un établissement public au sens français, mais cela peut être un service administratif, ou une direction d'administration centrale, érigée en centre de responsabilités et à laquelle on reconnaît une autonomie de gestion. C'est une identification de responsabilités. Les directions d'administration centrale définissent la politique, évaluent et attribuent les moyens globaux, et les agences -services administratifs autonomes- sont chargées de la gestion.

C'est un point très fort que l'on retrouve dans tous les pays. C'est une vieille tradition dans les pays nordiques que nous avons étudiés, mais il se retrouve également dans d'autres pays.

- Un relâchement, voire de suppression des contrôles a priori, en échange d'engagements sur les performances.

Chaque responsable administratif a son enveloppe budgétaire, de plus grandes libertés en matière de gestion de ses emplois et, en contrepartie, il s'engage sur des objectifs chiffrés, des normes de performances, et sur les modalités d'évaluation et d'audit de ces performances, dans le cadre d'un contrat. Il existe un engagement très fort ; la fameuse notion d'« accountability » anglo-saxonne : chaque responsable doit rendre compte, devant les citoyens, l'opinion publique et le parlement, de son action.

Cela implique une transformation profonde des formes du contrôle, qui progresse de manière très variée suivant les pays. Certains effectuent un pilotage, par la loi, d'autres font preuve d'un très grand pragmatisme. On avance parfois par étapes, comme c'est le cas des Pays-Bas, suivant leurs anciennes traditions.

L'articulation avec le budget : elle est imparfaite dans tous les pays. Plusieurs d'entre eux ont écarté les visions consistant à élaborer une nomenclature d'objectifs de l'action publique, et à allouer les moyens affectés à cet objectif. En effectuant une variation sur les moyens, on devrait mesurer la variation sur les objectifs. Cette vision idéale est écartée par tous les pays car il n'est pas possible d'y arriver.

Concernant la prise en compte de la performance dans les arbitrages budgétaires, elle est très faible dans tous les pays au niveau des enveloppes globales, qui restent des choix politiques. En revanche, elle est importante pour la politique d'affectation des ressources dans les agences et les structures administratives dont je vous ai parlé. Les indicateurs de performances sont véritablement utilisés pour la procédure budgétaire. De même, ils sont utilisés dans certains pays pour l'affectation d'enveloppes ministérielles. Si je prends l'exemple de la Finlande -un pays très intéressant de ce point de vue-, le ministère de l'Enseignement supérieur attribue 10 % ou 15 % de son enveloppe en fonction d'indicateurs de performances. Il existe une allocation de base en fonction du nombre d'étudiants diplômés et une partie variable est attribuée en fonction d'objectifs définis en commun avec les universités ou les centres de recherche.

A ces deux niveaux, les procédures budgétaires sont réellement influencées par les performances. En revanche, au niveau global, cela reste extrêmement marginal.

Dernier point : seul 4 pays sont engagés dans une réforme de leur nomenclature budgétaire dont 2 très sérieusement : le Royaume-Uni et les Pays-Bas. C'est une oeuvre de très longue haleine, engagée depuis 6 ou 7 ans. L'objectif pour le Royaume-Uni était de conclure cette réforme en 2002, mais ils prendront un peu de retard. L'idée est d'avoir une nomenclature d'objectifs et de moyens.

Dans tous les cas, son élaboration est précédée d'un exercice à blanc en termes de comptabilité. L'année précédant la réforme de la procédure budgétaire, un exercice en terme comptable aura lieu.

M. MARINI.- Monsieur l'Inspecteur général, le texte dont nous allons débattre est plus qu'une réforme de procédure. Il comporte de nombreuses dispositions de procédure, mais son ambition est plus large, puisqu'il s'agit de faire évoluer les concepts eux-mêmes sur lesquels portent l'information et le contrôle du Parlement.

