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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

N° 413

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relative aux lois de finances,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 2540, 2908 et T.A. 640
Deuxième lecture : 3139, 3150 et T.A. 690

Sénat : Première lecture : 226, 343 et T.A. 100 (2000-2001)

Deuxième lecture : 408 (2000-2001)

Lois de finances.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

L'Assemblée nationale a examiné, en deuxième lecture, la proposition de loi organique relative aux lois de finances, dans la rédaction proposée par le Sénat le 12 juin dernier. Le Sénat avait alors adopté 186 amendements, dont 118 avec l'avis favorable du Gouvernement et sa neutralité sur 40 autres.

L'Assemblée nationale a adopté un très grand nombre d'amendements : 85 au total, tous avec l'avis favorable du Gouvernement à l'exception de 18 (17 sagesse et 1 défavorable) la ministre Florence Parly marquant parfois sa préférence pour la rédaction retenue par la Haute Assemblée.

Aucun d'entre eux, toutefois, ne remet en cause les apports essentiels que le Sénat a réalisés, à l'initiative de votre commission des finances.

Votre commission considère donc que l'accord historique entre nos deux assemblées est à portée de main après 35 échecs, et que seuls quelques ajustements peuvent encore se révéler nécessaires.

I. L'ASSEMBLÉE NATIONALE CONFIRME L'ACCORD INITIAL EN FAVEUR DE LA RÉFORME

Votre commission avait souhaité améliorer le texte en vue de s'assurer que les principes très ambitieux de la réforme puissent être effectivement mis en oeuvre, en vue de parfaire la lisibilité et l'exhaustivité des comptes publics, et en vue de faire de cette réforme budgétaire le véritable catalyseur de la réforme de l'Etat.

A. UN ACCORD SUR L'EXHAUSTIVITÉ ET LA LISIBILITÉ DES COMPTES PUBLICS

Sur ce sujet, votre commission avait fait dix propositions, auxquelles s'est ajoutée une proposition de nos collègues Philippe Marini et Charles Descours. Moyennant quelques modifications, l'Assemblée nationale a fait siennes ces propositions :

Elle a ainsi admis l'utilité du maintien des budgets annexes et comptes spéciaux, tout en encadrant davantage leur régime afin de tenter d'éviter à l'avenir les abus de ces procédures.

Elle a accepté de détailler davantage la nomenclature des titres, sans se rallier toutefois à celle proposée par votre commission. Elle a ainsi préféré une nomenclature simplifiée en 7 titres (plutôt que 11), accompagnée d'une subdivision indicative en sous-titres.

Elle s'est ralliée à la nécessité de la budgétisation des fonds de concours, en tenant toutefois compte des difficultés que la rédaction adoptée par le Sénat pouvait présenter, dit-on, pour la gestion des crédits issus de ces fonds.

Elle a adopté sans modification les dispositions proposées par le Sénat sur la comptabilité de l'Etat.

Elle a reconnu l'utilité d'admettre les prélèvements sur recettes, recettes transitant par le budget de l'Etat, mais en réalité perçues pour compte d'autrui. Elle a toutefois préféré à la définition générique retenue par votre commission un régime qu'elle a estimé plus étroitement calqué sur celui reconnu par le Conseil Constitutionnel, en le limitant au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne.

Elle a adopté, sans le modifier, le dispositif tendant à traduire l'équilibre budgétaire dans le langage de la comptabilité nationale, en le complétant dans le rapport économique social et financier (REF) d'une projection d'ensemble des finances publiques sur 4 ans dans les mêmes termes.

Elle a adopté la création d'un compte des pensions de l'Etat, préférant toutefois que ce compte fasse l'objet de programmes plutôt que de programmes et de dotations, considérant que des objectifs peuvent être assignés à la gestion des pensions de l'Etat.

Elle a retenu les dispositions, particulièrement chères à votre commission, mettant en évidence la dette de l'Etat, sa gestion, et son évolution.

Elle a prolongé la démarche de réhabilitation de la loi de règlement qui doit devenir, comme pour les comptes de n'importe quel organisme ou entreprise, le temps fort de l'examen des comptes de l'Etat et de leur jugement. Elle a complété les informations associées au projet de loi de règlement et adopté le dispositif préconisé par notre collègue Yves Fréville tendant à une présentation en exécution de la loi de finances en sections de fonctionnement et d'investissement.

Elle a adopté les propositions de votre commission sur la pluriannualité. S'agissant de la pluriannualité de gestion, qui deviendra probablement le complément de la fongibilité des crédits dans la responsabilisation des gestionnaires, l'Assemblée nationale s'est ralliée aux propositions du Sénat, moyennant la correction d'une imperfection dans la hiérarchie des décisions relatives aux reports de crédits. Elle a par ailleurs durci les conditions des annulations de crédits. S'agissant de la pluriannualité en termes de projection, elle a fait siennes les préconisations de votre commission des finances, en distinguant toutefois les projections associées au débat d'orientation budgétaire (DOB) de celles associées au rapport économique social et financier (REF) du projet de loi de finances. Les premières seraient des projections à moyen terme par grandes fonctions, reflétant davantage les grandes contraintes pesant sur le budget, les secondes seraient celles du « programme de stabilité et de croissance » prévu pour la troisième phase de l'union économique et monétaire, reflétant davantage les choix budgétaires.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté la proposition de nos collègues Philippe Marini, rapporteur général, et Charles Descours, rapporteur des lois de financement de la Sécurité sociale, tendant à demander au Gouvernement de mettre en évidence, au cours d'un débat chaque année à l'automne, ses choix globaux en termes de prélèvements obligatoires.