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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

C. AUDITION DE MME FLORENCE PARLY, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AU BUDGET

M. LAMBERT, Président.- Je souhaite en votre nom à tous la bienvenue à Mme Florence Parly, secrétaire d'État chargée du budget.

Madame la secrétaire d'Etat, nous sommes en plein travail sur le texte qui vise à réformer l'ordonnance de 1959, et nous procédons à une série d'auditions. Il va de soi que celle de la secrétaire d'État chargée du budget est un rendez-vous important dans ce calendrier de travaux. Nous sommes convenus -vous avez bien voulu l'accepter- de donner un tour très pratique à nos entretiens et de ne pas procéder à des exposés préliminaires mais de vous soumettre immédiatement au jeu des questions et réponses.

Nous alternerons les questions avec les collègues ; moi-même occupant la fonction de Rapporteur, je suis amené à poser un certain nombre de questions.

Madame la secrétaire d'Etat, la réforme modifiera profondément la nomenclature budgétaire actuelle, en mettant la notion de programmes au coeur de la budgétisation par objectifs. Vos services seront largement impliqués dans la construction qui est une oeuvre complexe, nous en sommes conscients, mais le texte adopté par l'Assemblée nationale ouvre aussi au Parlement la faculté d'élaborer à son initiative des programmes. Il s'agirait donc d'une compétence partagée.

J'aimerais que vous puissiez nous dire votre conception des programmes, en quoi celle-ci différera de la nomenclature actuelle des agrégats. Comment voyez-vous le rôle du Parlement dans la construction de cette nouvelle nomenclature ?

Seconde question : une fois les grands principes posés par le texte, des mesures seront naturellement nécessaires pour les appliquer. Cela pose la question des délais ; que pensez-vous des délais à prévoir pour la mise en oeuvre de cette réforme ? Au regard de ces implications pratiques, les délais jusqu'alors évoqués vous semblent-ils réalistes ?

Cela pose également des questions comme celle de la définition du référentiel comptable et celle des indicateurs de performance que nous estimons devoir être les plus pertinents possible ; leur élaboration supposera des débats contradictoires. Avez-vous une idée de la manière dont pourrait s'organiser cette confrontation afin qu'elle soit la plus constructive et la plus transparente possible ?

Notre souhait est que nous ne nous faisions pas plaisir en élaborant un texte nouveau. Il doit être un bon instrument pour progresser .

Mme PARLY.- Je n'avais pas prévu d'exposé liminaire. Je m'autoriserai, si me le permettez, quelques mots très courts d'introduction pour tout d'abord vous remercier de m'accueillir dans cette formation, car les débats que nous aurons dans quelques jours en séance publique auront nécessairement un caractère plus formel que ne l'est l'échange d'aujourd'hui.

Ce texte -d'origine parlementaire- repose véritablement sur « deux jambes », la première étant de rééquilibrer les pouvoirs financiers en faveur du Parlement et la seconde (mais je ne sais pas si l'ordre doit être présenté de cette façon) est de moderniser de manière très profonde la gestion publique. Me concernant, je mettrais ces deux jambes sur le même plan, ce qui garantira que votre oeuvre avance de manière équilibrée.

Ce texte est le résultat d'une réflexion très approfondie menée tant à l'Assemblée nationale qu'ici même sous votre autorité. Ces réflexions sont maintenant engagées depuis de nombreux mois.

Permettez-moi de dire qu'au stade où nous en sommes des débats, et avant de démarrer les échanges et les discussions qui auront lieu au Sénat, il me semble que ce texte est plutôt bon, tel qu'il sort de l'Assemblée nationale.

Sur la forme, je crois qu'il faut avoir le souci d'un texte suffisamment ouvert pour résister à l'épreuve du temps. L'ordonnance organique date de 1959, il est possible de largement commenter à la fois le texte et l'application qui en a été faite, mais il est certain que cela reste jusqu'à présent notre constitution financière. Faisons en sorte que, sur la forme, les rédactions qui seront finalement retenues soient suffisamment ouvertes et en même temps suffisamment précises, car si nous voulons -et je crois que c'est un souhait que nous partageons- que le Parlement exerce son contrôle sur l'action que mènent les administrations publiques à travers l'instrument qu'est le budget de l'Etat, il faut que les définitions soient suffisamment précises.

Quant au fond, vous l'avez compris, je partage très largement les options prises dans la proposition de loi arrivant au Sénat. Je crois qu'il est tout à fait remarquable que ces options aient été prises au-delà de tous les clivages partisans habituels. Ceci est le résultat de la qualité du travail mené en amont. Sans doute ce texte peut-il être amélioré et c'est à cela que je souhaite que nous employons désormais en commun.