De ce point de vue, je voudrais vous poser une question liée à vos travaux : dès lors que l'on estime nécessaire (depuis longtemps, j'ai exprimé une conviction forte en ce sens) d'aller vers une composante réelle de comptabilité patrimoniale dans les comptes de l'Etat, vers une appréciation prévisionnelle de ses charges et de ses ressources, et que l'on s'engage dans cette démarche qui devrait conduire à disposer d'un tableau global de financement de l'Etat, avec les variations qu'il ferait apparaître d'année en année et ne plus se limiter aux aspects annuels d'une comptabilité de recettes et de dépenses, sans doute faudrait-il faire évoluer les notions mêmes d'indicateurs de performances.

Parmi les expériences étrangères que vous avez analysées, et plus précisément, concernant la situation française, comment voyez-vous cette définition des indicateurs de performances en termes de comptabilité patrimoniale ?

Voyez-vous des idées, des conseils concrets dont vous puissiez faire état, nous permettant de mieux intégrer ces éléments réels mais aussi prévisionnels de comptabilité patrimoniale, dans la prise en compte des indicateurs d'efficacité de l'administration et des différents sous-ensembles au sein de l'Etat ?

M. GUILLAUME.- En termes d'indicateurs et de mesures de performances, il existe un débat récurrent que l'on trouve dans tous les pays : mesure-t-on les performances et l'efficacité des organisations ou l'efficacité des politiques, ce qui est différent, sachant que les pays ayant un système très décentralisé d'agences ont mis l'accent sur l'efficience. Ayant été Président d'un établissement public industriel et commercial, je savais définir les objectifs de l'agence que j'ai dirigée, j'étais capable de mettre en place une comptabilité commerciale, de définir les indicateurs d'efficience et de mettre en place une comptabilité analytique, hors budget.

De nombreux pays ont choisi cette voie. Ils ont commencé par tenter d'améliorer l'efficacité au niveau micro-économique. Cela contribue-t-il à l'efficacité des politiques ? C'est un autre problème. Il est relativement possible -mais sur ce point, l'administration française a un certain retard, hormis quelques ministères- de mettre en place des systèmes de comptabilité analytique, de définir des indicateurs de gestion, de rapporter le coût des actions, y compris dans une optique patrimoniale, en prenant en compte les amortissements ou d'autres éléments. Cela a été mis en place dans les autres pays au niveau des agences. C'est un point de vue micro-économique.

Au niveau macro-économique, d'autres pays ont fait le choix d'évaluer l'efficacité des politiques publiques en définissant des indicateurs d'efficacité. Par exemple, si je prends la politique de l'éducation nationale, quel est le niveau des élèves en mathématiques ? Quel est leur débouché suivant les filières ? Il s'agit de définir des indicateurs de politique et de vérifier qu'elle est efficace.

Nous retrouvons toujours ce balancement, dans les différents pays, entre le niveau auquel on choisit de définir et d'auditer la performances, sachant que dans aucun pays n'a été réalisé le passage entre cette mesure au niveau micro-économique et la mesure macro-économique, à savoir être capable de dire : « Toutes mes agences, tous mes services administratifs, sont efficients et contribuent à la performance de mon programme ».

Si l'on doit attendre d'avoir mis en place un système de comptabilité patrimoniale ou de comptabilité analytique dans toute l'administration pour lancer le système de gestion de la performances, nous prendrions du retard. Tous les pays l'ont fait en parallèle.

M. LACHENAUD.- Vous avez fait référence au budget et à la politique de l'Enseignement supérieur en Finlande. Je me demandais s'il était possible de transposer cela dans la structure du budget et du ministère de l'Enseignement supérieur dont je me trouve Rapporteur spécial. Immédiatement apparaît un obstacle à mon sens dirimant : les actions décentralisées dont l'efficacité est susceptible d'être mesurée se situent dans les universités. Ces dernières ne disposent, actuellement en moyens financiers décentralisés, que de 10 % de l'enveloppe. Sur un budget d'environ 50 milliards de francs pour l'Enseignement supérieur en France, un peu moins de 5 milliards de francs sont donc gérés de façon décentralisée. En évitant de marcher sur la tête, est-il possible d'imaginer d'appliquer des méthodes inspirées du cas finlandais -qui m'ont paru intéressantes- à un budget structuré ainsi, où les moyens essentiels, que ce soit l'investissement, qui est faible, mais principalement la gestion des personnels, sont réalisés de manière centralisée ? Comment résoudre cette première contradiction ?

