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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

26 juin 2001 : Lois de finances ( rapport - deuxième lecture )

 

 

TITRE PREMIER :

DES RESSOURCES ET DES CHARGES DE L'ETAT

ARTICLE PREMIER

Les ressources et les charges de l'Etat

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser le sens qu'il convient de donner aux notions de « ressources » et de « charges » de l'Etat.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à cet article :

Le premier, rédactionnel, vise à substituer la référence aux charges de trésorerie à celle privilégiée par le Sénat des emplois de trésorerie.

Le second, de précision, tend à appliquer aux impositions locales les règles prévues pour encadrer les affectations d'impôt à des personnes autres que l'Etat.

II. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur rappelle que le gouvernement avait émis un avis favorable au texte proposé par votre commission.

Il considère que l'amendement rédactionnel adopté par l'Assemblée nationale est de nature à détériorer la rédaction de la loi organique. En effet, nombre d'opérations de trésorerie ne constituent pas des charges mais bien des emplois. Il vous proposera donc un amendement tendant à rétablir la rédaction du Sénat sur ce point.

S'agissant de l'amendement de précision adopté par l'Assemblée nationale, votre rapporteur rappelle les conditions mises à l'affectation directe d'un impôt à une personne morale autre que l'Etat.

Il est prévu que la loi de finances :

- autorise chaque année la perception de telles impositions sur la base d'une annexe comportant toutes informations utiles sur leur régime et leur montant ;

- soit seule compétente pour affecter à des tiers, partiellement ou en totalité, des impôts dont le produit revient à l'Etat ;

- et puisse légiférer sur de tels impôts comme peut le faire la loi ordinaire.

Dans ces conditions, il lui semble qu'il n'y a pas lieu de s'opposer à l'initiative de l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE PREMIER :

DES RESSOURCES ET DES CHARGES BUDGÉTAIRES

INTITULE DU CHAPITRE I DU TITRE PREMIER :

Des ressources et des charges budgétaires

Commentaire : le présent intitulé ouvre le chapitre relatif aux ressources et aux charges budgétaires.

L'Assemblée nationale avait créé un chapitre relatif aux ressources et aux charges budgétaires, qui détaille leur périmètre, fixe les principes qui y sont applicables et en prévoit les modalités de comptabilisation. En première lecture, le Sénat a préféré mentionner dans le titre de ce chapitre les recettes et les dépenses budgétaires.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à rétablir l'intitulé du chapitre adopté par elle en première lecture. Le rapport fait au nom de la commission spéciale2(*) détaille les raisons qui justifient la mention des ressources et des charges budgétaires plutôt que des recettes et des dépenses. Il indique notamment que le rapporteur de la commission spéciale « avait souhaité que soient plus clairement distingués les « objets » budgétaires (ressources et charges) et leurs images comptables, différentes selon les règles de comptabilité mises en oeuvre (recettes et dépenses en comptabilité budgétaire, produits et charges en comptabilité générale) ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission estime que les arguments avancés pour revenir au titre initialement adopté par l'Assemblée nationale, et notamment, le fait qu'il convient de faire abstraction de toute considération relative aux modes de comptabilisation des ressources et des charges budgétaires, peuvent être admis. Elle vous propose donc d'adopter l'intitulé de ce chapitre sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'intitulé de ce chapitre sans modification.

ARTICLE 2

Les ressources budgétaires

Commentaire : le présent article énumère l'ensemble des ressources budgétaires de l'Etat.

En première lecture, le Sénat avait souhaité préciser la nomenclature des ressources budgétaires de l'Etat en distinguant mieux les ressources reconductibles de celles acquises de manière définitive.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, sous réserve de trois modifications rédactionnelles, conservé les précisions adoptées par le Sénat.

La première modification vise, par cohérence avec l'article 1er, à remplacer les termes de « recettes budgétaires » par ceux de « ressources budgétaires ». La seconde revient sur l'amendement adopté à l'initiative de notre collègue, Michel Charasse, qui indiquait que lesdites ressources se composent en premier lieu du « produit des impositions de toute nature » perçues par lui plutôt que « des impositions de toute nature ». Enfin, la troisième modification ajoute parmi les ressources liées à la cession de ses actifs celles liées à la cession de son domaine.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur aurait pu vous proposer de maintenir le terme, plus juste comptablement, de « recettes budgétaires ». Mais ainsi qu'il a été indiqué au commentaire de l'article 1er, la mention, à l'article 5, du fait que les ressources et les charges budgétaires sont portées en recettes et en dépenses répond au souci de précision comptable du Sénat.

