II. LE PROCESSUS DE DÉCISION : LA RECHERCHE D'UN ÉQUILIBRE DIFFICILE ENTRE EFFICACITÉ ET LÉGITIMITÉ
L'extension du vote à la majorité qualifiée et la nouvelle pondération des voix répondent à des considérations d'ordre différent : la première apparaît comme une condition d'efficacité ; la seconde touche à la légitimité des décisions prises. L'une et l'autre sont cependant étroitement liées : la majorité qualifiée ne saurait prévaloir si elle ne reflète pas, d'une manière plus équilibrée qu'aujourd'hui, l'importance relative des populations des différents Etats membres.
A. LA PORTÉE LIMITÉE DE L'EXTENSION DU VOTE À LA MAJORITÉ QUALIFIÉE
Le traité de Rome avait déjà prévu la possibilité pour le Conseil de prendre, au terme d'une période transitoire, des mesures à la majorité qualifiée dans certains domaines -la politique agricole commune principalement. Depuis lors, le vote à la majorité qualifiée s'est substitué à l'unanimité pour un nombre croissant de mesures. Aujourd'hui l'unanimité n'est pas contestée pour les décisions dont dépend le consensus fondateur de l'Union (à titre d'exemple : les ressources propres ou le régime linguistique de l'Union). En revanche, elle présente des risques évidents de paralysie lorsque l'Union entend développer une véritable capacité opérationnelle dans le cadre des politiques communes. Ne l'oublions pas, si la mise en place du grand marché intérieur, à la suite de l'Acte unique de 1986, peut aujourd'hui faire l'objet d'un bilan plutôt satisfaisant, c'est pour une large part en raison de l'extension du vote à la majorité qualifiée.
Or les difficultés inhérentes à la règle de l'unanimité s'aggraveront encore avec les élargissements. Un Etat dans une Europe à 27 pourrait ainsi bloquer tout le processus de décision.
Le traité d'Amsterdam avait procédé à une extension très limitée du vote à la majorité qualifiée : elle s'appliquait aux nouveaux domaines de la politique communautaire (orientations et actions d'encouragement en matière d'emploi, égalité des chances entre les hommes et les femmes...), mais elle n'avait été substituée à l'unanimité que dans un seul cas à l'action communautaire en matière de recherche. En revanche, il avait étendu la procédure de codécision à un grand nombre des politiques communes.
Les présidences portugaise et française avaient identifié une cinquantaine d'articles pour lesquels il serait nécessaire de passer à la majorité qualifiée. A l'issue du Conseil de Nice, vingt-sept décisions seront prises à la majorité qualifiée.
Si, sur un plan quantitatif, ce résultat paraît satisfaisant, une appréciation qualitative appelle une plus grande réserve.
La désignation du président de la Commission à la majorité qualifiée apparaît sans doute comme l'un des éléments les plus positifs. Néanmoins, comme on pouvait s'y attendre, les progrès sur les sujets considérés comme particulièrement sensibles apparaissent limités.
LES NOUVELLES MESURES SOUMISES
AU VOTE À LA
MAJORITÉ QUALIFIÉE
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Application dès l'entrée en vigueur
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Application différée ou/et conditionnelle |
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. La conclusion d'accords internationaux dans les deuxième et troisième piliers quand l'accord porte sur une question pour laquelle la majorité est requise pour l'adoption de décisions ou de mesures internes (art. 23 TUE). . Mesures destinées à appuyer l'action des Etats membres pour combattre les discriminations (art. 13 CE). . Mesures visant à faciliter l'exercice du droit de circulation et séjour des citoyens de l'Union (art. 18 CE), à l'exception des dispositions concernant les passeports, les cartes d'identité, les permis de séjour, la sécurité sociale ou la protection sociale. . Les mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des Etats tiers peuvent circuler librement pendant une durée inférieure à trois mois (art. 62 CE). . La coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontalière, sauf les aspects touchant le droit de la famille (art. 65 CE). . L'assistance financière exceptionnelle à un Etat membre (art. 100 CE). . La représentation extérieure de la Communauté pour les questions relatives à l'Union économique et monétaire (art. 111 CE) . Les mesures nécessaires à l'introduction rapide de l'euro (art. 123 CE). . Les mesures spécifiques destinées à appuyer les efforts des Etats membres pour assurer la compétitivité industrielle de la Communauté (art. 157 CE). Ces mesures ne peuvent comporter des dispositions fiscales, ou des dispositions relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés. |