Deuxième question : faut-il être systématique dans l'application des notions de programmes ou ne serait-il pas préférable de se dire que, pour certains ministères régaliens, pour un certain nombre d'actions, une telle application est prématurée et difficile ou qu'il s'agirait peut-être d'une présentation quelque peu en trompe-l'oeil ? Ne pourrait-on pas admettre que coexistent des secteurs avec une gestion plus classique, plus archaïque ou plus traditionnelle en termes de moyens, comme c'est le cas aujourd'hui, et d'autres secteurs, en revanche, où il y aurait des programmes  ?

Il était assez stupéfiant de vous entendre dire qu'il pouvait y avoir des politiques totalement inefficientes, mais particulièrement bien gérées.

Pourrait-on imaginer d'avoir des programmes en nombre plus limité mais plus réellement significatifs, sans vouloir étendre cette notion à l'ensemble de l'action publique, notamment dans les secteurs régaliens ? Si je prends l'exemple du ministère des Affaires Etrangères, je ne vois pas comment s'y prendre.

M. GUILLAUME.- Je suis tout à fait sensible à la première question, car j'ai été universitaire et, en tant qu'Inspecteur général des Finances, j'ai inspecté une université. Cela me paraît être un très bon exemple de ce qu'il nous faudrait faire. Un Président d'université ne connaît pas sa masse salariale, ni celle des chercheurs du Centre national de recherche scientifique (CNRS) qui travaillent chez lui. Il n'a pas de comptabilité analytique, pas de suivi de ce que devient la cohorte de ses étudiants et, pour rejoindre votre propos sur la comptabilité patrimoniale, il n'est pas capable d'établir un bilan.

Au vu des expériences dans les pays étrangers, si l'on veut réaliser une réforme allant vers une gestion de la performance, c'est le minimum qu'il faudrait faire.

J'irai jusqu'à dire que c'est l'exemple typique où il faudra un budget global pour chaque université, ce qui pose d'autres problèmes sur la répartition des pouvoirs en son sein. Il faudrait développer les outils de comptabilité analytique, de gestion et avoir un budget global, évaluant la masse salariale, ce qui ne veut pas dire pour autant qu'il n'y ait pas de recrutement national des professeurs, mais que l'université pourra être capable de choisir si elle veut un professeur de grec ou de mathématiques, ce qui n'est pas tout à fait le cas aujourd'hui.

Des universités pourraient l'expérimenter. Certaines ont progressé et se sont dotées d'outils comptables développés. Il faudrait expérimenter en leur permettant d'avoir un contrat avec l'Etat. Dans cette logique, ce ne serait plus l'administration centrale qui gérerait l'ensemble du système. Il faudrait une décentralisation au niveau d'un établissement comme l'université, ainsi que cela se fait dans de nombreux pays européens.

Sur la notion de programmes, on retrouve la difficulté que j'évoquais. La notion de programme doit être associée à une responsabilité clairement identifiée ou à une politique qui peut engager plusieurs actions. C'est un débat qui a lieu dans tous les pays.

Je pense que la notion de programmes, telle qu'elle est définie dans la proposition de loi organique, convient. Le problème réside dans l'application. Je pense qu'il faut être extrêmement prudent et prévoir une expérimentation. Il ne faut pas appliquer brutalement cet ensemble d'éléments sur la structure administrative telle qu'elle est. Il faudrait choisir les secteurs où les conditions d'une réussite de la réforme sont possibles et aller dans ce sens. Tous les pays ont prévu une expérimentation.

Je prendrai l'exemple des États-Unis. Il est intéressant. C'est le seul pays qui a utilisé la loi pour appliquer un système de la gestion de la performance sur une base bi-partisane, car une proposition de loi républicaine en 1993 adoptée par le Président Clinton définit sur 1993-2000 tout le calendrier de l'expérimentation, y compris les formes d'expérimentation qui sont effectuées.