Je le répète ici mais, Monsieur le Président, vous le savez, le Gouvernement est bien évidemment très attaché à la réussite de cette réforme, mais il se trouve dans une situation singulière, car il n'est pas courant qu'en matière financière, surtout sur un texte aussi important, il travaille sur la base d'une proposition de loi et non pas sur la base d'un de ses projets. J'y vois pour ma part une des clés du succès de cette réforme et, bien évidemment, le rôle du Gouvernement ne peut être celui qui est le sien traditionnellement dans le cadre d'un projet de loi.

Je le déclinerai de deux manières en disant que sa vocation est à la fois d'éclairer les choix qui seront ceux du Parlement, et de faciliter tout ce qui peut et doit l'être. C'est dans cet esprit que j'aborde notre discussion.

Vous avez abordé dans votre première question ce qui est au coeur de cette réforme : la notion de programmes car, en effet, aujourd'hui nous évoluons dans un univers budgétaire qui est constitué, concernant l'unité de gestion, de près de 850 chapitres budgétaires et vous votez le projet de loi de finances chaque année sur la base des titres.

Demain, nous souhaitons pouvoir doter les gestionnaires qui seront responsables des moyens qui leur seront conférés dans le cadre d'un programme de moyens aussi fongibles que possible, mais contrôlables et c'est la raison pour laquelle nous avons fait le choix d'identifier le programme à un gestionnaire particulier.

Nous souhaitons également que cette notion de programmes puisse s'intégrer au niveau du vote qu'émet le Parlement dans le cadre de missions (sujet sur lequel nous pouvons peut-être également avoir un échange) et, de ce fait, nous serons dans un univers profondément différent de l'univers actuel pour une raison simple : nous voulons passer d'une culture de moyens à une culture de résultats permettant de définir des objectifs et de vérifier de quelle façon ils ont été atteints.

Véritablement, le programme est au centre et au coeur de cette réforme.

Afin que tout cela fonctionne, encore faut-il que le programme soit défini de façon aussi précise que possible, ainsi que je disais à l'instant.

Dans mon esprit, il devrait reposer sur au moins trois éléments : nous devons pouvoir donner une définition claire du programme, à savoir que nous puissions énoncer des objectifs attachés à ce programme et des priorités clairement identifiables.

D'une part, il faut que nous puissions fonder ce programme sur des indicateurs chiffrés de résultats quitte à ce que ce soit sur plusieurs années, car il est possible que certaines politiques ne puissent pas s'apprécier sur un seul exercice.

Il faut aussi que ces indicateurs de résultats constituent de véritables engagements pour les ministres qui les prendront vis-à-vis du Parlement.

Enfin, il faut que nous puissions disposer d'une répartition indicative des crédits. J'ignore comment baptiser cet agrégat. Faut-il dire « sous-programme » ou faut-il répartir les crédits qui figureront dans le programme par nature de dépenses ? Je crois qu'il faut que nous puissions justifier les crédits demandés et avoir éventuellement un niveau d'identification des crédits au-dessous du programme qui puisse être un instrument de lecture complémentaire.

Cela suppose un très lourd travail et une très forte mobilisation des administrations qui seront chargées en amont de définir leur contenu. Une crainte s'est faite jour, notamment auprès de nos interlocuteurs des différents ministères : la crainte que Bercy ne définisse de manière unilatérale l'ensemble des programmes sans échanges avec les ministères utilisateurs et gestionnaires.

Je souhaite immédiatement la lever pour vous indiquer la manière dont je conçois la situation. Les services du ministère des finances sont là pour contribuer à l'élaboration d'une méthodologie, d'un cadre commun de réflexions sur ce que seront les programmes, réflexion déjà en cours avec nos correspondants des différents ministères, et le ministère des finances tentera de mettre en place une sorte de guide des meilleures pratiques et des meilleurs usages qu'il est possible de suivre, dans tel ou tel ministère, pour élaborer les programmes.

La définition des programmes sera donc l'occasion au sein de l'administration d'un échange approfondi entre le ministère des finances et ses interlocuteurs des différents ministères et, au sein même des ministères, entre les agents chargés de la mise en oeuvre des politiques, car c'est bien ainsi qu'est conçu un programme : ce sont des moyens pour mettre en oeuvre une politique dont l'administration est responsable.

Pour que cela fonctionne, encore faut-il que les personnes véritablement responsables aient droit au chapitre pour l'élaboration de ce concept de programmes.

Je crois que là aussi cette réforme (je n'ai pas eu l'occasion d'en dire un mot) qui s'inscrit dans un cadre plus général qui est celui auquel nous aspirons tous, de la réforme de l'Etat, est un grand projet nécessitant que de petites pierres soient posées les unes sur les autres et il s'agit d'une pierre de taille assez importante que nous tentons de mettre en place aujourd'hui. La définition des programmes dans chacune des administrations sera l'occasion de réfléchir et de mettre à plat les procédures et les politiques, ainsi que leurs raisons d'être et la façon de les mener.

