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Projet de loi relatif à la ratification du traité de Nice

21 juin 2001 : Traité de Nice ( rapport - première lecture )

 

 

N° 406

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification du traité de Nice modifiant le traité sur l'Union européenne, les traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes,

Par M. Xavier de VILLEPIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Auban, Pierre Biarnès, secrétaires ; Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Jean-Yves Mano, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière, Raymond Soucaret.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 3045, 3092 et T.A. 684

Sénat : 373 (2000-2001)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le traité de Nice a suscité de nombreuses critiques lors de son adoption. Le résultat négatif du référendum organisé en Irlande dans le cadre de la procédure de ratification, le 7 juin dernier, a encore brouillé la perception que nous pouvions avoir de l'accord.

Il apparaît d'autant plus indispensable aujourd'hui d'en revenir à la lettre du texte et de l'évaluer à l'aune du mandat fixé aux négociateurs : adapter les institutions européennes dans la perspective de l'élargissement. Une analyse objective conduit à une appréciation nuancée : si le traité présente certaines insuffisances, il comprend aussi des avancées réelles qui permettent de préparer l'édifice européen à l'intégration de nouveaux Etats membres1(*).

Le traité de Nice apparaît, rappelons-le, comme la suite d'un processus marqué par trois grandes étapes.

. A l'origine du traité, la déception majeure engendrée par le traité d'Amsterdam

Les négociateurs du traité d'Amsterdam avaient aussi eu pour ambition de réformer les institutions ; le mandat confié au groupe de réflexion (composé des représentants des ministre des affaires étrangères et du président de la commission) avait en effet été élargi par le Conseil européen de Corfou de juin 1994 aux « options sur les questions institutionnelles [.....] (pondération des voix, seuil pour les décisions prises à la majorité qualifiée, nombre des membres de la Commission) et toute autre mesure estimée nécessaire pour faciliter les travaux des institutions et garantir leur efficacité dans la perspective de l'élargissement ».

Cependant, la conférence intergouvernementale (CIG) réunie de mars 96 à juin 97 avait failli à cette mission. Les modifications apportées au fonctionnement des institutions étaient en effet limitées à une extension de la procédure de codécision -qui associe à parité le Parlement et le Conseil dans la procédure de décision- et à la mise en place des coopérations renforcées. Ce dernier dispositif visait à permettre à certains Etats membres, désireux d'aller de l'avant dans certains domaines déterminés, de s'associer, tout en respectant le cadre institutionnel de l'Union. Il aurait pu dans une certaine mesure compenser l'impossibilité d'obtenir une extension du vote à la majorité qualifiée. Toutefois, la portée de cet instrument se trouvait grandement limitée par les conditions posées à sa mise en oeuvre.

Incapables de s'entendre sur un dispositif institutionnel réformé, les négociateurs avaient alors décidé, dans le cadre du « protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne » -annexé au traité d'Amsterdam-, de reporter la question à deux échéances plus lointaines :

- d'une part, avant le premier élargissement de l'Union suivant l'entrée en vigueur du traité, la commission devra se composer d'un national de chaque Etat membre, à la condition que « la pondération des voix au sein du Conseil ait été modifiée soit par une nouvelle pondération des voix, soit par une double majorité, d'une manière acceptable par tous les Etats membres » ;

- d'autre part, un an au moins avant que l'Union européenne ne compte plus de vingt membres, une conférence sera convoquée pour procéder au réexamen complet des dispositions du traité relatives à la composition et au fonctionnement des institutions.

Bien que d'une portée différente, ces deux dispositions avaient pour trait commun de reconnaître en fait la primauté de l'élargissement sur la réforme des institutions. En effet, la première ne posait pas de lien entre réforme et élargissement mais entre deux réformes (la réduction du nombre de commissaires et la nouvelle pondération des voix). La seconde définissait quant à elle une méthode de décision -une conférence intergouvernementale- sans fixer aucune obligation de résultat. Dans ces conditions, l'élargissement risquait fort de précéder la réforme institutionnelle pourtant indispensable.