J'ignore ce que deviendra la réforme mais, pendant 7 ans, ils ont respecté étape par étape le calendrier établi. J'ai dit à l'Assemblée nationale et je répète ici qu'il serait illusoire de croire que l'on résoudra tous les problèmes techniques d'un coup de baguette en 2 ans. Il faudrait se livrer au minimum à ce qu'ont fait tous les autres pays, à savoir un examen des programmes, des fonctions, des objectifs des administrations, voir si la structure est adéquate et si l'on peut appliquer ce type de système de gestion.

Vous m'objectez que j'ai tenu un propos paradoxal en distinguant des structures efficientes et des politiques qui ne le sont pas. Je prendrai une expérience qui est la mienne. J'ai été Président de l'ANVAR, l'Agence pour l'Innovation en France pendant 8 ans, où j'ai géré un budget de l'Innovation. D'autres acteurs gèrent des aides aux P.M.I. Je pouvais garantir -tous les rapports de la Cour des comptes l'ont démontré- que l'ANVAR était une maison relativement bien gérée et que nous ne dilapidions pas les fonds. Notre structure était donc efficiente.

Pour autant il existe sur le marché toute une série d'acteurs qui distribuent des aides aux P.M.E. Même au sein du ministère de l'économie et des finances, il en existe 3 ou 4 en supplément de l'ANVAR. Faut-il 3 ou 4 distributeurs d'aides publiques pour atteindre les objectifs que l'on se fixe en matière d'innovation ? C'est l'exemple typique d'une structure efficiente et d'une politique qui ne l'est pas forcément.

Il faut regarder ce qu'ont fait les Canadiens ou tous les pays qui ont fait un examen systématique et sérieux, un bilan de leur organisation administrative, de ce qui pouvait être transféré au secteur privé ou confié aux collectivités locales, de ce qui était du ressort des administrations centrales et des services déconcentrés ou des agences. D'après moi, il faudrait faire cela systématiquement avant de figer les programmes dans les textes budgétaires pour des décennies.

M. FREVILLE.- Je reviens à la notion de programmes car, concernant les dépenses, c'est le coeur de la réforme de l'ordonnance organique.

Deux questions :  le problème de la définition des objectifs et la fongibilité des crédits.

Cette définition des objectifs -qui passe par la définition préalable des programmes- est à moyen terme. Comment peut-elle s'organiser dans le cadre budgétaire qui est le nôtre ? A certains moments, le Parlement doit-il être associé à la définition des objectifs et si oui, de quelle manière ? Faudrait-il des votes ou des approbations au moment du débat d'orientation budgétaire ? C'est un problème qu'il me semble nécessaire de clarifier.

Pour reprendre le cas de l'enseignement supérieur, en matière d'action sociale pour les étudiants -c'est un agrégat, cela doit-il devenir un programme, mais supposons que ça le soit-, nous avons des crédits qui dépendent du ministère de l'Education nationale, d'autres crédits -allocations logement- qui dépendent du ministère de l'Equipement, et des dépenses fiscales très importantes avec le quotient familial. Comment définir, dans ce cadre important, les objectifs et qui doit les définir ?

Au niveau de la fongibilité des crédits, nous nous engageons, si j'ai bien compris, vers une fongibilité asymétrique. A savoir, en d'autres termes, que l'on ne peut pas augmenter les dépenses de personnel mais l'on pourra, le cas échéant, prélever sur les dépenses de personnel pour alimenter d'autres types de dépenses.

Ce type de fongibilité asymétrique est-il souhaitable ? Ou faudrait-il -ce serait une autre réforme- admettre une fongibilité symétrique, et de quelle manière ?

De la même façon, une question a été longuement débattue à l'Assemblée nationale : faut-il admettre une fongibilité entre les crédits d'investissement de l'Etat et les crédits de fonctionnement ? Avec une comptabilité en termes d'amortissements, il serait possible de faire accepter une fongibilité mais, en France, n'ayant pas cette comptabilité d'amortissements peut-on avoir une fongibilité des crédits d'investissements et des crédits de fonctionnement ?