De même, il ne souhaite pas revenir sur les autres modifications de l'Assemblée nationale, même si, pour la seconde, les deux rédactions semblent se valoir, et si, pour la troisième, il lui semblait que le texte du Sénat incluait bien le domaine de l'Etat parmi ses actifs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

La rémunération des services rendus par l'Etat

Commentaire : le présent article définit le régime des rémunérations des services rendus par l'Etat.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité établir un régime de caducité des rémunérations pour services rendus établies par décret en cas d'absence de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné.

Votre rapporteur, tout en émettant des doutes sur ce mécanisme, n'avait pas proposé au Sénat de revenir sur ce dispositif. Cependant, la Haute assemblée a adopté un amendement présenté par notre collègue Michel Charasse, avec un avis de sagesse du gouvernement, tendant à substituer au régime de caducité un mécanisme d'information sur les décrets instituant de telles rémunérations pour services rendus, annexés au projet de loi de règlement.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale en deuxième lecture a rétabli son texte de première lecture, à l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale, considérant que le dispositif de ratification sous peine de caducité concourait à l'exhaustivité de la détermination des ressources de l'Etat.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur, éclairé par l'opinion émise par le gouvernement et les débats parlementaires considère que le mécanisme de l'Assemblée nationale est lourd à mettre en oeuvre (en comparaison par exemple avec les procédures applicables aux ordonnances prises en vertu de l'article 38 de la Constitution), quelque peu audacieux du point de vue des domaines respectifs de la loi et du règlement, et source de difficultés juridiques (comment faire pour des décrets modificatifs ? pour des décrets d'abrogation ? ne serait-il pas possible de tourner le mécanisme ?).

Il aurait pu vous proposer de revenir au texte adopté par le Sénat mais en faisant porter l'obligation d'information non pas sur le projet de loi de règlement - ce qui peut paraître tardif - mais sur le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice concerné.

Cependant, comme votre rapporteur estime toujours indispensable au plein exercice par le Parlement de ses pouvoirs de détermination des ressources de l'Etat, que les parlementaires disposent d'une information rapide et exhaustive en matière de rémunérations pour services rendus, et dans une volonté de conciliation, il vous proposera de retenir le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

La définition des charges budgétaires de l'Etat

Commentaire : Le présent article vise à définir les charges budgétaires de l'Etat.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a très sensiblement modifié la nomenclature des charges budgétaires qu'avait votée le Sénat.

Considérant que la fongibilité des crédits devait s'accompagner d'une identification claire des moyens utilisés et de non de leur confusion3(*), votre Haute Assemblée avait retenu une nomenclature articulée autour de trois catégories de dépenses -les dépenses ordinaires, d'intervention et d'investissement- déclinées en onze titres. Quatre titres étaient prévus pour les dépenses ordinaires, quatre pour les dépenses d'intervention et trois pour les dépenses d'investissement.

Par rapport à ce schéma, l'Assemblée nationale, sans revenir entièrement à sa nomenclature initiale en six titres, a adopté une taxinomie à deux étages :

· Elle a d'abord défini sept titres de dépenses : les dotations des pouvoirs publics ; les dépenses de personnel ; les dépenses de fonctionnement ; les charges de la dette de l'Etat ; les dépenses d'investissement ; les dépenses d'intervention ; les dépenses d'opérations financières.

· Elle a ensuite décliné le contenu de chaque titre en catégories de dépenses, souhaitant indiquer ainsi leur substance. A titre d'exemple, les dépenses de personnel sont censées comprendre : les rémunérations d'activité ; les cotisations et contributions sociales ; les prestations sociales et allocations diverses.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. OBSERVATION INTRODUCTIVE

Votre rapporteur souligne à nouveau que la question essentielle que pose la définition des charges budgétaires de l'Etat est celle de sa capacité à contraindre au respect du principe de l'unité budgétaire.