Un autre élément me paraît essentiel quant à la qualité des programmes qui seront élaborés : l'association du Parlement à l'élaboration de cette nomenclature. Il me semble que cette association devrait pouvoir être mise en place tout au long du processus qui doit nous mener de la proposition de loi organique à la mise en oeuvre effective de la réforme, à savoir actuellement, 2006.

J'ai pour ma part -et Laurent Fabius partage ce point de vue-, le souci que les parlementaires ne découvrent pas, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, à savoir en décembre 2004, ce que sont les programmes et qu'ils puissent participer au débat dans lequel l'administration a un rôle important à jouer. Je crois que le Parlement doit également pouvoir faire ses observations et affirmer ses points de vue avant même que cela devienne notre règle de discussion des projets de loi de finances.

Aujourd'hui, nous avons d'ores et déjà dans nos « bleus » des agrégats. Ils ne sont qu'une « pâle » préfiguration de ce que devraient être les programmes, car les agrégats tels que nous les connaissons dans les annexes au projet de loi de finances ont été certes longs à élaborer (environ 3 ans ont été nécessaires pour passer du projet à la mise en oeuvre) mais, en dépit de ce temps d'élaboration important, n'ont pas provoqué de remise à plat complète, telle que nous la souhaitons, des procédures et des politiques mises en oeuvre.

C'est là toute la différence entre un programme et un agrégat. Ce dernier est un instrument de lecture qui rend la comprehension de nos documents budgétaires un peu moins difficile et un peu plus vivante, mais ce n'est pas le canal par lequel est conçue et doit être lue la politique budgétaire.

Il faut bien avoir en tête que le programme est un élément très différent du chapitre et qui doit être très différent de l'agrégat figurant d'ores et déjà dans les bleus.

Peut-être me poserez-vous la question de savoir si ces programmes doivent être ministériels ou interministériels pour dire les choses telles qu'elles sont. C'est une question que nous nous sommes bien évidemment posée très longuement car vous constatez comme nous que les politiques publiques ont des dimensions interministérielles plus ou moins prononcées et parfois très prononcées.

Comment envisager une réforme aussi ambitieuse que celle de l'ordonnance organique sans s'interroger sur l'interministérialité des politiques publiques et la manière d'allouer les crédits à ces politiques interministérielles ?

A la réflexion, il nous a paru que le point central restait celui de l'identification du responsable. Et quand je dis « nous », il ne s'agit pas seulement du Gouvernement mais également des parlementaires avec lesquels nous avons eu des échanges, notamment ceux ayant participé aux travaux de la commission Forni.

Si l'on découpe les politiques interministérielles à l'intérieur des responsabilités ministérielles, on risque d'avoir une difficulté, et de déboucher sur une irresponsabilité que nous ne souhaitons pas. Les éléments ne sont pas figés et il est peut-être possible de trouver des améliorations pour mieux prendre en compte que ce n'est le cas aujourd'hui l'interministérialité des politiques publiques à travers les missions.

Si le Sénat souhaite avancer, je pense que vous nous trouverez très ouverts pour le faire mais sous une condition : que l'interministérialité ne nuise pas à la responsabilisation à laquelle nous tenons beaucoup en tant que Gouvernement et à laquelle, d'après moi, l'ensemble des personnes intéressées par cette réforme sont elles-mêmes attachées.

Je terminerai sur ce point en répondant à votre question sur le rôle que doit jouer le Parlement quant à l'élaboration des programmes et de la nomenclature.

Je suis très attachée à ce que vous puissiez donner votre point de vue au fur et à mesure que les travaux d'élaboration des programmes auront lieu. Je crois aussi qu'il faut dire un mot de la manière dont les parlementaires pourront, une fois que nous serons en régime de croisière à partir de 2006, créer ou non des programmes. Sur ce sujet, je crois qu'il faudra une concertation très étroite entre le Gouvernement et le Parlement pour que nous soyons certains que la réalité du droit d'amendement des parlementaires soit bien assurée.

Il importe que le Parlement puisse exercer un contrôle a posteriori aussi plein et entier que possible, sur les crédits qui, je le rappelle, sont globalisés et auront été accordés au gestionnaire. Cela supposera des travaux assez lourds sur lesquels je reviendrai.

Pour conclure, l'association du Parlement à l'élaboration de la nomenclature et la vérification que le droit d'amendement des parlementaires est bien assuré me paraissent être les deux conditions lourdes de mise en oeuvre de cette réforme, s'agissant de ce qui en est le coeur, à savoir les programmes.

Vous m'interrogez sur les délais. Les points de vue sont partagés. Certains trouvent que c'est trop rapide et d'autres trop lent. J'aurais tendance à dire que ces délais sont incompressibles. Le texte tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale prévoit que nous devons être en ordre de marche à la fin de l'année 2004 afin de pouvoir préparer la loi de finances pour l'année 2006, conformément au nouveau texte organique.

