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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

26 juin 2001 : Lois de finances ( rapport - deuxième lecture )

 

 

TITRE III :

DE L'EXAMEN ET DU VOTE DES PROJETS DE LOI DE FINANCES
CHAPITRE PREMIER :

DU PROJET DE LOI DE FINANCES DE L'ANNÉE ET DES PROJETS DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

ARTICLE 41

Les délais de vote du projet de loi de finances de l'année et des projets de loi de finances rectificative

Commentaire : le présent article fixe les délais de vote des projets de loi de finances de l'année et rectificative.

Le Sénat, en première lecture, a supprimé cet article pour le déplacer à l'article 48 A afin de soumettre les lois de règlement aux délais et règles de vote prévues par l'article 47 de la Constitution pour les lois de finances, appliqué aux seules lois de finances initiale et rectificative.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, en deuxième lecture, a rétabli cet article à l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale, partageant en tous points l'argumentation du Sénat en matière de revalorisation de la loi de règlement, mais préférant mettre en place un dispositif propre à celle-ci plutôt que de la soumettre à l'article 47 de la Constitution.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur expliquera lors du commentaire de l'article 41 bis les raisons pour lesquelles il proposera au Sénat de retenir le dispositif de l'Assemblée nationale qui lui semble satisfaire aux intentions de la Haute Assemblée, et donc de maintenir finalement une rédaction de cet article limitée aux projets de loi de finances initiale et rectificative.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41 bis (nouveau)

La discussion du projet de loi de finances de l'année après le vote sur le projet de loi de règlement

Commentaire : le présent article soumet la discussion du projet de loi de finances de l'année dans une assemblée parlementaire au vote en première lecture dans cette assemblée sur le projet de loi de règlement afférent à l'exercice précédent celui au cours duquel est discuté ledit projet de loi de finances.

Le Sénat, en première lecture, a, par le déplacement de l'article 41 au chapitre relatif aux dispositions communes à l'ensemble des projets de loi de finances (sous la forme d'un article 48 A), entendu établir une règle organique de discussion des projets de loi de règlement, afin de revaloriser cette dernière. En effet, la réforme proposée devant se traduire par un enrichissement de la loi de règlement, il devenait indispensable de s'assurer que le projet de loi de règlement d'une année n-2, déposé au mois de juin de l'année n-1, soit examiné avant le projet de loi de finances de l'année n. Il avait semblé au Sénat que la solution la plus simple et la plus conforme au texte constitutionnel était alors de soumettre explicitement la loi de règlement, catégorie de loi de finances, aux délais et à la procédure prévus par l'article 47 de la Constitution pour les lois de finances et appliqués uniquement aux projets de lois de finances initiale et rectificative.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, en deuxième lecture, sur proposition du rapporteur de sa commission spéciale, a préféré, tout en se ralliant au souci du Sénat de revaloriser l'examen de la loi de règlement, ne pas retenir cette solution au profit de l'établissement d'une condition mise à la discussion d'un projet de loi de finances de l'année : elle ne pourrait commencer dans une assemblée avant que ne soit intervenu le vote par celle-ci en première lecture sur le projet de loi de règlement afférent à l'année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances.

Ce dispositif entre bien, d'après notre collègue député Didier Migaud, dans le champ de l'habilitation organique dans la mesure où elle constitue une « condition » mise au vote des projets de loi de finances, conformément à l'habilitation donnée par le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le texte adopté par le Sénat avait l'avantage de la simplicité constitutionnelle.

Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale lui reprochait d'une part sa lourdeur s'agissant d'un projet de loi de règlement pour lequel l'urgence présente un caractère moindre que pour les autres projets de lois de finances, d'autre part la possibilité qu'offrait ce dispositif au gouvernement de se donner, en quelque sorte, lui-même quitus par le biais de la procédure des ordonnances prévues en cas de non respect par le Parlement des contraintes de l'article 47. Votre rapporteur a déjà eu l'occasion de répondre à ce dernier argument en indiquant que ce cas de figure paraissait pour le moins théorique, et que la responsabilité de cette situation incomberait au gouvernement puisque ce dernier ne serait pas obligé de mettre en oeuvre le projet de loi de règlement par ordonnance mais en aurait seulement la possibilité.