M. GUILLAUME.- La définition des objectifs dans tous les pays est du ressort du ministre gestionnaire, en charge de définir les objectifs de son administration ou de sa politique, dans un document public représentant un engagement politique du ministre, de même que, dans la planification stratégique, on définit les programmes. Dans ces pays, il n'y a pas de réforme budgétaire. Le concept de programmes peut être un concept de gestion sans être un concept de discussions budgétaires et d'autorisations parlementaires.

En France, La réforme de la loi est justement engagée. Dans les autres pays, le ministre s'engage sur des objectifs, des programmes et, ensuite, avec une enveloppe globale dont il est responsable, a lieu une ventilation pour la discussion et le contrôle budgétaire, dans une nomenclature existante mais inchangée. On voit toute l'ambiguïté dès lors que le programme est un instrument de modernisation de la gestion publique et un instrument du contrôle parlementaire.

Il faut avoir une démarche progressive dans ce domaine afin de ne pas figer la situation d'un côté comme de l'autre. Quant à prendre purement une optique de contrôle parlementaire, je ne suis pas convaincu que ce soit le bon concept pour le gestionnaire.

La fongibilité est une règle générale sur les dépenses de personnel et de fonctionnement dans tous les pays. Par ailleurs, si vous me posez la question, j'estime qu'elle doit être asymétrique.

Je pense que le moyen de contrôle doit être la masse salariale et la solution masse salariale/plafond d'emploi est un bon système car, concernant l'autorisation d'emploi. Le rapport de la Cour des comptes sur la notion d'emploi est particulièrement illustratif. On est incapable de raisonner. Le véritable indicateur est la masse salariale. Il faut être limitatif et asymétrique.

La fongibilité des crédits ne s'effectue dans les pays qu'au niveau des agences quand on a une comptabilité permettant de définir les amortissements. Pour l'appliquer, il faut que le service administratif pratique une politique d'amortissements et provisionne les crédits.

M. GAILLARD.- Quand on examine une réforme sans y être forcément tout à fait favorable, on dit toujours : « C'est impossible, inutile et insuffisant ».

J'ai l'impression qu'au fond vous ne croyez pas que le cheminement que nous empruntons et qui commence par la réforme de la nomenclature budgétaire soit le bon, et que le bon cheminement est tout d'abord de procéder à une réforme de l'Etat en commençant par des années d'expérimentation sur quelques ministères cibles.

Je suis de ce point de vue quelque peu désappointé, car la réforme de l'Etat me paraît encore plus difficile à réaliser que celle de la nomenclature budgétaire.

Il faut prendre un chemin. Est-il possible, en empruntant ce chemin, d'arriver à quelques résultats tangibles, ou faut-il véritablement voir l'accumulation des problèmes que nous ne parviendrons pas à résoudre ?

M. GUILLAUME.- Je vous ai expliqué ce qu'ont fait les étrangers. Je me suis mal exprimé si j'ai pu donner l'idée de scepticisme sur cette réforme. J'ai dit dès le départ -et je le pense profondément- qu'en France, c'est une condition nécessaire. Si nous ne le faisons pas, nous ne modifierons pas la situation. Effectivement, le changement de la procédure budgétaire est sans doute plus facile que d'entreprendre la réforme de l'Etat.

Je suis un fervent partisan de cette réforme. Mais que risque-t-on en se lançant dans un exercice qui serait de figer pour 2005 toute la nomenclature budgétaire ? De se plaquer sur la situation existante où l'on est tout à fait conscient de l'existence de poches d'inefficience ou de structures non adaptées. Ma proposition d'expérimentation n'est pas dilatoire.

Je pense qu'il faudrait s'inspirer de ce qu'ont fait les Américains dans le texte de loi, à savoir la possibilité d'une expérimentation, qui peut être lancée par l'exécutif sous le contrôle du législatif, et une démarche qui récompense les plus avancés et ceux qui sont prêts à faire le premier pas, plutôt que de le faire de manière généralisée.