Ces délais sont incompressibles car nous devons procéder à différentes opérations. Tout d'abord, il nous faut élaborer un cahier des charges. Vous vous imaginez bien que le passage d'une gestion, aujourd'hui par chapitres, à une gestion par programmes, suppose la remise en chantier total de notre système informatique.

Il faut donc définir un cahier des charges, sur une opération de cette importance, procéder à un appel d'offres européen, assurer le développement et tester, car nous ne pouvons pas nous retrouver fin 2004 avec un système qui ne fonctionne pas.

Au-delà de la mise en oeuvre des outils informatiques, il faut mettre en place au sein de tous les ministères, les instruments de mesures indispensables pour rendre compte de la manière dont les objectifs auront été atteints. Pour ce faire, les administrations devront se doter d'une comptabilité analytique et de systèmes d'information adéquats pour mesurer de quelle manière les objectifs fixés ont été respectés.

Vous évoquiez la question d'un référentiel comptable pour l'Etat. Dans le texte tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale, il est prévu que les principes généraux de la comptabilité et du plan comptable de l'Etat ne se distinguent des règles applicables aux entreprises qu'à raison des spécificités de l'action de l'Etat.

Cette précision me paraît en effet très utile. Reste à élaborer ce référentiel comptable qui, force est de le constater, n'existe pas. Pour ce faire, nous envisageons avec Laurent Fabius de créer une mission qui serait directement rattachée à la direction du budget et à la direction générale de la comptabilité publique, afin d'élaborer des projets de normes comptables et il nous semblerait très utile de disposer d'un comité des normes de comptabilité publique, qui serait chargé d'émettre un avis sur les projets de normes qui lui seraient soumis et seraient ouverts à des spécialistes, y compris extérieurs au ministère des finances.

Une fois ces projets de normes avalisés par ce comité, ils devraient être examinés par le Conseil national de la comptabilité qui rendrait un avis et le ministre des finances déciderait par voie réglementaire d'approuver ce référentiel comptable.

Voilà de quelle manière nous pensons construire progressivement ce référentiel comptable et envisageons d'avoir ce débat contradictoire que vous appeliez de vos voeux, Monsieur le Président.

M. MARINI.- J'aurais souhaité interroger Madame le secrétaire d'Etat sur deux aspects essentiels : d'une part, comment progresser dans la prise en considération consolidée de l'ensemble des données relatives aux prélèvements obligatoires tant sociaux que fiscaux ? Comment permettre, dans le respect des conditions institutionnelles actuelles prévoyant le domaine des lois de financement à la sécurité sociale, que le Parlement soit saisi de ces données consolidées, pour qu'il puisse apprécier tant le niveau que l'évolution et la répartition par grandes masses des emplois faits de ces prélèvements obligatoires ?

Comment progresser dans le sens d'une transparence plus grande des écritures et des prévisions relatives à la dette publique ? Dans le texte que nous examinons et qui prend appui sur l'hypothèse d'une comptabilité patrimoniale, on peut considérer que nous nous doterions d'outils permettant de progresser. Pour autant, serait-ce suffisant et que penseriez-vous d'une formule dans laquelle, indépendamment du vote sur le solde de la première partie de la loi de finances, un vote aurait lieu sur l'autorisation de financement par emprunt pour les opérations de l'exercice ?

Ne pensez-vous pas que dans une optique à moyen et long terme, en considérant que les périodes traversées seront tantôt des périodes fastes, tantôt des périodes plus difficiles, il y aurait lieu de mettre en place un dispositif garantissant au pays et à la représentation nationale le maximum de rigueur en matière de recours à l'emprunt, par exemple en soumettant à une procédure particulière l'affectation de ressources d'emprunts pour couvrir une quote-part des dépenses ordinaires de l'Etat ?

Mme PARLY.- Comment progresser dans une vision plus globale des prélèvements obligatoires ? Vous avez utilement précisé, Monsieur le Rapporteur, que cela devait se concevoir dans le respect des dispositions actuelles et j'y vois une nuance extrêmement importante, car les réflexions qui ont été menées par les uns et les autres sur le terrain de la réforme de l'ordonnance organique l'ont été compte tenu d'un autre texte organique concernant les lois de financement de la sécurité sociale dont, je crois, personne n'a jugé, sinon utile, du moins possible, d'envisager la modification à travers la réforme aujourd'hui sur le métier.

Il est vrai que le fait qu'une partie des prélèvements obligatoires figure dans le texte voté par le Parlement à l'occasion du vote sur le projet de loi de finances et une autre partie, dans le cadre du projet de loi de financement de la Sécurité Sociale, n'est pas d'un maniement très commode de maniement et pourrait laisser entendre que cette notion de prélèvement obligatoire n'est pas correctement retracée dans les documents transmis au Parlement.