S'il est tout à fait admissible que des charges de l'Etat puissent être assumées par des tiers, et s'il est logique de ne pas imputer à l'Etat des charges qui ne sont pas les siennes - cela fonde en principe la reconnaissance dans le présent texte des prélèvements sur recettes - il est totalement choquant que via des affectations directes de recettes, les charges résultant de politiques relevant par essence et en pratique de la responsabilité de l'Etat échappent à toute budgétisation.

B. LE TEXTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE, UNE SIMPLIFICATION PARADOXALE

1. Les critiques adressées à l'encontre de la nomenclature primaire des charges budgétaires retenue par le Sénat sont sans fondement.

En première lecture, devant le Sénat, le gouvernement avait donné un avis défavorable à la rédaction proposée par votre rapporteur.

Le gouvernement avait fait part de sa préférence pour la nomenclature adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, faisant valoir que celle-ci était « plus simple, plus ramassée et, par conséquent, plus claire. [...] Elle exprime mieux l'esprit de la réforme de modernisation de l'Etat, qui voudrait que l'attention se porte plus désormais sur les résultats fixés que sur la nature de la dépense effectuée ».

Si la réforme ici entreprise n'était pas entourée de la solennité qu'elle mérite, votre rapporteur serait enclin à s'amuser de cette appréciation, qui contraste quelque peu avec le détail de la nomenclature des budgets votés par le Parlement telle qu'elle est établie, après coup, par le ministère de l'économie et des finances, avec les 850 chapitres budgétaires dans lesquels celui-ci a coutume d'encadrer la gestion des crédits, ainsi qu'avec le raffinement des contrôles a priori imposés par ce même ministère aux gestionnaires de crédits publics.

Il observe en outre qu'il était infondé de prétendre que la nomenclature prévue par le Sénat pût gêner les gestionnaires. En effet, compte tenu d'appréciations pratiques sur les responsabilités de chacun d'entre eux, il est manifeste qu'un programme aurait été doté au maximum de cinq à six titres, à supposer qu'il ait emprunté toutes les facettes de l'action publique. Enfin, l'Assemblée nationale, pas plus que le gouvernement, n'ont jamais prétendu que la nomenclature de présentation et d'exécution des crédits budgétaires puissent se résumer aux titres mentionnés au présent article. C'est la raison pour laquelle il avait été sagement prévu que dans les « bleus » les crédits soient subdivisés, sous les titres, dans une nomenclature sensiblement plus fine.

Votre rapporteur considère donc sans fondement l'affirmation selon laquelle « l'affichage d'une nomenclature « primaire » aussi détaillée que celle que propose le Sénat constituerait un signal négatif donné au gestionnaire pour qu'il fasse le pari de la réforme ».

2. La simplification entreprise par l'Assemblée nationale est paradoxale

L'Assemblée nationale a souhaité simplifier la nomenclature retenue par le Sénat. En foi de quoi, au lieu de prévoir onze titres, elle n'en retient plus que sept... mais déclinés de telle sorte que ce sont désormais... dix neuf catégories de dépenses qui sont instaurées.

Votre rapporteur s'interroge sur l'adéquation entre ce résultat et l'objectif affiché.

3. Le dispositif de l'Assemblée nationale, un compromis ambigü

Votre rapporteur souligne cependant l'esprit de conciliation dont l'Assemblée nationale a fait preuve afin de prendre en compte les préoccupations exprimées par le Sénat pour lequel le débat sur les performances de l'action publique ne peut occulter entièrement celui sur ses moyens.

Ainsi, elle a rajouté un titre à sa nomenclature, qu'elle a par ailleurs remaniée, et a entrepris de décliner le contenu de chacun des titres de dépenses proposés par elle.

Toutefois, il faut souligner que le nombre des titres qui seront utilisés pour établir la nomenclature primaire des charges de l'Etat sera limité aux sept titres visés par l'article.

En effet, les dix neuf catégories de dépenses mentionnées ne seront utilisées que pour présenter les moyens de chaque programme en prévision comme en exécution.

La logique retenue par l'Assemblée nationale conduit à poser deux questions :

· la nomenclature primaire qu'elle retient - les sept titres - est-elle cohérente et assure-t-elle une lisibilité suffisante, du « premier coup d'oeil » et a posteriori, du budget de l'Etat ?

· la liste des catégories de dépenses est-elle pertinente en tant qu'élément d'identification des moyens de l'action publique ?

