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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

26 juin 2001 : Lois de finances ( rapport - deuxième lecture )

 

 

B. UN ACCORD POUR FAIRE DE LA RÉFORME UN PRÉALABLE À LA RÉFORME DE L'ÉTAT

Votre commission avait effectué six propositions dans ce but. De la même façon, l'Assemblée nationale a adopté ces propositions tout en modifiant certaines de leurs modalités.

Elle a conservé la possibilité de créer des missions interministérielles, tout en prévoyant que celle-ci ne pourrait être étendue aux programmes, afin de maintenir l'homothétie entre unité de spécialité et de responsabilité.

Elle a retenu pour l'essentiel la définition des programmes proposée par le Sénat, de même que la création d'une seconde unité de spécialité, celle de dotation, qui devra servir de façon limitée à regrouper des crédits ne finançant pas des actions auxquelles des objectifs pourraient être assignés. Elle a toutefois réduit le champ de ces dotations, excluant les dépenses de pensions, les dépenses en atténuations de recettes, et les appels en garantie.

Parmi les objets du débat d'orientation budgétaire, l'Assemblée nationale a retenu la proposition de votre commission d'intégrer les missions et les programmes, de manière à permettre au Parlement de donner un avis efficace sur la nomenclature budgétaire.

Elle a retenu l'obligation de doter les administrations d'une comptabilité analytique.

Tout en rappelant, par la voix du Président de la commission des finances, Henri Emmanuelli, la nécessité de le faire pour l'essentiel dans un cadre ministériel, l'Assemblée nationale a également suivi le Sénat sur un vote des crédits par mission, rendu nécessaire par l'éventualité de missions interministérielles. Votre rapporteur tient à rappeler à cet égard que ce qu'on appelle communément « vote par ministère » n'est que le cadre d'une discussion, le vote s'effectuant exclusivement par titres, sans récapitulatif ministériel. A cet égard, les futurs débats et votes par mission pourront être regroupés sans difficulté par ministères.

La pratique du vote des crédits sous l'empire de l'ordonnance de 1959

L'ordonnance organique de 1959 (article 31) prévoit que le vote des crédits (la deuxième partie de la loi de finances) s'effectue « par titre et par ministère ». Comme souvent s'agissant de cette ordonnance, la fiction l'emporte dans les esprits sur la réalité, et cette disposition ne s'est jamais appliquée ainsi.

Selon une pratique constante depuis le projet de loi de finances pour 1960, la discussion des dépenses est structurée par unités ministérielles, correspondant parfois à un seul ministère (la justice par exemple), parfois aussi à plusieurs ministères simultanément (l'équipement par exemple regroupe les transports, le logement et le tourisme), et parfois à des sections subdivisant le ministère (par exemple l'éducation nationale est subdivisée en enseignement scolaire et enseignement supérieur ; autre exemple, les charges communes sont aujourd'hui séparées du reste du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie). La nomenclature budgétaire ne correspond donc pas, et de moins en moins, à la structure gouvernementale des ministères : elle est parfois plus agrégée, parfois plus subdivisée.

En outre, aucun vote récapitulatif par ministère n'est jamais intervenu : les votes portent en effet sur les mesures nouvelles de chaque titre, qui font ensuite l'objet d'articles de totalisation n'ayant aucun lien avec les ministères, mais avec la nature des dépenses (dépenses ordinaires distinguées des dépenses en capital). A cet égard, un vote par mission serait décalqué de l'actuel vote par titre, votre commission souhaitant surtout que la discussion se déroule par mission plutôt que par ministère.

Si la fiction l'a emporté dans les esprits, ce n'est que parce que le facteur commun de ces discussions est le ministre lui-même, qui vient défendre un budget ministériel au cours d'une discussion générale très allongée alors que les discussions par unités de vote sont très brèves, voire inexistantes. Aucun de ces votes ne porte concrètement sur ce que le ministre est venu défendre.

Elle s'est ralliée au vote unique subdivisé par ministère, des plafonds d'emplois publics en deuxième partie, en prévoyant toutefois de remonter en première partie un vote global sur le plafond des emplois rémunérés par l'Etat, à l'instar de ce qui se fait pour les dépenses à l'article d'équilibre.

Enfin, moyennant quelques clarifications et ajustements techniques bienvenus, et conformes au débat intervenu au Sénat entre votre commission et le Gouvernement, qui avait laissé ouverts un certain nombre de dispositifs, l'Assemblée nationale a adopté l'important volet relatif à l'information et au contrôle inséré par le Sénat.