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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

26 juin 2001 : Lois de finances ( rapport - deuxième lecture )

 

 

CHAPITRE II :

DE LA NATURE ET DE LA PORTÉE DES AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES

ARTICLE 7

La budgétisation par objectifs : les missions et les programmes

Commentaire : le présent article pose le principe de la budgétisation par objectifs, définit les règles de répartition et de spécialité des crédits comme des emplois, et en précise le régime et les exceptions.

En première lecture, le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article important, la plupart étant motivées par le souci d'assurer le succès de la réforme proposée en forgeant une définition précise des programmes et en distrayant ce qui de toute évidence ne peut en relever. Le Sénat a ainsi ouvert la possibilité au gouvernement de proposer la création de missions interministérielles, revu la définition du programme et introduit la dotation comme nouvelle unité de spécialité.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale s'est en très grande partie ralliée à ces avancées du texte adopté par le Sénat. Elle y a toutefois apporté plusieurs modifications. Elle a ainsi précisé que les programmes ne sauraient être que ministériels. Elle a supprimé les dotations pour dépenses en atténuation de recettes, dépenses de pensions et d'avantages accessoires, et dépenses résultant des appels en garantie. Elle a fusionné les dotations pour dépenses accidentelles et dépenses imprévisibles. Elle a revu la définition des programmes en supprimant la référence aux indicateurs, et celle des missions en les considérant comme correspondant à une « politique publique définie ». Enfin, elle a rétabli le lien formel entre les crédits pour dépenses de personnel d'un programme et le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat d'un ministère.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous proposera de retenir quelques unes de ces modifications, comme le caractère ministériel des programmes, la fusion des dotations pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles (dont il tient encore à rappeler la différence de nature), la suppression de la dotation pour dépenses en atténuation de recettes, celle de la dotation pour dépenses résultant des appels en garantie (même si le caractère purement passif ou bien actif de ces dépenses reste discutable), ou bien encore le rétablissement du lien entre crédits et emplois. Sur ce dernier point, il rappelle que la suppression de ce lien par le Sénat s'expliquait non pas par une vision purement financière des emplois, mais par des doutes sur les liens entre des crédits divers dans leur nature -ils ne sont pas toujours des crédits de rémunération- et spécialisés par programmes et des emplois qui, de plus, sont spécialisés par ministère.

La suppression de la dotation pour dépenses de pensions et d'avantages accessoires ne paraît pas entièrement conforme avec la volonté du Sénat en matière de dotations. Verser une pension ne semble pas correspondre à la définition souhaitée par le législateur organique pour le programme. Il s'agit de dépenses purement passives, fruit des politiques de recrutement d'hier. Que les recettes dudit compte figurent sur des programmes sous forme de cotisations fictives peut se comprendre dans la seule limite où il ne serait imputé sur lesdits programmes que les dépenses résultant du présent et non du passé - ce qui passe très probablement par le versement d'une subvention d'équilibre du budget général vers le compte. Il ne saurait être cependant question de traiter dans un programme, assorti d'objectifs et d'indicateurs, le versement des pensions. Votre rapporteur aurait donc pu vous proposer de maintenir la dotation pour dépenses de pensions et d'avantages accessoires, permettant ainsi de conforter la pureté de la définition des programmes, et sans que le Parlement en perde en information puisque les ressources du compte, elles, figureront bien sur des programmes. Cependant, dans un souci de conciliation, il ne vous proposera pas un tel rétablissement.

Enfin, votre rapporteur considère que, sans le vouloir, par plusieurs autres modifications, l'Assemblée nationale a altéré l'équilibre recherché par le Sénat sur deux points : la définition des missions et celle des programmes.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous proposera, outre une modification rédactionnelle tendant à faire référence aux titres et non aux catégories de titres, de rétablir le texte du Sénat sur deux points.

Le premier concerne la définition de la mission. Il paraît difficile de retenir la nouvelle définition de la mission : une mission regroupe des programmes selon un critère de cohérence, d'homogénéité des objectifs recherchés. Il semble en revanche difficultueux, mais aussi propice à multiplication du nombre des missions, d'assimiler la mission à une politique publique, concept qui correspond davantage à la définition des programmes.