A la première question, la réponse peut être positive. Votre rapporteur aurait sans doute préféré le maintien de la nomenclature primaire adoptée par le Sénat mais il observe que les réaménagements entrepris par l'Assemblée nationale rapprochent la nomenclature adoptée par elle de celle adoptée par le Sénat. C'est d'autant plus le cas que la spécialisation des crédits de prêts et d'avances et des crédits de dotations aux entreprises publiques et d'acquisitions d'actifs dans des comptes spéciaux, implique, en tout état de cause, que la nomenclature primaire les distinguera d'emblée.

Or donc, si la nomenclature primaire adoptée par l'Assemblée nationale est susceptible de rendre un peu moins claires certaines modalités d'intervention publique - ainsi pour les transferts, ou la distinction entre les investissements de l'Etat pour son propre compte et les aides à l'investissement -, il sera loisible au Parlement de questionner le gouvernement afin que celui-ci fournisse toutes les informations souhaitables.

A la seconde question, la réponse est manifestement négative. Votre rapporteur observe, à ce sujet, que le gouvernement a, en deuxième lecture devant l'Assemblée nationale, émis quelques réserves.

Les réserves de votre rapporteur portent, quant à elles, sur l'énumération des dix neuf catégories de dépenses mentionnées par l'Assemblée nationale. Ces réserves sont inévitables, compte tenu des risques inhérents à toute énumération.

Pour être bref, votre rapporteur estime que le détail des dix neuf catégories de dépenses énumérées au II de l'article serait contestable s'il devait être considéré comme le degré ultime des précisions fournies quant aux moyens utilisés par l'administration dans le cadre des programmes.

A titre d'exemple, il ne serait pas admissible que les dépenses de rémunération agrègent les rémunérations principales avec les indemnités résultant de l'application de régimes indemnitaires généraux ou particuliers.

Votre rapporteur relève toutefois que cette préoccupation peut être satisfaite par une précision apportée à l'article 48 quinquies du présent texte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 5

Le budget et les principes budgétaires

Commentaire : Le présent article définit la notion de budget, ainsi que les principes budgétaires fondamentaux qui lui sont liés.

Lors de la première lecture de la présente proposition de loi organique, le Sénat avait supprimé cet article, en faisant figurer ses dispositions à d'autres endroits du texte.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souhaité rétablir la mention à l'article 5 des principes fondamentaux qui régissent le budget de l'Etat. Elle reprend donc la mention de certains principes introduits par le Sénat à l'article 1er A et, en la modifiant de manière substantielle, la rédaction proposée par le Sénat pour prévoir les prélèvements sur recettes dans la présente proposition de loi organique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur n'exprime pas de désaccord, s'agissant de la réorganisation du texte adoptée par l'Assemblée nationale ainsi que de la mention des prélèvements sur recettes à l'article 5 plutôt qu'à l'article 17 de la présente proposition de loi organique.

Il convient d'ailleurs de se féliciter de l'accord de l'Assemblée nationale pour s'inscrire dans la démarche du Sénat consistant à mentionner les prélèvements sur recettes dans la loi organique relative aux lois de finances, nouvelle preuve de l'unanimité exprimée sur ce sujet. La rédaction retenue par l'Assemblée nationale entend « coller » exactement à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle parle donc de recettes rétrocédées, en donne les motifs (« couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires, ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales »), et précise que le champ d'application des prélèvements sur recettes se limite aux collectivités territoriales et aux Communautés européennes. Si cette définition ne pose pas à son sens de difficulté par rapport à la pratique actuelle, votre rapporteur souligne en revanche qu'elle ne permettra pas, à l'avenir, de financer par prélèvements sur recettes des dépenses d'une nature nouvelle qui pourraient requérir un tel mode de financement, à moins qu'une interprétation extensive de l'article soit retenue. En dépit de cette réserve, votre rapporteur se rallie à la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, considérant que s'il est évidemment souhaitable de limiter, dans la pratique, l'utilisation des prélèvements sur recettes à ce qui la justifie, des interprétations conformes à l'esprit de cette disposition pourront assouplir un texte un peu étroit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 2 Rapport fait au nom de la commission spéciale par M. Didier Migaud, n° 3150 (XIème législature), page 19.

* 3 Quitte pour les gestionnaires à modifier l'allocation des moyens, qui est le principe de la fongilité.