En réalité, vous savez qu'il existe d'ores et déjà des éléments d'information sur cette question des prélèvements obligatoires, notamment dans le rapport économique social et financier présenté à l'appui du projet de loi de finances. Mais, ce n'est pas du présent dont nous parlons, mais de l'avenir. Ce qui a été prévu dans le texte, tel qu'il ressort de l'Assemblée nationale à l'article 38, est de prévoir en annexe au projet de loi de finances, figurera un document explicatif qui recenserait de manière exhaustive les impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'Etat et qui en estimerait le rendement.

Cela pour répondre à la préoccupation légitime du Parlement de disposer d'un document exhaustif sur l'ensemble des prélèvements, y compris ceux qui ne sont pas affectés, en dernier ressort, à l'Etat. Bien souvent, j'ai entendu dire qu'il eût fallu que ce soit le budget de l'Etat qui réaffecte à d'autres personnes morales l'ensemble de ces impositions. Je crois que ce ne serait pas conforme au texte de la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité Sociale.

Concernant la dette publique, vous appelez de vos voeux plus de transparence. Dans cet esprit, plusieurs éléments viennent à l'appui de votre préoccupation.

L'article 31 de la proposition de loi organique prévoit d'intégrer à l'article d'équilibre de la loi de finances un tableau de financement qui fera apparaître, de manière claire, l'ensemble des besoins et des moyens de financement associés au projet de loi de finances. C'est un premier élément qui viendra améliorer de manière considérable les informations du Parlement sur ce sujet.

Le second élément nous renvoie à notre discussion d'entrée : le fait que la dette publique doit constituer un programme en tant que tel. Cela signifie qu'il faudra énoncer les objectifs de la politique d'endettement de l'Etat et porter clairement à la connaissance du Parlement les grands choix qui seront proposés par le Gouvernement en matière d'émission ou de gestion active de la dette. De ce fait, le ministre des finances proposera un point d'équilibre entre la prise de risque, à savoir, notamment, la part des émissions à taux variable (mais ce n'est pas le seul élément) et la recherche du moindre coût de gestion de notre dette.

De la même façon que pour les autres ministères, le ministère des finances présentera des indicateurs chiffrés de résultats qui seront proposés au Parlement. Je crois que par rapport à la situation actuelle que vous connaissez, cela constitue deux sources d'information complémentaires très substantielles.

J'ajoute que cela s'inscrit dans un processus en cours, puisque nous avons eu l'occasion d'échanger dans le cadre du collectif de fin d'année sur la création de l'agence de la dette, et il va de soi que ces différents éléments pourront être d'autant mieux mis en oeuvre que cette Agence commence d'ores et déjà à construire les instruments qui serviront à l'élaboration du programme dette et de son suivi.

Vous avez également évoqué la possibilité de soumettre au vote du Parlement une autorisation de financement des dépenses par emprunt.

Il est exact que lors de notre débat à l'Assemblée nationale cette question a été soulevée par un certain nombre de parlementaires, notamment ceux qui pratiquent déjà cela dans le cadre des collectivités dont ils assurent la responsabilité. Ils ont souhaité que des améliorations puissent être apportées sur ce terrain et que, notamment, un plafond d'emprunts soit désormais voté par le Parlement au moment du vote de la loi de finances.

Lors de ce débat, le Gouvernement n'était pas techniquement prêt à apporter une solution clé en main et j'avais eu l'occasion de dire que je me mettrais à la disposition des commissions des Assemblées pour tenter de trouver une solution à cette préoccupation, sachant que pour trouver une solution -si vous m'y autorisez-, il me semble utile de préciser quelles sont et doivent être les préoccupations qui animent le Gouvernement.

Pour ma part, j'en vois tout au moins deux. S'il devait y avoir un plafond d'emprunts, cela ne devrait pas placer le Gouvernement dans une situation d'incapacité brutale à financer ses dépenses, parce qu'il y aurait une rupture de trésorerie et un retard dans l'encaissement d'une recette importante, par exemple.

Ce système de plafond existe dans toute sa pureté aux États-Unis et il s'accompagne de temps à autres de fermetures pures et simples des services publics car, quand le plafond est dépassé, tout s'arrête, ce qui ne me paraît pas correspondre à la lumière des débats qui ont eu lieu à l'Assemblée nationale- à la préoccupation fondamentale des parlementaires. S'il doit y avoir plafond, il faut veiller à ce qu'il ne conduise pas à des mesures qui seraient mal perçues dans notre pays.

Par ailleurs, il faut également, si ce plafond était mis en oeuvre, qu'il ne porte pas atteinte à un autre objectif auquel on ne peut qu'être attaché, à savoir que la politique de gestion active de la dette soit optimale, parce qu'il s'agit de la bonne gestion de nos finances publiques.

Dans le respect de ces principes, le ministère des finances et le Gouvernement sont tout à fait prêts à tenter d'avancer sur cette question du plafonnement des emprunts si le Sénat le souhaitait.