Si l'on se dit que l'on fera tout en 2005 sur le plan technique, on risque de rater l'opération globalement. Je tiens à vous dire que personnellement -je l'ai dit à l'Assemblée mais je n'engage que moi-même- je suis favorable à cette réforme. En France, il faut passer par la réforme de l'ordonnance de 1959 pour faire bouger les choses. Peut-être convient-il de s'inspirer des expériences étrangères pour éviter de commettre des erreurs.

Autre argument pour la réforme de l'ordonnance de 1959 : cela permet de rattraper une partie de notre retard par rapport aux autres pays. Faisons attention, toutefois, ne négligeons pas l'aspect technique et ne croyons pas qu'en changeant la nomenclature budgétaire, on changera les comportements de l'administration.

M. LAMBERT, Président.- Ce sont des recommandations d'une très grande sagesse et la sagesse, dans cette maison, est toujours reconnue. La volonté de réforme de l'Etat a été réaffirmée tant de fois et des organismes qui en ont été spécifiquement chargés ont été nombreux. Leurs résultats et leurs performances n'ont pas été complètement démontrés. Il est souhaitable, d'après moi, que le Parlement soit complètement impliqué dans cette réforme de l'Etat.

Après tout, l'ordonnance et sa réforme en sont le bon rendez-vous.

Vous nous mettez en garde sur une ambition qui serait trop grande -surtout dans ce texte qui n'a pas vocation a être modifié tous les ans - en voulant introduire des dispositions si précises et si rigides qu'elles deviendraient vite menacées d'obsolescence.

J'ai quelques questions pratiques à vous poser s'agissant de la nomenclature budgétaire qui a été envisagée à l'Assemblée nationale, sous l'angle de l'articulation mission/programme. Avez-vous eu le temps d'y jeter un coup d'oeil ? La sentez-vous proche des actuels agrégats ou, à l'inverse, avez-vous des avis sur ce point qui pourraient nous être précieux ?

Deuxième question : il est bon de bien voir, dans cette réforme, ce qui est du rôle du Parlement. Je dois dire que dans l'une de vos remarques, vous avez dit que partout, dans tous les pays, la définition des objectifs était de la responsabilité de l'exécutif. Je partage cet avis. Il me semble que si l'exécutif n'est pas pleinement responsable des objectifs, dans un pays comme la France, cela ne fonctionnera pas. Néanmoins, si nous voulons vivre en démocratie, il faut que le Parlement les approuve et puisse contrôler si ces objectifs ont été atteints. Il faut impérativement que l'instrument que nous allons mettre en place nous le permette.

Je voudrais vous demander si vous avez un avis sur le rôle nouveau du contrôle parlementaire dans le cadre d'un système de gestion de la performances.

Compte tenu du fait que l'information est tout à fait entre les mains de l'exécutif dans notre pays et que le Parlement ne dispose pas d'instruments d'information qui lui soient propres, avez-vous une idée sur la manière de partager cette information ou pensez-vous au contraire qu'il faudrait se doter d'instruments complémentaires pour pouvoir y avoir accès ? Ce serait pour nous l'occasion de connaître votre sentiment sur le sujet.

M. GUILLAUME.- Je n'ai pas répondu sur la question des programmes interministériels. Elle cache là parfois le refus de trancher sur les structures ou d'avoir des responsabilités claires. Il faudrait identifier ce qui est le véritable interministériel de ce qui est le fait de ne pas vouloir désigner, pour telle ou telle raison, un acteur principal.

A la limite, si je prends l'exemple de la politique de la Ville, on pourrait considérer qu'il existe un budget de la Ville sous la responsabilité du ministre concerné Je parle à titre purement personnel.

Je trouve qu'avec la formulation actuelle qui est de dire : « On a un programme et des possibilités de transferts de crédits entre différents ministères », il est possible de résoudre les problèmes de la plupart des programmes interministériels. Ensuite, c'est une question de nomenclature et de choix des différents programmes.

Sur les agrégats, je vous réponds de la même manière que précédemment. Il existe des agrégats que je ne prendrai pas comme base pour des centres de responsabilités.

Il n'est pas évident de faire une transposition simple des agrégats actuels pour bâtir des programmes.