. Une initiative commune à la Belgique, la France et l'Italie, relayée par le Parlement français

Notre pays ne pouvait se résigner à cet échec. Dans une déclaration commune avec la Belgique et l'Italie jointe au traité, il dressait un constat lucide : « le traité d'Amsterdam ne répond pas à la nécessité réaffirmée au Conseil européen de Madrid, de progrès substantiels dans la voie du renforcement des institutions. (...) Un tel renforcement est une condition indispensable de la conclusion des premières négociations d'adhésion. » Les trois pays se déclaraient ainsi « déterminés à donner toutes les suites appropriées au protocole sur la composition de la Commission et la pondération des voix » et considéraient « qu'une extension significative du recours au vote à la majorité qualifiée fait partie des éléments déterminants dont il conviendra de tenir compte ».

La représentation nationale se devait de rappeler de la manière la plus solennelle le « préalable institutionnel ». Lors du débat sur la ratification du traité d'Amsterdam, votre commission des affaires étrangères avait souhaité et obtenu l'introduction par le gouvernement d'un article additionnel au projet de loi de ratification qui rappelle les engagements de notre pays : « La République française exprime sa détermination de voir réaliser, au-delà des stipulations du traité d'Amsterdam, des progrès substantiels dans la voie de la réforme des institutions de l'Union européenne, afin de rendre le fonctionnement de l'Union plus efficace et plus démocratique avant la conclusion des premières négociations d'adhésion. »

Le protocole sur les institutions, malgré des insuffisances, offrait certaines ouvertures : il fixait seulement une date limite (l'année qui précède la vingt et unième adhésion) pour commencer la négociation sur la réforme ; rien n'interdisait dès lors l'Union de rouvrir dans les meilleurs délais le chantier institutionnel.

. La prise de conscience de la nécessité d'une réforme institutionnelle à l'échelle des Quinze.

Il faut mettre à l'actif de la diplomatie française d'avoir contribué pour une large part à cette évolution. Dès décembre 1998, le Conseil européen de Vienne reconnaissait la nécessité de traiter les questions institutionnelles qui n'avaient pas été réglées à Amsterdam ; le Conseil européen de Cologne, l'année suivante (juin 1999) décidait la convocation pour l'an 2000 d'une conférence intergouvernementale « afin de résoudre les questions institutionnelles qui n'ont pas été réglées à Amsterdam et qui doivent l'être avant l'élargissement ». Le mandat fixé à la CIG s'inspirait des trois points soulevés par la déclaration belge, française et italienne (taille et composition de la Commission ; pondération des voix au sein du Conseil ; extension éventuelle du vote à la majorité qualifiée et « d'autres modifications à apporter au traité dans la mesure où elles concernent les institutions européennes (...) et où elles découlent de la mise en oeuvre du traité d'Amsterdam ») ; le Conseil européen d'Helsinki (décembre 1999) avait ouvert la possibilité d'inscrire d'autres points à l'ordre du jour et, sur cette base, le Conseil européen de Feira (juin 2000) a ajouté les coopérations renforcées aux trois questions examinées par la CIG.

Les négociations se sont donc engagées sur un ordre du jour précis. Ainsi borné, ce cadre présentait pour avantage de clarifier les enjeux. En revanche, il avait pour inconvénient de limiter le nombre de contreparties possibles dans le cadre de solutions de compromis.

Ce rappel permet de mieux mesurer les contraintes de l'exercice qui devait être conduit à son terme sous la présidence française. Au regard des difficultés, et apprécié avec le recul de quelques mois, le bilan apparaît plus nuancé que celui dressé dans un premier mouvement par certains commentateurs. Le traité tend à un équilibre, délicat certes, entre les exigences liées à l'augmentation attendue du nombre des Etats membres et la nécessité de préserver l'efficacité du fonctionnement des institutions :

- la Commission verra ses effectifs s'accroître mais la capacité de son président à mieux l'organiser est renforcée ;

- l'extension du vote à la majorité qualifiée apparaît d'une portée limitée mais la repondération des voix au sein du Conseil permet de tenir compte de l'intégration de nouveaux Etats ;

- même s'il demeure encadré, le mécanisme des coopérations renforcées bénéficie d'assouplissements significatifs ;

- enfin, le traité apporte sur d'autres aspects que les quatre grands thèmes retenus à l'ordre du jour, des modifications souvent utiles dans la perspective de l'élargissement.