Enfin, vous vous êtes interrogé, Monsieur le Rapporteur général, sur la manière de rendre aussi rigoureuse et parcimonieuse que possible -c'est ainsi que je l'ai compris- le recours à l'emprunt pour financer les dépenses de fonctionnement.

Je crois que nous entrons dans un débat qui n'est pas qu'un débat d'instruments budgétaires, à savoir de méthodes d'élaboration de nos lois de finances. Nous entrons dans le débat de la politique budgétaire en elle-même, car s'interdire a priori de recourir à l'emprunt pour faire face à des dépenses de fonctionnement, tel que je l'énonce, ne fait bondir personne ; c'est un principe de bonne gestion.

Mais, me semble-t-il, l'Etat est placé dans une situation un peu particulière. Il n'est pas un agent de droit privé ni un ménage, ni une collectivité locale, il a des responsabilités particulières. Il est le garant, en dernier ressort, d'un certain nombre de droits et, par ailleurs, il doit, si tels sont les choix de politique économique, sociale et budgétaire, pouvoir faire face à des crises conjoncturelles dans les meilleures conditions.

Peut-on considérer que ce principe de bonne gestion, qui est d'éviter autant que faire se peut, de financer les dépenses de fonctionnement par l'emprunt, puisse s'appliquer dans toute sa pureté ? C'est un débat de politique budgétaire, mais je ne pense pas qu'il soit souhaitable que cette question soit tranchée a priori dans ce qui deviendra notre constitution financière future.

Il est bon que la représentation nationale puisse s'exprimer année après année sur les choix de politique budgétaire proposés par le Gouvernement et j'en profite pour insister sur un point qui n'est peut-être pas apparu de manière très saillante mais qui le sera, le débat d'orientation budgétaire, qui est une pratique instaurée depuis quelques années sera « organisé » puisqu'il est prévu par le projet de texte, si le Sénat le vote ainsi.

Pour revenir à mon propos liminaire, nous devons faire un texte précis, qui puisse s'appliquer de manière effective et efficace, qui atteigne les objectifs que nous lui avons assignés, à savoir améliorer les pouvoirs du Parlement en matière financière et moderniser les conditions de la gestion publique, mais il faut également que nous réservions aux choix politiques, ce qui relève de ce niveau, notamment les choix de politique budgétaire.

J'ajoute un dernier point si Monsieur le Rapporteur général est encore inquiet : nous sommes depuis plusieurs années engagés dans une politique de convergence européenne du point de vue de nos finances publiques, ce qui nous impose un certains nombre de devoirs, notamment de fournir à la Commission européenne à Bruxelles les programmes de stabilité triennaux, ceux-ci constituant également un bon élément et de bons indicateurs quant à la politique budgétaire suivie et à la manière dont le Gouvernement entend atteindre l'équilibre des finances publiques et réduire la dette publique.

M. CHARASSE.- Monsieur le Président, je rebondirai sur quelques points évoqués par le ministre dans son très intéressant exposé. Il faudra bien des réunions et des débats pour que je comprenne exactement la portée de l'expression « responsable des programmes ». Madame le ministre, s'agit-il d'une responsabilité politique ou administrative ?

Nous vivons, dans le régime institutionnel qui est le nôtre, en régime parlementaire dans lequel le seul responsable politique est le Gouvernement et ses membres. Or, le responsable de l'exécution du budget au terme de la Constitution -et même pas de la loi organique- est chaque ministre sous l'autorité du Premier ministre.

Chaque ministre délègue à ses subordonnés sa signature, mais pas ses pouvoirs, puisqu'il n'existe pas en France de délégation de pouvoirs, hormis dans des cas très exceptionnels comme, par exemple, la possibilité pour le Président de la République de déléguer ses pouvoirs au Premier ministre pour présider le Conseil des ministres, si un jour il est empêché.

Quand vous dites « responsable des programmes », pour moi, lisant la Constitution et même les grands principes, je dis que le responsable politique des programmes politiques, c'est le ministre.

Compte tenu que l'expression semble aller beaucoup plus loin, je m'interroge pour savoir qui, au-dessous, du ministre sera responsable des programmes.

Monsieur le Président, mes chers collègues, il existe deux catégories de fonctionnaires dans notre Etat : ceux qui sont à la discrétion du Gouvernement, à savoir les directeurs d'administration centrale et, s'ils faillissent, on peut les révoquer « ad nutum », comme me souffle le Rapporteur général, sans conseil de discipline. Mais les autres agents et, notamment, tous leurs subordonnés dans l'administration centrale et les services extérieurs des ministères, ne peuvent être sanctionnés que pour des fautes administratives. Va-t-on créer à la suite de la nouvelle loi organique, une nouvelle faute administrative consistant à dire : « N'a pas respecté les objectifs qui lui ont été fixés. » ? Ce peut être une faute administrative. Ne va-t-on pas introduire dans le droit de la fonction publique française une notion de faute administrative qui est en réalité une notion de faute politique, car c'est une sorte de contrat passé entre le Parlement votant l'autorisation budgétaire et le Gouvernement chargé de l'exécuter ; il est sans doute assez difficile de faire retomber cela sur des subordonnés qui ne sont pas responsables devant nous. Aurons-nous la possibilité à l'occasion du vote de la loi de règlement de demander des sanctions contre un chef de bureau ou un directeur départemental de l'équipement, parce qu'il n'aura pas tenu ses objectifs ? C'est impossible.