Sur le rôle des parlements et l'information, au regard des motivations des pays pourquoi -principalement ceux que j'ai cités- se sont-ils engagés dans ce type de réforme de modernisation de la gestion publique ?

Des contraintes budgétaires, parfois beaucoup plus fortes qu'en France, ont amené ces pays à s'interroger sur la manière dont les dépenses publiques étaient efficaces ou pas, ainsi que deux séries d'objectifs plus politiques. Le thème de la « value for money », des contribuables qui n'y voient pas très clair et disent : « A quoi mon argent est-il utilisé ? ». C'est dans certains pays un argument politique très fort a conduit le gouvernement et le parlement à réagir. Je ne sais pas si c'est le cas en France mais c'est un thème qui était très présent.

Deuxième thème politique très fort : la transparence. C'est dans ce domaine que les parlements ont eu un rôle très important : « L'action administrative n'est pas claire, le contrôle démocratique ne s'exerce pas sur les moyens. Il faut augmenter la transparence de l'action publique ». Ce volet transparence a été le plus important dans les motivations ayant conduit au changement, plus qu'un argument budgétaire, et plus que le fait de vérifier l'efficacité.

Plusieurs exemples : au Canada, la structure budgétaire n'a pas été modifiée mais l'on a associé les rapports sur le plan et les rapports sur les rendements qui mesurent pour chacun des ministères la correspondance entre l'engagement politique des ministres et leurs objectifs, et ce qui a été réalisé. Partout, il existe une généralisation des rapports d'activité, et le Parlement est un cadre privilégié pour débattre de la comparaison. Le débat budgétaire a été coupé en deux : on regarde ce qui a été réalisé et on vote le futur.

Il existe un effort de transparence important mais qui risque de noyer le Parlement. Dans de nombreux pays, on constate que la tentation naturelle est de dire : « Une fois les rapports d'activité établis, on noie les parlementaires sous une masse d'informations » (tactique bien connue mais parfois inévitable). Si l'on définit de nombreux indicateurs d'activité, vous aurez une masse d'informations et le problème est de savoir comment faire la synthèse de ces informations et comment s'exerce le contrôle.

Nous rejoignons le problème du contrôle. C'est là où j'estime que les progrès ont été les plus importants, dans la transformation des formes de contrôle aussi bien au niveau administratif qu'au niveau parlementaire. Au niveau administratif, une évolution a eu lieu vers la suppression des contrôles a priori, avec des contrôles a posteriori beaucoup plus complets. Ce sont de véritables audits comptables qui tendent à devenir des audits sur la performances. Il y a un élargissement et un durcissement du contrôle a posteriori en échange des souplesses de gestion, ainsi qu'un renforcement des corps de contrôle internes des ministères, à savoir de premier niveau. Il n'est pas public.

Deuxième niveau de contrôle : les contrôles externes avec l'intervention des organismes comme la Cour des comptes ou d'organismes rattachés au Parlement. L'exemple typique est celui du General Accounting Office aux États-Unis, organisme dépendant du Parlement.

Partout, les Parlements, à des degrés divers, ont renforcé leur structure de compétence pour analyser les audits réalisés.

Cela pourrait être une MEC (Mission d'évaluation et de contrôle) renforcée, avec des moyens financiers et des spécialistes pour effectuer des audits et des contrôles.

Donc, renforcement des contrôles à deux niveaux et changement du champ des contrôles avec, sans entrer dans le détail technique, des indicateurs une très grande attention portée à la certification des systèmes d'information et des comptes des ministères dans certains pays.

M. LAMBERT, Président.- Je vous remercie au nom de tous mes collègues pour la qualité de cette audition. Les réponses ont été précises. Je pense qu'il était précieux de vous entendre en raison de votre maîtrise de ces sujets, mais aussi des informations que vous avez pu collecter dans l'expérience que vous avez menée dans les pays que vous avez cités.

Je voudrais, chers collègues, vous dire que nous avons maintenant l'audition de Mme Sophie Mahieux, Directeur du Budget. Je suspendrai la séance quelques instants pour accompagner M. Guillaume et accueillir Mme Mahieux.