Par ailleurs, Nice marque également le point de départ d'un grand débat sur l'avenir de l'Union européenne.

I. UNE COMMISSION PLUS NOMBREUSE MAIS MIEUX ORGANISÉE

Aux termes des dispositions actuelles du traité instituant la Communauté européenne « la Commission doit comprendre au moins un national de chacun des Etats membres, sans que le nombre des membres ayant la nationalité d'un même Etat membre soit supérieur à deux » (art. 213 § 1). Il a été admis depuis le traité de Rome que les Etats les plus peuplés seraient représentés par deux commissaires et les autres par un commissaire seulement. Au fil des élargissements, le nombre des commissaires a augmenté : il est passé de 9 à 13 après l'adhésion du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni, en 1973 ; de 13 à 17 avec l'adhésion de la Grèce, du Portugal et de l'Espagne. Depuis l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, la Commission compte 20 membres. Dans une Union élargie à 27 pays, elle pourrait compter jusqu'à 34 commissaires, nombre jugé excessif par plusieurs Etats membres au regard des principes de collégialité et d'efficacité d'une instance qui doit conserver une capacité d'initiative essentielle aux progrès de la construction européenne.

Conformément au protocole sur les institutions, annexé au traité d'Amsterdam, la taille et la composition de la Commission ont été inscrites par le Conseil européen de Cologne de juin 1999 au premier rang des thèmes à l'ordre du jour de la CIG. Notre pays, à l'instar de ses partenaires comptant deux commissaires (Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni) plaidaient pour un plafonnement des effectifs de la Commission à moins de 20, alors que les autres pays privilégiaient le principe d'un commissaire par Etat membre.

Les discussions, très difficiles, n'ont abouti qu'à la suite des ultimes arbitrages des chefs d'Etat et de gouvernement au Conseil européen de Nice. Le compromis repose sur un plafonnement différé du nombre de commissaires. Il prévoit également un renforcement des pouvoirs du président.

A. LE PLAFONNEMENT DIFFÉRÉ DU NOMBRE DE COMMISSAIRES

Aux termes du protocole sur l'élargissement de l'Union européenne (art. 4), la composition de la Commission est modifiée en deux étapes :

- A compter du 1er janvier 2005 (avec effet à partir de l'entrée en fonction de la première commission formée après cette date), la Commission comptera un national par Etat membre ; les cinq Etats membres les plus peuplés renoncent donc à leur second commissaire.

- Lorsque l'Union comptera 27 Etats membres, le nombre des commissaires sera inférieur au nombre d'Etats membres. La composition de la Commission sera alors organisée sur la base d'une rotation égalitaire qui devra respecter un double principe. D'une part, la détermination de l'ordre de passage et le temps de présence des ressortissants de chaque Etat membre obéiront aux règles d'une stricte égalité (l'écart entre le nombre total de mandats détenus par des nationaux de deux Etats membres ne pourra jamais être supérieur à un) ; d'autre part, chacun des collèges successifs sera organisé de manière à refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des Etats membres.

Par ailleurs, tout Etat qui adhère à l'Union aura le droit d'être représenté par un commissaire jusqu'à l'entrée en vigueur du plafonnement de la Commission.

La détermination du nombre de commissaires et les modalités de rotation seront fixées par le Conseil à l'unanimité, après la signature du traité d'adhésion du vingt-septième Etat membre de l'Union.

* 1 Le rapport sur le traité de Nice, présenté par M. Hubert Haenel, au nom de la délégation sur l'Union européenne (Rapport Sénat n° 202, 2000-2001) a constitué une contribution très éclairante sur cet accord complexe.