Cependant, votre rapporteur considère que l'objectif de la Haute Assemblée, partagé par l'Assemblée nationale - contraindre le gouvernement et les deux assemblées à un examen parlementaire des projets de loi de règlement avant celui du projet de loi de finances de l'année - doit primer sur les solutions techniques. Il vous proposera donc de retenir la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

Il tient néanmoins à faire part de l'interprétation du législateur organique dans un cas de figure qui pourrait être amené à se produire. Si le gouvernement, par sa maîtrise de l'ordre du jour, était un jour tenté de se servir de la condition posée par la loi organique pour empêcher, dans une assemblée, l'examen de la loi de finances de l'année et ainsi mettre en oeuvre cette dernière par ordonnances, ou en réduire le délai d'examen, il conviendrait probablement de censurer les ordonnances ou ladite loi de finances. En effet, votre rapporteur considère que l'article 47 de la Constitution donnant au Parlement un délai constitutionnel d'examen des lois de finances viendrait alors primer sur le présent article de la loi organique qui pourrait réduire ce délai. Par ailleurs, votre rapporteur rappelle qu'il considère, faute de dispositions contraires de la Constitution, que les ordonnances que le gouvernement serait amené à prendre en vertu de l'article 47 de la Constitution devraient se voir appliquer la même procédure de dépôt puis de ratification que les ordonnances de l'article 38 de la Constitution puisqu'il s'agirait là aussi d'une délégation du pouvoir législatif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43

Les conditions de vote des ressources, des charges et des plafonds des autorisations d'emplois

Commentaire : le présent article fixe les conditions dans lesquelles sont votés les recettes, les dépenses et les plafonds des autorisations d'emplois pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux.

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article en première lecture. Il a ainsi introduit un vote sur les ressources de trésorerie, prévu un vote des crédits par mission, par budget annexe et par catégorie de comptes spéciaux et un vote unique des plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a souhaité, tout en se ralliant en tous points aux amendements adoptés par le Sénat, apporter, outre des modifications rédactionnelles, deux précisions :

· l'extension du vote unique sur les ressources de trésorerie aux « charges » de trésorerie ;

· la transformation du vote par catégorie de comptes spéciaux à un vote par compte spécial.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur considère que l'ajout de l'Assemblée nationale concernant les charges de trésorerie, qui entraîne un vote unique et distinct sur le tableau de financement, présente l'avantage de combler un vide. Cette rédaction permettant la séparation - souhaitable pour la clarté des débats - entre le tableau d'équilibre et le tableau de financement, il vous proposera de la retenir.

S'agissant du passage à un vote par compte spécial, votre rapporteur estime qu'il constitue une clarification heureuse dans la mesure où cela permettra d'examiner les comptes spéciaux au même moment que les crédits de la mission dont ils se rapprochent le plus. Cela assure aussi une parfaite cohérence des votes, la mission devenant l'unique unité de vote.

Votre rapporteur entend enfin revenir sur la question du vote des crédits par mission et de la suppression du ministère comme unité de vote des crédits comme des plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat. Dans son rapport écrit de deuxième lecture au nom de la commission spéciale, notre collègue député Didier Migaud parle de « l'évacuation » des ministères et semble considérer que le Sénat voudrait ainsi modifier l'organisation ministérielle de l'Etat en France. Ce serait se tromper sur les intentions du Sénat en la matière. Il s'agit de supprimer dans le texte organique toute obligation de discussion, dans un cadre ministériel, des missions, d'une part en raison de la possibilité de missions interministérielles, d'autre part afin de ne donner aucune prise à la reproduction de schémas de discussion de deuxième partie qui -de l'avis de tous- ne donnent pas satisfaction. Votre rapporteur sait que rien n'empêchera les assemblées, et le gouvernement qui a la maîtrise de l'ordre du jour prioritaire, de regrouper dans des discussions par ministère l'examen des crédits des missions, au risque de voir réapparaître les « tunnels » ministériels. Il entend seulement apporter sa contribution pour rompre avec cette « litanie » décriée par tous.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur vous proposera simplement des modifications rédactionnelles liées à des questions de terminologie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 44

