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Projet de loi relatif à la répression du financement du terrorisme

 

CONCLUSION

Ce texte est sans conteste une avancée importante dans la lutte internationale contre le terrorisme, en s'attaquant pour la première fois à son financement et aux réseaux complexes qui le soutiennent.

La convention, s'appuyant sur une condamnation sans équivoque du terrorisme, définit clairement l'infraction pénale de financement du terrorisme, renforce la répression et la coopération judiciaire contre le terrorisme et inscrit ces éléments nouveaux dans le droit international en la matière qui a émergé de onze conventions successives.

Il est donc particulièrement souhaitable que la France, qui a été à l'origine de ce texte, soit l'un des premiers Etats à le ratifier. C'est pourquoi, sous le bénéfice des précédentes observations, votre rapporteur vous propose d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa réunion du 6 juin 2001.

A l'issue de son exposé, et en réponse à MM. Serge Vinçon et Robert Del Picchia, M. André Rouvière a précisé que la Suisse et le Luxembourg ne figuraient pas parmi les signataires de la convention. M. Xavier de Villepin, président, a demandé si la convention s'appliquait également aux actions terroristes commises dans un seul Etat. M. André Rouvière a indiqué que la convention ne s'appliquait que si deux Etats au moins étaient concernés, ce qui est en fait extrêmement fréquent en matière de financement du terrorisme.

La commission a alors approuvé le projet de loi à l'unanimité.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, signée à New York le 10 janvier 2000, et dont le texte est annexé à la présente loi6(*)

ANNEXE I -
ÉTUDE D'IMPACT7(*)

- Etat de droit et situation de fait et leurs insuffisances :

Le financement du terrorisme constitue une question centrale dans la lutte contre ce fléau. La réalisation d'actes de terrorisme suppose en effet de mobiliser des moyens importants, pour entretenir des réseaux clandestins, entraîner des équipes, monter des opérations complexes, se procurer des armes ou acheter des complicités.

La communauté internationale s'est jusqu'à présent attachée à élaborer des conventions spécifiques, au nombre de onze (jointes en annexe), pour permettre de mieux lutter contre certains types d'actes de terrorisme (comme les prises d'otages ou les détournements d'avions, et plus récemment contre les attentats terroristes à l'explosif). Or, les conventions existantes ne prévoient pas de mécanisme spécifique d'entraide judiciaire pour lutter contre le financement du terrorisme.

La Convention pour la répression du financement du terrorisme apporte une réponse novatrice et concrète à ce problème.

D'une part, cette Convention se situe « en amont » de l'acte de terrorisme. Elle vise de manière générale le financement « de tout autre acte destiné à causer la mort ou des dommages corporels graves à toute personne civile, ou à toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé ». Elle couvre donc un champ beaucoup plus large que les onze conventions existantes traitant du terrorisme qui ont toutes cherché à réprimer des actes déterminés, comme le détournement d'avion ou la prise d'otages.

En outre, parce qu'elle permet d'incriminer directement ceux qui financent les actes de terrorisme, elle ouvre la possibilité de combattre indirectement certains types d'attentats terroristes, qui ne sont actuellement couverts par aucune convention spécifique, comme ceux qui ne sont pas réalisés à l'aide d'explosifs.

D'autre part, à la différence des conventions antérieures contre le terrorisme, la Convention met en place un ensemble de dispositions nouvelles et cohérentes tant en matière de répression que de prévention.

- Bénéfices escomptés en matière :

- d'emploi

L'impact de cette Convention sur l'emploi est difficilement quantifiable. Cependant l'exemple de la baisse du nombre de touristes dans les mois qui ont suivi des attentats fortement médiatisés (Paris en 1986, Louxor en 1997...) indique que les emplois dans les services liés au tourisme sont dépendants de l'absence de terrorisme.

- financière :

L'impact financier de cette Convention sera inexistant dans les Etats dont les banques ne servent pas au transfert de fonds au bénéfice des groupes terroristes.

- d'intérêt général :

La prévention et la répression du financement du terrorisme visent aujourd'hui à appréhender de manière plus large et plus efficace la lutte contre le terrorisme dont les formes sont toujours plus diverses. A ce titre, elles sont indispensables au maintien de l'ordre et de la sécurité publics et comptent parmi les activités d'intérêt général.

- de simplification des formalités administratives :

La Convention introduit en droit international certaines normes financières inspirées des 40 recommandations du Groupe d'Action Financière Internationale (GAFI) de l'OCDE pour la lutte contre le blanchiment d'argent, qui sont destinées à permettre l'identification, la surveillance et le signalement des opérations financières suspectes. L'introduction de ces normes constitue un pas important pour la reconnaissance universelle des recommandations du GAFI, renforce et facilite la coopération attendue des Etats et des institutions financières. Cette simplification des formalités administratives aura cependant moins d'ampleur en droit français qu'au niveau international dans la mesure où ces normes ont déjà été intégrées à notre ordre juridique par le biais de la législation anti-blanchiment.

En outre, la Convention reprend les dispositions relatives à la coopération et à l'entraide judiciaires des conventions existantes et les renforce significativement. Ainsi, ni le secret bancaire ni le caractère fiscal d'une infraction ne pourront plus être invoqués pour refuser une demande d'entraide judiciaire (art. 12 et 13). Ces dispositions, qui devraient faciliter la coopération, sont cependant déjà inscrites dans notre législation.

Enfin, la Convention incite les Etats à créer des mécanismes en vue de l'affectation des sommes provenant des confiscations d'actifs à l'indemnisation des victimes d'infractions terroristes ou de leur famille (art. 8). Ce mécanisme, qui existe déjà en France, sera de nature à augmenter le nombre de pays ayant mis en place un fonds d'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme.

- en matière de complexité de l'ordonnancement juridique :

La lutte contre le financement du terrorisme, qu'il provienne de sources « légales » (commerciales ou caritatives par exemple) ou « illégales » (racket, trafics, vols, proxénétisme, etc.), exige, outre des moyens et des techniques sophistiqués, un cadre juridique national et international spécifique, qui permette la coopération entre services répressifs internationaux.

Cependant, résultant d'une initiative et d'un projet français, cette Convention ne requerra pas d'adaptation substantielle de notre ordre juridique. Elle introduit, en effet, dans l'ordre juridique international des dispositions qui figurent déjà pour l'essentiel dans notre législation interne. Elle permet également de faire mieux reconnaître sur le plan international certaines de nos conceptions juridiques. Ainsi, la Convention pose le principe de la responsabilité des personnes morales et établit un régime de sanctions à leur encontre (art. 5). L'introduction de ces dispositions constitue une reconnaissance de nos conceptions juridiques sur les personnes morales face au droit anglo-saxon.

En outre, elle ne contient pas de disposition nouvelle susceptible d'affecter le droit d'association. Les dispositions relatives à l'interdiction des activités illégales de personnes ou d'organisations qui, en connaissance de cause, encouragent, fomentent, organisent ou commettent des infractions couvertes par la Convention n'impliquent pas de changement de notre législation interne.

En définitive, la mise en oeuvre de la Convention ne nécessitera ainsi qu'un seul ajustement de notre législation. Il conviendra en effet d'insérer dans le Code de procédure pénale un article 689-8 nouveau, de façon à créer une compétence universelle. En revanche, aucune incrimination spécifique ne devra être créée dans le Code pénal pour réprimer l'infraction du financement du terrorisme, qui est couverte par le biais de la complicité.

* 6 Voir le texte annexé au document Sénat n° 259 (2000-2001)

* 7 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.