Il en va de même de la définition des programmes : en substituant, dans le corps de celle-ci, les termes de « résultats attendus, susceptibles d'une évaluation » à ceux d'« indicateurs en mesurant les résultats », l'Assemblée supprime la référence aux indicateurs alors qu'il importe que ces derniers soient consubstantiels aux programmes. Il ne saurait être question d'envisager un programme sans élaboration d'objectifs et définition d'indicateurs. Le gouvernement a d'ailleurs indiqué qu'il partageait ce point de vue lors des débats à l'Assemblée nationale. Cette inclusion des indicateurs comme élément de nomenclature à part entière justifie d'ailleurs le souhait du législateur organique de voir transmise la liste des indicateurs, dès le débat d'orientation budgétaire, en même temps que la liste des missions et des programmes envisagés pour le plus prochain projet de loi de finances. Votre rapporteur vous proposera donc de revenir à la définition du Sénat, en y incluant la précision sur le caractère ministériel des programmes.

Ce retour proposé sur deux points essentiels au texte adopté par la Haute assemblée ne doit pas se lire comme l'attachement futile à une rédaction, ou comme l'expression d'un différend de fond. Les objectifs restent communs. Cependant, votre rapporteur est intimement persuadé que la réussite de la réforme dépend en partie de la précision de la définition des programmes et de la manière dont ils seront constitués. Il considère de ce point de vue que, involontairement, l'Assemblée par sa rédaction risque d'affaiblir le texte organique. Le retour au texte adopté par le Sénat en première lecture sur ces points signifie donc un attachement profond aux principes de la réforme et un désir vif de la voir réussir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 9

Le caractère limitatif des autorisations budgétaires

Commentaire : le présent article a pour objet de donner un caractère limitatif aux autorisations budgétaires, tant pour les crédits que pour les plafonds des autorisations d'emplois.

Lors de la première lecture de la présente proposition de loi organique, le Sénat avait modifié la rédaction de l'article 9 afin d'y mentionner les dispositions relatives aux reports de crédits inscrites à l'article 16 dans le texte transmis par l'Assemblée nationale.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité mentionner dans le présent article le régime de limitativité des crédits et des plafonds d'autorisation d'emplois, les dispositions relatives aux reports de crédits étant rétablies à l'article 16 de la présente proposition de loi organique.

Ce déplacement d'une partie des dispositions de l'article 9 vise à distinguer ce qui relève de la limitativité des crédits votés par le Parlement et ce qui relève de l'annualité de ces mêmes crédits.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur ne voit pas d'obstacle à cette modification de l'architecture du texte adopté par le Sénat en première lecture. Il exprime par ailleurs son plein accord avec la rédaction retenue par l'Assemblée nationale s'agissant des engagements de crédits par anticipation, considérant que cette rédaction simplifie et clarifie les dispositions votées par le Sénat, sans toutefois en dénaturer la portée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Les crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article établit la liste des dépenses pouvant faire l'objet de crédits évaluatifs et précise leur régime.

En première lecture, le Sénat a supprimé le caractère évaluatif des crédits pour dépenses de pensions et d'avantages accessoires et de la contribution de la France au budget des Communautés européennes : la nécessité de tels crédits évaluatifs n'apparaissait plus s'agissant des premières ; quant aux secondes, la suppression se justifiait par le souhait du Sénat de maintenir le traitement en prélèvement sur recettes de la contribution de la France.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a, lors de la deuxième lecture, adopté trois amendements, l'un étant de nature rédactionnelle et un autre destiné à tirer les conséquences du déplacement des dispositions relatives aux reports de l'article 9 vers l'article 16. Le seul changement de fond apporté par l'Assemblée consiste en la suppression du caractère évaluatif des frais de poursuite et de contentieux inclus dans les dépenses en atténuation de recettes. Il s'agit, semble-t-il, d'une mesure d'harmonisation, les frais de justice des ministères autres que celui de l'économie et des finances étant déjà traités en crédits limitatifs.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur vous proposera de reprendre telles quelles ces modifications.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

La répartition des crédits globaux

Commentaire : le présent article prévoit le régime de répartition des crédits globaux.