. Les normes et modalités des contrôles des personnes aux frontières extérieures de l'Union, sous réserve d'un accord sur le champ d'application (art. 62 CE). . A partir du 1 er mai 2004, la lutte contre l'immigration clandestine et le séjour irrégulier ; les mesures d'application des règles relatives à l'asile et des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées (art. 63 CE) sous réserve de la définition par le Conseil à l'unanimité des règles communes de cette matière. . A partir du 1 er mai 2004, les mesures pour assurer une coopération entre les administrations des Etats membres en matière de libre circulation des personnes, d'asile et d'immigration (art. 66). . La politique commerciale commune dans le domaine des services et les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, à l'exception des accords concernant les services culturels et audiovisuels, les services d'éducation, les services sociaux et de santé humaine, qui demeurent une compétence partagée entre la Communauté et les Etats membres (art. 133 CE) et dans les matières où l'unanimité est maintenue dans l'ordre interne et dans celles où la Communauté, bien que pouvant statuer à la majorité qualifiée, n'a pas exercé ses compétences internes. . La politique sociale (art. 137 CE) pour laquelle le traité introduit la possibilité, par décision unanime du Conseil, d'introduire le vote à la majorité qualifiée pour ce qui concerne la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs, y compris la cogestion, et les conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de la Communauté. . Le régime des fonds structurels , à partir du 1 er janvier 2007 si à cette date les perspectives financières 2007-2013 ont été arrêtées, ou, sinon, à la date de leur adoption (art. 161 CE). . L'adoption des règlements financiers et règles relatives à la responsabilité des contrôleurs financiers, ordonnateurs et comptables à partir de 2007. |
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. Les actions spécifiques menées, au titre de la cohésion économique et sociale, en dehors des fonds structurels (art. 159 CE). . La coopération économique, financière et technique avec les Etats tiers (art. 181 bis CE). . Le statut des partis politiques au niveau européen et notamment les règles relatives à leur financement (art. 191 CE). . Le statut des parlementaires européens, sauf en ce qui concerne leur régime fiscal (art. 192 CE). . L'approbation du règlement de procédure de la Cour de justice et du tribunal de première instance à l'exception du régime linguistique (art. 223 CE et 224 CE). .L'approbation du règlement intérieur de la Cour des Comptes (art. 248 CE). . La nomination des représentants spéciaux PESC (art. 23 TUE). .Les nominations du président et des membres de la Commission européenne (art. 214 et 215 CE), du secrétaire général, du secrétaire général adjoint du Conseil (art. 207 CE), des membres de la Cour des comptes (art. 247 CE), des membres du Comité économique et social (art. 257 CE) et ceux du Comité des régions (art. 263 CE). |
1. Une extension limitée, souvent conditionnelle et différée de la majorité qualifiée pour les sujets les plus sensibles
. La fiscalité : le rejet de la majorité qualifiée
Depuis 1957, la compétence communautaire s'étend aux aspects de la fiscalité relatifs au marché intérieur :
- sur la base de l'article 93 CE pour l'harmonisation des législations relatives à la TVA et aux droits d'accises ;
- sur la base de l'article 94 CE (disposition générales consacrées au marché intérieur) pour les mesures concernant la fiscalité directe (les directives sur les fusions d'entreprise et sur les relations entre sociétés mères et filiales ont été adoptées dans ce cadre).
Par ailleurs, le législateur communautaire peut également prendre des mesures fiscales dans le domaine de l'environnement sur le fondement de l'article 175 CE. A ce jour, cette faculté n'a pas encore été utilisée.
Dans tous les cas, le Conseil se prononce à l' unanimité.
Très attachés au principe de l'unanimité dans le domaine de la fiscalité, les Etats n'avaient examiné, lors de la CIG, qu'une application de la majorité qualifiée limitée aux seules questions transfrontalières : libre circulation des personnes, des marchandises, des entreprises et des services, double imposition, TVA, fraude transfrontalière, écotaxes.
En raison, principalement de l'opposition britannique, la CIG n'a pu parvenir à un accord : les articles 93 CE, 94 CE, 175 CE n'ont donc pas été modifiés.
. La politique sociale : le statu quo
La Communauté peut adopter des règles minimales pour de nombreux aspects de la politique sociale :
- à la majorité qualifiée pour certains domaines tels que la protection de la santé et la sécurité des travailleurs, les conditions de travail...
- à l' unanimité -article 137 § 3 CE pour la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs, la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, la représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs, les conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers....
En outre, le Conseil adopte à l'unanimité les mesures nécessaires à la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale afin de favoriser la libre circulation des travailleurs (maintien des droits à prestation). Cette coordination, définie par le règlement 1408/71, a également été étendue à d'autres catégories de personnes -indépendants et étudiants- sur la base de l'article 308 CE 2 ( * ) . Le passage à la majorité qualifiée à la politique sociale a constitué l'un des points les plus difficiles de la discussion : il a opposé les partisans d'une application générale de cette règle de vote (Belgique, France, Italie), les tenants de l'unanimité (Royaume-Uni, Danemark) mais aussi les pays, comme l'Allemagne, qui souhaitaient le maintien de l'unanimité pour certains aspects spécifiques, comme la cogestion.