La répartition des crédits ouverts par les lois de finances

Commentaire : le présent article définit les modalités de répartition des crédits ouverts par les lois de finances.

En première lecture, le Sénat a prévu une répartition des crédits des dotations et a supprimé le caractère ministériel de la répartition des crédits.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du rapporteur de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a adopté, outre un amendement destiné à réparer une erreur matérielle de renvoi, un amendement de précision :

· prévoyant la répartition par programme ou par dotation des crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial ;

· supprimant la répartition des découverts autorisés entre comptes spéciaux, par coordination avec le vote des crédits de chaque compte spécial proposé à l'article 43 ;

· fixant par programme le montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de manière à lever l'ambiguïté liée au statut d'une répartition entre tous les titres des crédits ;

· affermissant le lien entre cette dernière fixation et les fascicules « bleus ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur approuve en tous points ces modifications très utiles.

Il tient aussi à confirmer l'interprétation formulée par notre collègue Didier Migaud dans son rapport de deuxième lecture sur le sens des dispositions de cet article.

Il va de soi que les dotations n'ont pas besoin d'une fixation des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel puisqu'elles comprennent des crédits relevant d'un seul titre (qui est de personnel dans le cas de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération).

De même, la répartition des crédits entre les titres mentionnés dans les fascicules bleus s'impose au gouvernement dans le cadre de la répartition initiale des crédits. Ensuite, et sous réserve de la limitativité des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel, se mettra en oeuvre le mécanisme de la fongibilité, sous la forme d'un « dialogue de gestion » dont les termes restent à écrire et sur lesquels votre rapporteur sera, à l'avenir, très vigilant.

Enfin, un parlementaire proposant par amendement une modification de crédits devra, dans les développements joints à cet amendement, indiquer le programme mais aussi le titre visé, afin qu'en cas d'adoption définitive de la modification, le gouvernement en tienne précisément compte dans les décrets de répartition.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45

Les procédures d'urgence

Commentaire : le présent article prévoit les procédures d'urgence rendues nécessaires par l'absence d'adoption, dans les conditions de la loi organique, d'un projet de loi de finances de l'année.

En première lecture, outre un amendement de coordination des renvois lié au déplacement de l'article relatif aux conditions de vote des projets de loi de finances, le Sénat a adopté un amendement présenté par sa commission des finances, sous-amendé par notre collègue Michel Charasse, tendant à conserver la définition actuelle des services votés, destinée à s'appliquer dans le cadre de l'article 47 de la Constitution.

L'Assemblée nationale n'est pas revenue sur cette modification, mais a adopté un amendement de coordination avec le rétablissement de l'article 41.

Cependant, dans son rapport écrit de deuxième lecture, notre collègue député Didier Migaud a fait montre d'un étonnement devant la modification du Sénat, indiquant avoir « quelque peine à comprendre les soucis » du Sénat en la matière, et estimant « curieuse » la reprise du texte de 1959, les assemblées ayant unanimement « récusé la notion actuelle des services votés ». Votre rapporteur relativise cette incompréhension. En effet, c'est le choix des unités de vote qui était unanimement critiqué en matière de services votés - car elle avait pour conséquence de faire se prononcer le Parlement sur les seules mesures nouvelles lors de l'examen des fascicules ministériels - , bien plus que leur définition dont il ne faut pas oublier que la justification est de permettre au gouvernement d'assurer la continuité de la vie nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.