Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi organique relative aux lois de finances

26 juin 2001 : Lois de finances ( rapport - deuxième lecture )

 

 

TITRE IV :

ENTRÉE EN VIGUEUR ET APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE

ARTICLE 49

La caducité des garanties octroyées sans autorisation du législateur financier

Commentaire : le présent article précise les règles transitoires applicables aux garanties accordées par l'Etat.

En première lecture, sur proposition de notre collègue Michel Charasse, avec un avis de sagesse de votre commission des finances, et un avis favorable du gouvernement, le Sénat a supprimé la sanction de caducité, introduite par l'Assemblée nationale, en cas d'absence de ratification dans un délai de trois ans des garanties précédemment accordées par l'Etat. Le débat avait ainsi révélé les risques d'inconstitutionnalité pesant sur une telle sanction.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sensible aux arguments avancés au cours du débat au Sénat, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, proposé par le rapporteur de sa commission spéciale, avec un avis de sagesse du gouvernement, revenant, en le modifiant, sur le texte adopté par elle en première lecture.

Elle a ainsi rétabli le premier alinéa de cet article en prévoyant seulement que dans un délai de trois ans après la publication de la présente loi organique, toute garantie accordée par l'Etat qui n'aurait pas été expressément autorisée par une disposition de loi de finances devra faire l'objet d'une autorisation. Cette rédaction supprime ainsi la sanction de la caducité en cas de non respect de cette obligation.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur considère que cette proposition constitue un compromis satisfaisant entre les impératifs de respect de l'autorisation parlementaire s'agissant d'une garantie qui, si elle appelée, peut se traduire en charge de l'Etat, et du droit des détenteurs de garanties déjà octroyées8(*).

Si on peut regretter l'absence de sanction, il convient de la relativiser en l'appréciant au regard des objectifs poursuivis en la matière par le législateur organique. Il s'agit pour lui de contraindre le gouvernement à faire autoriser ces opérations par le Parlement. Comme la loi s'impose à tous, y compris au gouvernement, l'absence de sanction ne saurait donc être un argument pour ce dernier pour ne pas présenter à l'autorisation parlementaire la ratification des garanties octroyées. En revanche, la levée de la sanction de caducité permettra de respecter les droits des bénéficiaires et de ne pas leur faire subir a posteriori les aléas des rapports entre l'exécutif et le législatif. Par ailleurs, ce premier alinéa ne vaut bien entendu que pour la période transitoire, et se double d'un deuxième alinéa prévoyant l'information du Parlement sur ces garanties. On voit mal ainsi le gouvernement respecter le deuxième alinéa - dresser la liste - et pas le premier - faire autoriser cette liste.

C'est pourquoi votre rapporteur, retrouvant dans cet alinéa les échos des préoccupations du Sénat, vous proposera de l'adopter sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 51

Les dispositions transitoires en matière de reports de crédits

Commentaire : Le présent article définit le régime des reports de crédits applicable lors de l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi organique.

Le présent article vise à appliquer le mécanisme de plafonnement des reports de crédits aux crédits disponibles à l'issue de l'exécution des lois de finances pour 2005.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté en deuxième lecture deux amendements de coordination visant à tirer les conséquences du déplacement des dispositions relatives aux reports de crédits de l'article 9 à l'article 16 de la présente proposition de loi organique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne souhaitant pas s'opposer au déplacement des dispositions relatives aux reports de crédits, les coordinations prévues par l'Assemblée nationale s'imposent.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 53

L'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat

Commentaire : le présent article prévoit l'application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat.

En première lecture, le Sénat avait adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement appliquant les obligations de dépôt et de distribution du projet de loi de règlement à celui afférent à l'exercice 2005. Cependant, la rédaction retenue par le Sénat soulevait une ambiguïté dans la mesure où elle aurait pu se comprendre comme contraignant aussi au dépôt des rapports annuels de performance, alors que la budgétisation par programme, dans la logique de laquelle ces derniers s'inscrivent, n'entrera en application que pour le projet de loi de finances 2006.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a levé le doute en adoptant, à l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement rédactionnel visant, pour l'article 47, la seule échéance et non les annexes jointes au projet de loi de règlement. En revanche, l'article prévoit bien le dépôt conjoint, à la même date, du compte général de l'Etat prévu au 6° de l'article 48 octies. Comme l'article 54 prévoit par ailleurs que la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes, prévue au 4° de l'article 48 duodecies, entre en vigueur dès le 1er janvier 2002, elle devra ainsi déposer son rapport de certification au 1er juin à partir de l'année 2006.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous proposera de retenir la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, qui lève toute ambiguïté.

Il tient cependant à attirer l'attention du gouvernement sur un point. Du fait de l'entrée en vigueur dès le 1er janvier 2002 de l'article 41 bis imposant l'examen du projet de loi de règlement de l'année n-1 avant celui du projet de loi de finances de l'année n+1, les assemblées auront besoin de disposer du projet de loi de règlement de manière à permettre, au moins dans l'une d'entre elle, un examen de première lecture avant le 30 juin. Or, le deuxième alinéa du présent article fixe au 30 juin le délai limite au gouvernement pour déposer ledit projet de loi de règlement. Votre rapporteur n'a pas souhaité avancer cette date, mais il considère que le gouvernement aura une obligation morale de diligence afin de permettre un examen dans des conditions convenables du projet de loi de règlement, dès l'année 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 54

L'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions

Commentaire : le présent article prévoit l'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions de la loi organique.

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement réécrivant le présent article pour tenir compte des déplacements opérés, mais aussi faire entrer directement en vigueur les dispositions relatives à l'information et au contrôle.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a procédé à des coordinations parallèles, conformes aux souhaits du Sénat, tout en précisant bien, s'agissant des conditions de dépôt des disponibilités des collectivités locales auprès du Trésor, que les dispositions de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 s'appliqueront jusqu'au 1er janvier 2004.