Le Traité de Nice a privilégié le statu quo : l'unanimité prévaudra pour l'ensemble des dispositions où elle est aujourd'hui requise. Cependant, il donne au Conseil la possibilité de décider à l'unanimité l'application de la majorité qualifiée à trois domaines : la protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail, la représentation collective des intérêts des travailleurs et des employeurs -y compris la cogestion-, les conditions d'emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de la communauté.
Par ailleurs, la Communauté aura la faculté d'adopter à la majorité qualifiée les dispositions destinées à encourager la coopération entre les Etats membres dans le domaine de la politique sociale.
. La politique de cohésion : une application conditionnelle
La politique de cohésion de l'Union destinée à favoriser l'harmonisation des niveaux de développement des Etats membres repose sur des fonds à finalité structurelle (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, Fonds social européen, fonds européen de développement régional) et un fonds de cohésion réservé aux pays les moins riches de l'Europe afin d'appuyer financièrement la réalisation des projets dans le domaine de l'environnement et des infrastructures de transports.
Le traité prévoit, aux termes de l'article 161, l'application de l'unanimité pour la définition des règles de base du FEDER et du fonds de cohésion.
La Conférence intergouvernementale a décidé, sous la pression de l'Espagne, de différer l'application de la majorité qualifiée au ler janvier 2007 , à condition toutefois qu'à cette date les nouvelles perspectives financières prévues pour entrer en vigueur en 2007 et l'accord interinstitutionnel qui les accompagne aient été effectivement adoptés -et si elles ne l'ont pas été, l'unanimité prévaut jusqu'à leur adoption. Par ailleurs, l'avis conforme du Parlement européen reste requis comme c'est aujourd'hui le cas.
Les prochaines perspectives pluriannuelles devront donc être adoptées à l'unanimité. Pour plus de sécurité, les délégations espagnoles, portugaises et grecques ont adopté une déclaration dont la conférence a pris acte aux termes de laquelle la durée des perspectives pluriannuelles applicables en 2007 devrait être alignée sur celle des perspectives financières en cours -soit 7 ans.
En réaction, plusieurs délégations (Danemark, Allemagne, Pays-Bas, Autriche) ont déposé une déclaration rappelant que le souhait des pays dits de la cohésion ne pouvait avoir pour effet de préjuger de l'action de la Commission et, en particulier, de son droit d'initiative.
Les actions spécifiques pour la cohésion économique et sociale (art. 159) pourront cependant être adoptées à la majorité qualifiée dès l'entrée en vigueur du traité.
. Visas, asile, immigration : une application différée
Le traité d'Amsterdam -et telle était sans doute sa principale innovation- a fait entrer dans le champ d'action communautaire les mesures liées à la libre circulation des personnes, à l'asile et à l'immigration (nouveau titre IV du traité communautaire).
S'il a prévu, dès l'entrée en vigueur du traité, l'initiative partagée de la Commission et des Etats membres, il a maintenu l'unanimité du Conseil -après consultation du Parlement européen- pour les mesures prises dans ces matières. Dans un délai de cinq ans, la Commission retrouve un droit d'initiative exclusif et le Conseil peut décider à l'unanimité et au cas par cas de l'application du vote à la majorité qualifiée et de la procédure de codécision. Le passage à la codécision avec la majorité qualifiée sera toutefois automatique pour les procédures de délivrance des visas et les règles en matière de visa uniforme.
La principale modification introduite par Nice tient à l' automaticité du passage de l'unanimité à la majorité pour plusieurs autres mesures concernées. A l'exception de la coopération judiciaire civile, pour laquelle la majorité qualifiée s'appliquera dès l'entrée en vigueur du nouveau traité -sauf le droit de la famille-, les échéances prévues par Amsterdam ne sont donc pas bouleversées.
La majorité qualifiée s'appliquera le 1 er mai 2004 aux dispositions relatives à la libre circulation des ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres pendant une durée maximale de trois mois (art. 62 § 3) et à l'immigration clandestine (art. 63 § 3(b)) -déclaration annexée au traité à la demande de la France. Elle deviendra également, à cette date, la règle pour la coopération administrative (art. 66).