Lors de la première lecture, le Sénat n'avait pas apporté de modifications substantielles au mécanisme de répartition des crédits globaux prévu par l'Assemblée nationale, en maintenant le décret pour la répartition des crédits des dotations pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles, et l'arrêté du ministre des finances pour la répartition de la dotation pour mesures générales en matière de rémunération.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a cherché à simplifier la rédaction de l'article et a tiré les conséquences de sa proposition de fusion des dotations pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles. Elle a également supprimé la précision prévoyant la mise à disposition des ministres des crédits ainsi répartis.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur considère que cette simplification est heureuse et allège le texte de l'article sans confusion possible. Il rappelle cependant la différence de nature existant entre les dépenses accidentelles et des dépenses imprévisibles, ces dernières ne pouvant pas être prévues au moment de l'élaboration de la loi de finances et des différents collectifs budgétaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Les virements et transferts de crédits entre programmes

Commentaire : le présent article définit le régime des virements et des transferts de crédits.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a entrepris différentes modifications :

 L'une vise à élargir le champ des virements de crédits en ne les subordonnant plus à la condition d'intervenir entre les programmes d'une même mission. Les virements pourraient intervenir entre tous les programmes d'un même ministère.

 D'autres, de caractère purement rédactionnel, précisent le régime des transferts ou l'application du plafonnement des virements aux crédits pour dépenses de personnel.

Par adoption d'un sous-amendement présenté par notre collègue député Jacques Brunhes et les membres du groupe communiste, la mention que l'information sur les virements et les transferts sera destinée, non pas aux seules commissions des finances, mais également aux autres commissions concernées.

 La dernière tend à prohiber l'utilisation des procédures de virement et de transfert lorsque le programme de destination aurait été ouvert par décret d'avances.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSSION

 Votre rapporteur se félicite que l'Assemblée nationale n'ait pas remis en cause l'abaissement du plafond des virements proposé par le Sénat.

 S'il est conduit à estimer qu'il n'était pas indispensable d'élargir la procédure des virements à l'ensemble des programmes d'un même ministère, il considère que le maintien du plafond adopté par le Sénat est une garantie que l'équilibre souhaité par lui sera maintenu.

 Il reconnaît aux propositions rédactionnelles de l'Assemblée nationale un réel intérêt.

La définition des transferts qui en résulte ne dénature pas le double objectif de ces mouvements de crédits qui visent, en effet, d'une part, à permettre la mise en oeuvre de politiques interministérielles4(*) et, d'autre part, à répondre à des besoins ponctuels de gestion publique, lorsque le gestionnaire du programme bénéficiaire des transferts apparaît mieux « outillé » pour mettre en oeuvre les actions du programme d'origine. Toutefois, votre rapporteur considère qu'il aurait été utile de prévoir la faculté de transférer des crédits entre programmes d'un même ministère tout en conservant, pour ces transferts, les conditions générales qui entourent ces mouvements de crédits.

 Il est sensible enfin aux arguments du rapporteur de l'Assemblée nationale relatifs à la possibilité d'abonder les crédits d'un programme créé par décret d'avance par voie de virements ou de transferts de crédits, qu'il convient de citer :

« Il est tout à fait légitime que le pouvoir exécutif puisse, en cas d'urgence, être en mesure de créer un programme et de prévoir les crédits correspondants par décret d'avance. Les dispositions prévues à l'article 14 permettent alors d'associer les assemblées à cette décision, puisqu'elle porte atteinte à l'autorisation budgétaire du Parlement : la Commission chargée des finances de chaque assemblée pourra faire connaître son avis au Premier ministre sur le projet de décret d'avance dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui en aura été faite et votre Rapporteur proposera d'assortir ce dispositif d'information par une procédure de ratification, dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée, des modifications de crédits opérées sur la base de décrets d'avance. Autrement dit, le financement d'un programme créé par décret d'avance sera, selon les dispositions prévues à l'article 14, strictement encadré.