Le tableau figurant dans le rapport de deuxième lecture de notre collègue député Didier Migaud présente de manière synthétique l'ensemble des dispositions destinées à entrer en vigueur au 1er janvier 2002, à savoir : la procédure des décrets d'annulation, les opérations portant sur les ressources et les charges de trésorerie, le principe de sincérité, la prise en compte sur l'équilibre financier des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire susceptibles d'affecter les ressources et les charges de l'Etat, le monopole des lois de finances pour l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat, les conditions de dépôt des annexes générales, la mise en discussion du projet de loi de règlement afférent à l'année n-1 avant la discussion du projet de loi de finances pour l'année n+1, les conditions de passage de la seconde partie des projets de loi de finances ou, s'il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, les questionnaires budgétaires, le rapport économique et financier, le rapport et le débat sur les prélèvements obligatoires, les documents joints aux projets de lois de finances rectificative, les tableaux récapitulatifs des mouvements de crédits, l'évaluation de l'impact financier des dispositions des projets de loi de finances, les missions de contrôle des finances publiques, la mission d'assistance de la Cour des comptes, la cessation des entraves aux missions de contrôle et d'évaluation, les suites données aux observations des missions de contrôle et d'évaluation, et les décrets d'application de la loi organique.

Cependant, l'Assemblée nationale a repoussé du 1er janvier 2002 au 1er janvier 2003 l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 48 bis relatives au débat d'orientation budgétaire. Si un premier amendement et le rapport de notre collègue prévoyaient bien que cet article entrerait en vigueur dès le 1er janvier 2002, un nouvel amendement de Didier Migaud seul a proposé le report d'un an.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'exposé sommaire ainsi que les débats en séance publique indiquent que le report supplémentaire d'un an pour le débat d'orientation budgétaire résulterait des échéances électorales de juin 2002. Votre rapporteur tient à réfuter cet argument : le débat, dans la rédaction adoptée par le Sénat et retenue par l'Assemblée nationale, étant facultatif, il n'est pas nécessaire de reporter d'un an ces dispositions pour des raisons électorales, faute de quoi il conviendrait d'avoir une disposition générale supprimant le débat lorsque des élections nationales ont lieu au mois de juin d'une année.

En réalité, le seul argument recevable, non avancé à l'Assemblée nationale, réside dans la charge de travail supplémentaire que représenterait pour l'administration du ministère de l'économie et des finances la rédaction du rapport adossé au débat d'orientation budgétaire - qui, lui, n'a pas de caractère facultatif et ne saurait en avoir un - au contenu enrichi par rapport à celui déposé aujourd'hui. Votre rapporteur s'est toujours soucié de la faisabilité technique des nouveautés introduites dans cette proposition de loi organique. Il retiendra donc cette raison pour ne pas revenir sur ce point.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Du fait de la distinction introduite par l'Assemblée nationale, à l'article 48 duodecies relatif à la mission d'assistance de la Cour des comptes, entre le 4° qui a trait au rapport sur l'exécution des lois de finances, et le 4° bis relatif à la certification des comptes de l'Etat, il convient de prévoir au présent article 54 que cette certification n'entrera pas en vigueur au 1er janvier 2002, mais bien à partir du 1er janvier 2006 - ce que prévoit l'article 53 - ce qui fait que la première certification des comptes portera sur la loi de règlement 20059(*). Votre rapporteur vous proposera donc d'exclure du présent article le 4° bis de l'article 48 duodecies.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 57

Les décrets d'application de la loi organique

Commentaire : le présent article prévoit la possibilité de décrets en Conseil d'Etat.

Ainsi que le fait l'article 45 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959, le présent article ouvre la possibilité, par des décrets en Conseil d'Etat, de pourvoir, en tant que de besoin, à l'exécution de la nouvelle loi organique.

Lors de la première lecture de la présente proposition de loi organique, le Sénat avait supprimé, sur proposition de votre commission, le second alinéa de l'article transmis par l'Assemblée nationale. Il avait également adopté un amendement de notre collègue Michel Charasse, visant à permettre une application, à titre expérimental, de certaines dispositions de la présente loi organique aux collectivités territoriales qui en exprimeraient le souhait.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de la deuxième lecture de la présente proposition de loi organique, l'Assemblée nationale a supprimé, sur proposition de son rapporteur Didier Migaud, et avec un avis de sagesse du gouvernement, les dispositions introduites au présent article par notre collègue Michel Charasse. Dans son rapport, Didier Migaud indique qu'il « reste perplexe devant l'initiative de l'éminent juriste qu'est notre collègue Michel Charasse », soulignant que « sur le fond, l'application du texte aux collectivités locales n'aurait évidemment aucun sens ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission avait émis, à l'occasion de la première lecture de la présente proposition de loi organique, un avis réservé sur l'amendement de notre collègue, considérant que l'application expérimentale de certaines dispositions de la loi organique aux collectivités territoriales ne nécessitait pas une mention explicite, et estimant que cette disposition excédait l'habilitation donnée par la Constitution au législateur organique financier. Par conséquent, votre commission ne voit aucun obstacle à la suppression de cette mention, et vous propose d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 8 L'exigence de telles autorisations est d'autant plus grande après la lecture de la partie du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2000, qui indique (pages 171 et suivantes) les lacunes existantes en la matière.

* 9 Tout doit être ainsi mis en oeuvre pour démentir l'introduction du Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2000, paru en juin 200, qui indique (page 6) que cette certification constitue encore une « hypothèse de travail ».