Il faut faire attention à l'expression « responsable ». Le responsable, chers amis, c'est le ministre, l'autorité politique. La sanction le concernant peut être parlementaire et budgétaire : l'année suivante on lui donne moins de crédits ou on lui supprime un programme s'il l'a mal exécuté.

Le ministre a évoqué, à la suite d'une question du Président : « Programmes ministériels ou interministériels ».

Mes amis, la loi organique ne peut pas modifier l'organisation des pouvoirs publics. Or, je ne vois pas comment le budget pourrait priver un ministre du droit d'exercer les compétences qui sont les siennes. Qui les définit ? Le Président de la République quand il signe le décret de nomination du Gouvernement. C'est un acte purement réglementaire. Ou, éventuellement, quand il signe, après délibération du conseil des ministres, les décrets particuliers pouvant préciser, sur un point ou sur un autre, d'une façon spécifique, les compétences de tel ou tel membre du Gouvernement.

Un ministre peut-il avoir à lui seul tout un programme recouvrant non seulement son domaine de compétences mais des domaines de compétences d'autres ministres ?

Il me paraît très difficile d'inscrire cela dans la loi organique et encore plus dans des textes législatifs ou réglementaires qui seraient pris pour son application et dans les lois de finances elles-mêmes. En revanche, on peut très bien avoir un même programme partagé entre plusieurs ministres chacun ayant un morceau dans son domaine de compétences.

Sur ce point, Madame le ministre, je m'interroge très fortement.

Troisième question que l'on entend dans les couloirs de cette maison après l'avoir entendu dans ceux de l'Assemblée nationale : les parlementaires peuvent-ils créer des programmes ?

Il faut se référer à l'article 7 du texte en provenance de l'Assemblée. Article 7 : « Une mission comprend un ensemble cohérent de programmes ou, à titre exceptionnel, un seul programme. Seule une disposition de loi de finances d'initiative gouvernementale peut créer une mission ». 

Une mission : cela signifie que l'on peut créer des programmes.

Je ne comprends pas comment cela s'articule avec l'article 40 de la Constitution. Monsieur le Président, j'ai du mal à imaginer que, dans le cadre d'une mission qui est d'un milliard et comprend 3 programmes de 333 millions de francs environ chacun, on pourra se créer un nouveau programme, sauf en prenant forcément sur l'un des trois autres.

Dans ce cas, le Parlement se reconnaît un droit d'initiative en matière de dépenses. Or, rien dans la Constitution ne permet au Parlement de se reconnaître ce droit d'initiative en matière de dépenses. C'est l'un des points essentiels de la Constitution de 1958, même si l'on ne s'en est pas forcément aperçu au départ.

J'ajoute, Madame le ministre, un point sur lequel vous pourriez peut-être réfléchir avec vos collaborateurs : le Parlement créera un programme et dira (à supposer que soit franchi l'obstacle de l'article 40, ce qui m'étonnerait) : pour tel programme, je mets 200 millions de francs.

Si le Parlement, qui aime parfois se faire plaisir (ou faire des « coups » politiques, cela fait partie de la vie parlementaire et le Gouvernement ne s'en prive pas non plus, c'est un défaut commun), met 200 millions de francs en créant un programme d'une ambition démesurée et fasse très vite apparaître que les 200 millions de francs sont manifestement inadaptés aux objectifs poursuivis, ne pensez-vous pas que la loi de finances sera sous la loupe du Conseil constitutionnel en permanence, au titre de l'erreur manifeste d'appréciation, que le Conseil Constitutionnel applique comme le Conseil d'Etat qui a inventé cette notion dans sa jurisprudence il y a quelques années ?

On pourra répondre que c'est un programme pluriannuel et le Conseil objectera : « Et la règle de l'annualité budgétaire ? »

Il y a une fragilisation de l'initiative parlementaire, à supposer -ce que je ne pense pas- qu'elle ait pu franchir l'article 40.