En revanche, la possibilité d'abonder, par le biais de virements ou de transferts, les crédits d'un programme créé par décret d'avance, si elle devait être retenue, réduirait sensiblement la portée des dispositions de l'article 14. En effet, une simple procédure d'information du Parlement est prévue pour les décrets portant virement ou transfert de crédits et ces derniers ne sont pas soumis à une obligation de ratification en loi de finances. En abondant un programme créé par décret d'avance par virement ou transfert, le Gouvernement serait alors en mesure de porter atteinte à l'autorisation budgétaire sur la base des facilités de gestion que lui offrent les dispositions prévues à l'article 13.

Il convient donc de ne pas retenir ces dispositions. Il est d'ailleurs dans la logique de la réforme que la création d'un programme, qui devra résulter d'un processus rigoureux d'analyse des objectifs poursuivis et de mise en place d'indicateurs pertinents, résulte de la loi de finances, et non du pouvoir réglementaire. Des dispositions dérogatoires sont néanmoins prévues pour que le Gouvernement soit en mesure de répondre à des situations d'urgence. Il se verra alors soumis à la seule contrainte de « calibrer » correctement les programmes créés par décret d'avance, ce qui ne paraît pas insurmontable ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Les décrets d'avances

Commentaire : le présent article tend à encadrer la dérogation au principe de l'autorisation parlementaire de la dépense que constitue la procédure du décret d'avances.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications au texte transmis par le Sénat, avec l'avis favorable du gouvernement.

Elle a rétabli l'alinéa relatif à la ratification des modifications de crédits effectués par la voie d'un décret d'avance gagé, le dispositif plus large retenu par le Sénat à l'article 34 bis, qui couvrait cette hypothèse, ayant été supprimé.

Elle a souhaité que, nonobstant le contexte d'urgence qui entoure la signature de décrets d'avance non gagés, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ne soient pas tenues à l'écart de cette « intrusion » du pouvoir exécutif dans le domaine des compétences du Parlement. Elle a ainsi prévu que l'ouverture des crédits supplémentaires soit effectuée après information des dites commissions.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur se félicite que l'Assemblée nationale se soit ralliée à l'allègement des contraintes souhaité par le Sénat - sur initiative de nos collègues Yves Fréville et Michel Charasse - dans l'hypothèse où une « nécessité impérieuse d'intérêt national » conduirait à ouvrir des crédits pour y faire face.

S'il ne partage pas totalement les analyses juridiques ayant motivé la suppression de la disposition générale prévoyant la ratification par le Parlement des actes administratifs portant modification de crédits, il observe que l'Assemblée nationale a heureusement retenu cette contrainte en l'espèce.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15

Les annulations de crédits

Commentaire : le présent article tend à définir le régime juridique des annulations de crédits.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements au texte transmis par le Sénat.

Elle a d'abord souhaité faire la synthèse des positions initiales de l'Assemblée nationale et du Sénat en prévoyant que des crédits pourront être annulés par décret, soit que ces annulations préservent l'équilibre budgétaire, comme le Sénat l'avait prévu, soit que les crédits soient devenus sans objet, comme le Sénat l'avait jugé normal.

Elle a considéré que le mécanisme de plafonnement des crédits annulés par décret ayant été qualifié de « juste équilibre » par le gouvernement, en première lecture à l'Assemblée nationale, il était légitime d'appliquer le plafond des annulations formelles de crédits, aux crédits annulés en vertu de l'article 14 relatif aux décrets d'avances.

Elle est enfin revenue sur le dispositif adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Michel Charasse, en considérant qu'il soulevait quelques difficultés d'application dans les situations où une décision du Conseil constitutionnel empêcherait la mise en application formelle des annulations contenues dans la loi de finances rectificative. Elle a relevé que dans ce cas, de façon quelque peu paradoxale, la suspension des crédits deviendrait définitive.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur souscrit aux précisions apportées par la première et la dernière des modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Il ne proposera pas à la Haute Assemblée d'exclure les crédits annulés dans le cadre de la procédure des décrets d'avances de la computation des annulations de crédits au-delà desquelles le recours à une procédure législative s'impose. Il observe que le Sénat souhaitait offrir plus de souplesse à l'exécutif. Cependant, la position du gouvernement ne s'est pas exprimée avec force dans le sens recommandé par le Sénat.

