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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

26 juin 2001 : Lois de finances ( rapport - deuxième lecture )

 

 

CHAPITRE III :

DISPOSITIONS COMMUNES

ARTICLE 48 A

Les délais de vote des projets de loi de finances

Commentaire : le présent article fixe les délais de vote des projets de loi de finances de l'année, des projets de loi de finances rectificative et des projets de loi de règlement.

A l'initiative de votre commission, le Sénat a souhaité soumettre le projet de loi de règlement aux délais de vote et aux procédures prévus pour les lois de finances par l'article 47 de la Constitution, et a introduit le présent article à cette fin.

Ainsi qu'il a été indiqué aux commentaires des articles 41 et 41 bis, l'Assemblée nationale a préféré maintenir l'application de l'article 47 aux seuls projets de loi de finances initiale et rectificative, et répondre au souci du Sénat de revaloriser l'examen de la loi de règlement en soumettant l'examen du projet de loi de finances de l'année n sur le projet de loi de règlement de l'année n-2.

Votre rapporteur ayant indiqué son accord pour cette solution, il vous proposera de maintenir conforme la suppression du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

ARTICLE 48

L'exercice du droit d'amendement

Commentaire : le présent article précise les limitations du droit d'amendement.

En première lecture, le Sénat a apporté trois modifications à cet article, sans vouloir cependant remettre en cause l'innovation introduite par l'Assemblée nationale en matière d'appréciation de la charge publique dans le cadre de l'examen des lois de finances. Il a ainsi supprimé toute référence à la présentation des amendements, estimant que les dispositions des règlements des assemblées suffisaient en la matière, supprimé la référence aux affectations - cette précision n'ayant aucune utilité dans la mesure où les budgets annexes et les comptes spéciaux étaient assimilés, chacun, aux articles 18 bis et 20, à une mission - sanctuarisé les dotations et restreint le champ de l'irrecevabilité de droit prévue pour tous les amendements au regard de la loi organique.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, avec un avis favorable du gouvernement, adopté trois amendements tendant :

· à viser l'article 34 de la Constitution pour justifier de la définition de la « charge » publique introduite par le premier alinéa de cet article, afin de répéter dans le texte que le législateur organique agit ici en vertu de l'habilitation constitutionnelle ;

· à supprimer la référence à la dotation comme définition de la « charge » parallèle à la mission ;

· à rétablir une irrecevabilité absolue de tous les amendements au regard des dispositions de la loi organique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur ne vous proposera pas de revenir sur ces modifications adoptées par l'Assemblée nationale, dont il peut comprendre les motivations et les contraintes. Il tient cependant à expliciter son point de vue.

S'agissant de la référence à l'article 34 de la Constitution, votre rapporteur considère qu'elle peut paraître redondante avec l'objet même de la loi organique. Intervenant en vertu de l'habilitation des articles 34 et 47 de la Constitution, le législateur organique n'a pas besoin de viser l'un ou l'autre de ces articles à chacune des dispositions de la loi. Cependant, il comprend l'intention de l'Assemblée nationale de bien préciser par ces renvois que la définition de la charge introduite par cet article se limite, sauf à excéder l'habilitation organique, aux « charges de l'Etat » (article 34), ces dernières étant incluses dans la « charge publique » de l'article 40.

La suppression de la mention de la dotation se justifie pour l'Assemblée nationale par la difficulté pratique de mettre en oeuvre une double définition de la charge de l'Etat, avec un double niveau d'appréciation de celle-ci, et par les risques juridiques qu'une telle double définition pourrait faire peser sur l'innovation introduite par le premier alinéa. Il semble à votre rapporteur que le premier argument peut être écarté : l'intention du législateur organique étant claire - préserver les dotations d'éventuels transferts de crédits à son profit ou à son détriment (dans la mesure où le transfert d'un crédit d'un programme à une dotation tendrait à faire échapper les crédits à la logique de la budgétisation par objectifs) - l'application n'aurait guère soulevé de difficultés. Le second argument ne tient guère non plus. A partir du moment où le premier alinéa tend à substituer à l'appréciation au franc près de la charge une définition plus matérielle - le regroupement dans une mission - il devenait possible de prévoir d'autres regroupements

Cependant, votre rapporteur ne vous proposera pas de revenir au texte du Sénat, dans la mesure où les souhaits de ce dernier de préservation des dotations, qui motivait l'ajout de ces dernières dans la définition de la charge, sont en grande partie satisfaits par ailleurs. Il ne saurait en effet être concevable, la mention de la dotation étant supprimée, de transférer par amendement des crédits d'un programme vers une dotation ou inversement sauf à remettre en cause les définitions données à l'article 7 pour ces deux concepts : un tel amendement aurait été destiné à se voir opposer l'irrecevabilité. L'Assemblée nationale a prévu, pour éviter ce biais, de cantonner, à l'article 7, les dotations dans des missions spécifiques, ce qui correspond au voeu du Sénat. La possibilité de transférer des crédits entre dotations d'une même mission restera cependant ouverte.

Enfin, le retour à une irrecevabilité élargie pourrait poser un vrai problème de compatibilité entre cette dernière et le respect du droit d'amendement des parlementaires. Votre rapporteur vous proposera toutefois de maintenir le texte adopté par l'Assemblée nationale, le considérant comme compatible à la fois avec l'actuel Règlement du Sénat et avec l'interprétation que ce dernier entend en faire, qui est celle de sa version de première lecture du présent article. Il tient ainsi à indiquer que le texte adopté par le Sénat en première lecture, qui faisait référence à quatre articles de la loi organique considérés comme le coeur de cette dernière (les articles 7, 19, 31 et 33), constituait dans son esprit un compromis entre les nécessités de préservation des lois de finances et le droit des parlementaires. Votre rapporteur estime que ce sont ces articles qu'il conviendra de protéger en priorité. Les amendements proposés en matière de programmes devront ainsi, par exemple, respecter en tous points les exigences posées par la loi organique pour la définition desdits programmes. La jurisprudence constitutionnelle viendra aussi utilement éclairer l'application future des dispositions du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.