Entendant notre Rapporteur général rappeler son attachement -que je comprends et que je peux partager- sur le fait qu'il ne faut pas, en temps normal faire financer les dépenses ordinaires ou de fonctionnement par l'emprunt... je voudrais rappeler -et Mme Parly le sait puisque nous en avions parlé un jour et elle-même me l'avait rappelé- qu'en 1965 M. Giscard d'Estaing, alors ministre des finances, avait proposé pour la loi de finances 65, de réfléchir à l'entrée dans la Constitution d'une règle d'équilibre budgétaire, en s'appuyant sur le précédent allemand, en disant : « La constitution allemande comprend une disposition de cette nature, pourquoi pas chez nous ? ». Je crois que l'Allemagne y a renoncé et que plus personne n'en a reparlé, concernant la France dans tous les cas.

Dans ces conditions, Madame le ministre, ne serait-il pas utile de prévoir quelque part dans le texte -mais cette question s'adresse à nous, en tant que responsables de la commission, le Rapporteur général et le Président- tout d'abord une disposition « balai » qui permettrait d'autoriser le Gouvernement dans certaines circonstances exceptionnelles à s'affranchir d'un certain nombre de rigidités, car l'on ne peut pas verrouiller le système à ce point et, d'autre part, Monsieur le Rapporteur général, rien n'interdit à la loi organique de dire que la loi de finances peut décider que les dépenses de fonctionnement ne seront pas financées par l'emprunt.

Il peut s'agir d'une disposition de loi de finances prévue par la loi organique sans nous verrouiller dans le texte organique. Que ce serait-il passé en 1914 quand a été lancé, après la déclaration de guerre, l'emprunt de défense nationale ? Ce grand emprunt a été diffusé dans toutes les écoles de France ; les inspecteurs d'académie et les instituteurs avaient été chargés de sensibiliser les enfants. Nous ne connaîtrons plus, sans doute, les circonstances de la guerre de 14, mais nous pouvons en avoir d'autres : la monnaie, notre économie ou nos grands intérêts nationaux.

Une disposition balai couvrant l'éventualité de circonstances exceptionnelles, car même si le Gouvernement peut se faire donner des pouvoirs, il ne peut le faire que par des ordonnances de l'article 38 qui imposent le respect de la Constitution et des lois organiques et, d'autre part, la possibilité de compléter un article de la loi organique en disant que la loi organique qui détermine les plafonds d'emprunts ou les règles des emprunts comporte également toute disposition relative aux modalités de financement par emprunt des dépenses de fonctionnement et d'investissement.

Cela permettrait de disposer du mou nécessaire. Les années où la situation se passe normalement, interdiction absolue, sinon la loi de finances ou une loi de finances rectificative peut apporter les assouplissements nécessaires.

Mme PARLY.- Sur le premier point : qui est responsable ? Le ministre est responsable et il le restera. Il me semble, Monsieur le Président, que si la rédaction actuelle laissait un doute planer sur le principe selon lequel c'est le ministre qui est et reste responsable de l'exécution du budget de son ministère et des programmes y figurant, je suis tout à fait ouverte au fait que ces précisions soient apportées, pour regarder le texte avec les mêmes lunettes qui sont celles de M. Charasse.

Sur la question des programmes ministériels et interministériels, il existe différents cas de figure : soit les moyens correspondant à une politique interministérielle sont placés sous la responsabilité d'un seul ministre et cela pose des problèmes que vous avez identifiés, soit ces moyens sont répartis entre plusieurs ministères au sein d'un même programme, soit on place l'interministérialité au niveau de la mission. C'est certainement entre les solutions 2 et 3 qu'il faut réfléchir si l'on veut avancer, mais je partage plusieurs des points de vue exprimés par M. Charasse.

Concernant l'articulation avec l'article 40 des missions et programmes, les choix qui ont été faits par la commission Forni me paraissent avoir été pesés longuement, voire soupesés, et peut-être Monsieur le Président souhaitera-t-il intervenir sur ce point. Y a-t-il lieu de penser que l'initiative parlementaire en serait fragilisée ? Je ne me prononcerai pas, mais l'intention n'est pas celle-ci.

M. CHARASSE.- Elle n'existe pas aujourd'hui.

Mme PARLY.- Quant à l'équilibre budgétaire, je souscris pleinement aux points de vue qui ont été exprimés. Je crois véritablement que la vocation du nouveau texte organique qui sera adopté, je l'espère, n'est pas de trancher sur des sujets, qui relèvent de choix de politiques budgétaires, débattus dans les cadres appropriés de débats d'orientations éclairés par des présentations pluriannuelles, et votés chaque année par le Parlement.

Je pense que nous ferions collectivement un mauvais travail à vouloir créer des rigidités qui n'ont pas lieu d'être s'agissant d'un texte qui a vocation à durer.

M. LAMBERT, Président.- Madame la secrétaire d'Etat, vous avez montré que vous étiez à la disposition de la commission des finances. Nous n'avons pu les uns et les autres poser toutes nos questions. Si nous trouvions, dans notre calendrier, le moyen de nous revoir, nous le ferions, ou nous vous transmettrions les questions auxquelles vous pourriez répondre.