Votre rapporteur se félicite enfin du ralliement de l'Assemblée nationale au mécanisme préconisé par votre commission de surveillance des annulations informelles de crédits.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16

Les reports de crédits

Commentaire : Le présent article définit le régime des reports des autorisations d'engagement et des crédits de paiement d'une année sur l'autre.

Le présent article définit le régime des reports de crédits d'une année sur l'autre, en précisant les dispositions applicables aux autorisations d'engagement d'une part, et aux crédits de paiement, d'autre part. En première lecture, le Sénat avait supprimé le présent article et en avait inscrit les dispositions à l'article 9, au sein duquel il avait souhaité regrouper l'ensemble des dispositions relatives au principe de limitativité et d'annualité des crédits, et, en particulier, les amodiations qu'il convient d'apporter à ces principes.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité revenir sur son architecture initiale en mentionnant, à l'article 9 de la présente proposition de loi organique, les dispositions relatives à la limitativité des crédits, et, au présent article, celle affectant l'annualité des crédits, soit les reports. Votre rapporteur ne souhaite pas revenir sur la réorganisation ainsi souhaitée par l'Assemblée nationale.

Le texte transmis par l'Assemblée nationale modifie, sans le dénaturer, le dispositif retenu par le Sénat en matière de reports de crédits. Ainsi, il précise les conditions du report des autorisations d'engagement d'une année sur l'autre, et précise qu'aucun report d'autorisation d'engagement ne peut être effectué sur le titre des dépenses de personnel. Pour les crédits de paiement, la rédaction retenue précise les modalités d'application du dispositif introduit par le Sénat. La condition que les crédits de paiement doivent correspondre à des dépenses effectivement engagées est supprimée, conformément aux demandes exposées par le gouvernement, qui estimait que cette condition posait des difficultés techniques significatives. Le plafond de 3 % des crédits, appliqué séparément au titre des dépenses de personnel et à l'ensemble des autres titres, est maintenu. Ce plafond pourra être majoré, pour les dépenses autres que celles de personnel, non plus par arrêté comme le prévoit le texte adopté par le Sénat, mais par une disposition de loi de finances. Cette possibilité est prévue notamment aux articles 31 et 32 de la présente proposition de loi organique, relatifs respectivement à la loi de finances initiale et aux lois de finances rectificatives. Dans la pratique, cette mesure se traduira vraisemblablement par le vote d'un état équivalent à l'état H actuel, prévoyant, le cas échéant, pour chaque programme, le niveau du plafond proposé.

S'agissant des fonds de concours, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale précise les conditions du report des crédits ouverts en application de cette procédure. Le III du présent article prévoit ainsi que les crédits des fonds de concours sont reportés par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Il prévoit également que le montant des crédits reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fond de concours.

Enfin, l'Assemblée nationale repousse la date limite de publication des arrêtés de report de crédits du 15 au 31 mars et supprime l'information prévue par le Sénat, considérant que la publication des arrêtés et la date de dépôt du projet de loi de règlement permettront de répondre aux besoins d'information des parlementaires.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur considère que ce dispositif correspond parfaitement aux intentions exprimées par le Sénat lors de son vote en première lecture. Il est par ailleurs souhaitable que la loi de finances, et non un simple arrêté, puisse déroger à une disposition de la loi organique, en l'espèce, le plafond de 3 % des crédits pouvant être reportés. La possibilité pour une loi de finances rectificative de majorer ce plafond permettra de prendre en considération les raisons qui justifieraient, au vu des contraintes d'exécution du budget, un report des crédits de paiement plus important que celui prévu dans la loi de finances initiale. L'exigence de faire figurer en loi de finances les majorations de ce plafond n'empêchera donc pas une certaine souplesse dans la pratique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 4 Les virements entre programmes de ministères distincts d'une même mission interministérielle ne seront pas possibles alors qu'ils le seront au sein d'une mission ministérielle.