Pour les autres mesures, le principe de l'unanimité, verrou du passage à la majorité qualifiée, n'est pas vraiment remis en cause :
- conformément au souhait de l'Allemagne, la majorité qualifiée s'appliquera aux dispositions relatives à l'asile (art. 63.1) et aux réfugiés (art. 63.2) lorsque le Conseil aura défini à l'unanimité les règles communes et les principes essentiels de ces matières ;
- la majorité qualifiée sera applicable aux mesures relatives aux contrôles des personnes aux frontières extérieures (art. 62 § 2a), dès lors qu'il y aura un accord sur le champ d'application de ces mesures ;
- aux termes de la déclaration annexée au traité, le Conseil s' efforcera de rendre la majorité qualifiée et la codécision applicables à compter du 1 er mai 2004 ou aussitôt que possible après cette date aux autres domaines couverts par le titre IV.
. La politique commerciale commune : une application partielle
Depuis le traité de Rome, la politique commerciale relève des compétences communautaires. Les accords commerciaux peuvent être conclus par une décision du Conseil à la majorité qualifiée (art. 133). Toutefois, la notion de politique commerciale est entendue au sens strict : elle vise principalement l'échange de marchandises. Dès lors que l'accord comporte des concessions en matière de services, de propriété intellectuelle ou d'investissement, les règles générales du traité en matière de procédure de décision prévalent : l'accord est conclu à la majorité qualifiée ou à l'unanimité, selon qu'il concerne un domaine pour lequel les décisions internes de la Communauté sont prises à la majorité qualifiée ou à l'unanimité.
Aussi, les accords commerciaux portant sur divers domaines doivent-ils être fréquemment conclus à l'unanimité -ceux pour lesquels il n'existe pas de règles communautaires sur le plan interne devant en outre faire l'objet d'une procédure de ratification nationale au sein de chacun des Etats membres (accords dits « mixtes »).
Le traité d'Amsterdam a prévu (art. 133 §5) que le Conseil peut décider à l'unanimité d'inclure les accords relatifs aux services et à la propriété intellectuelle dans le champ d'application de la politique commerciale. Toutefois cette faculté n'a pas été utilisée.
Cette question présente aujourd'hui des enjeux importants. L'Union se classe au deuxième rang des investisseurs mondiaux et la moitié de ses investissements portent sur les services. Par ailleurs, les services représentent également le quart des échanges de l'Union avec les pays tiers -et la moitié du commerce avec les Etats-Unis.
En outre, les règles du commerce international ont évolué depuis les années 60 : elles touchent désormais non seulement les marchandises mais aussi dorénavant les services, les investissements, la propriété intellectuelle, les marchés publics... Aussi le droit communautaire apparaît-il aujourd'hui en retrait par rapport à ces évolutions.
Le traité de Nice a étendu la majorité qualifiée pour les accords relatifs aux services ainsi qu'aux aspects commerciaux de la propriété intellectuelle (art. 133 § 5), mais il l'a exclue à la demande de la France pour deux séries importantes d'accords :
- ceux qui comprennent des dispositions soumises en droit communautaire à la règle de l'unanimité ou qui portent sur des domaines dans lesquels la Communauté n'a pas encore exercé les compétences qui lui sont reconnues.
- ceux qui impliqueraient une harmonisation législative dans les domaines de la culture, l'éducation, la santé ; en effet, notre pays a obtenu que ces matières relèvent de manière explicite d'une compétence partagée entre les Etats membres et la Communauté : elles requièrent dès lors le commun accord des Etats membres -unanimité et ratification nationale (art. 133 § b).
2. Une extension limitée de la procédure de codécision
Le vote à la majorité qualifiée au Conseil est souvent associé à la procédure de codécision avec le Parlement. Ce n'est pas toujours le cas : la politique agricole et la politique commerciale relèvent de la majorité qualifiée mais non de la codécision.
Certaines voix s'étaient fait entendre pour lier ces deux procédures. Elles n'ont pas été entendues. Le traité n'a pas étendu la codécision aux dispositions qui relèvent aujourd'hui seulement du vote à la majorité qualifiée ; il l'a appliquée à sept séries de dispositions qu'il a fait passer de l'unanimité à la majorité qualifiée : mesures d'encouragement pour combattre les discriminations (art. 13), coopération judiciaire civile (art. 65), mesures spécifiques d'appui dans le domaine industriel (art. 157), actions en matière de cohésion économique et sociale en dehors du fonds à finalité structurelle (art. 159), statut des partis politiques européens (art. 191) ; et, d'une manière différée et partielle selon le schéma retenu pour le passage à la majorité qualifiée, les mesures relatives aux visas, à l'asile et à l'immigration (art. 62 et 63).
La procédure de codécision ne représente pas toujours un gage d'efficacité. Il semblait donc opportun de maintenir les trois autres modes d'association du Parlement européen au processus de décision : la procédure de consultation, la procédure d'avis conforme, la procédure de coopération.
* 2 Action nécessaire pour réaliser, dans le cadre du marché intérieur, l'un des objets de la Communauté, sans que le traité ait prévu explicitement à cette fin les pouvoirs d'actions nécessaires.