CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSFERTS
DE BIENS ET DE
RESSOURCES
Article 34
(art. L. 4425-2 du code général des
collectivités territoriales)
Compensation des
charges
Le
présent article traite des modalités de détermination des
sommes versées par l'Etat à la collectivité territoriale
de Corse en compensation des transferts de compétences auxquels
procède le présent projet de loi.
Le
I
du présent article rappelle que la loi s'applique. Il
dispose en effet que «
les charges financières
résultant pour la collectivité territoriale de Corse des
compétences transférées en application de la
présente loi sont compensées
dans les conditions fixées
par l'article L. 4425-2
du code général des
collectivités territoriales
». Ce rappel n'est pas
codifié au code général des collectivités
territoriales et n'apporte rien au droit en vigueur. Votre commission
spéciale vous propose un
amendement
supprimant le I de cet
article.
La rédaction actuelle de l'article L. 4425-2 du code
général des collectivités territoriales transpose aux
transferts de compétences à la collectivité territoriale
de Corse les règles générales en matière de
compensation
, prévues aux articles L. 1614-1 à L. 1614-5
du même code. Il dispose que «
les charges
financières résultant pour la collectivité territoriale de
Corse des compétences transférées en application du
présent titre [
le titre II du livre IV du code général
des collectivités territoriales consacré à la
collectivité territoriale de Corse
] font l'objet d'une attribution
par l'Etat de ressources d'un montant équivalent
». Ce
montant est constaté par arrêté des ministres du budget et
de l'intérieur, pris après avis de l'équivalent corse de
la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC),
présidée par le président de la chambre régionale
des comptes.
L'article L. 4425-2 prévoit aussi que «
les ressources
attribuées sont équivalentes aux dépenses
effectuées
à la date du transfert
». A
compter du transfert, ces sommes évoluent comme la dotation globale de
fonctionnement (DGF).
Le
II
du présent article modifie l'article L. 4425-2 pour
introduire une
dérogation
à la règle selon laquelle
les ressources transférées correspondent au coût pour
l'Etat de l'exercice de la compétence à la date du transfert.
Il est proposé, pour les
dépenses d'investissement
197(
*
)
résultant des transferts
de compétences réalisés par le présent projet de
loi, de calculer la compensation en prenant en compte, non pas les
dépenses de l'Etat à la date du transfert (en
réalité, l'année précédant la
première année d'exercice de la compétence par la
collectivité territoriale de Corse), mais la «
moyenne
actualisée des crédits précédemment ouverts au
budget de l'Etat au titre des investissements exécutés ou
subventionnés
au cours des cinq années précédant
le transfert de compétence
»
198(
*
)
.
L'adéquation entre la compensation et le coût qui résultera
pour la collectivité territoriale de Corse de l'exercice des
compétences transférées dépendra donc des montants
consacrés par l'Etat aux différents domaines entre 1997 et 2001.
Lorsque l'État se sera désintéressé d'une
politique, les ressources transférées seront mécaniquement
insuffisantes pour que la collectivité territoriale de Corse puisse
exercer la compétence dans des conditions normales sans avoir à
puiser dans ses ressources propres.
Cette dérogation aux règles applicables en matière de
compensation est
motivée par le caractère parfois erratique
des dépenses d'investissement
. Une moyenne sur une période
significative permettrait en effet d'avoir une image plus précise du
coût réel pour l'Etat de l'exercice de la compétence.
Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que
cette
méthode avait déjà été retenue à
plusieurs reprises
, par exemple par l'article 7 de la loi n° 90-587 du
4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et les
départements concernant les instituts universitaires de formation des
maîtres (IUFM) ou, plus récemment, par la loi n°2000-1207
d'orientation pour l'outre-mer, pour calculer la compensation versée aux
régions du transfert de la compétence en matière de routes
nationales.
Les compétences transférées pour lesquelles la
compensation sera ainsi calculées sont
«
notamment
» la construction, l'équipement
et l'entretien des établissements d'enseignement supérieur (en
application de l'article L. 4424-4 du code général des
collectivités territoriales), la gestion des biens meubles et immeubles
affectés aux IUFM (article L. 722-17 du code de l'éducation), le
patrimoine et les monuments historiques (article L. 4424-7 du code
général des collectivités territoriales), les ports
(article L. 4424-2 du code général des collectivités
territoriales), les aérodromes (article L. 4424-23 du code
général des collectivités territoriales) et le
réseau ferré (article L. 4424-24 du code
général des collectivités territoriales).
Votre rapporteur s'interroge sur le caractère non exhaustif de cette
liste, mis en évidence par l'emploi du terme
«
notamment
». Votre commission spéciale vous
propose deux
amendements
prévoyant que l'ensemble des
dépenses d'investissement transférées par le
présent projet de loi est compensé selon les règles de
l'article L. 4425-2 du code général des collectivités
territoriales.
En outre, le texte proposé par le présent article pour modifier
l'article L. 4425-2 du code général des collectivités
territoriales ne fait pas référence à la compensation du
transfert de la compétence en matière forestière
.
L'article 21 du présent projet de loi prévoit pour cette
compétence un mode de calcul de la compensation dérogatoire au
droit commun sans codifier ce calcul. On peut se demander si, dans la
rédaction actuelle du présent article et de l'article 21, la
commission consultative d'évaluation des charges aura à
connaître de l'évaluation des charges résultant du
transfert de la compétence en matière forestière.
Votre commission spéciale vous propose un
amendement
intégrant à l'article L. 4425-2 du code général des
collectivités territoriales le mode de calcul de la compensation du
transfert de compétence en matière forestière.
Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption des
amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose
d'adopter cet article.
Article 35
(art. L. 4422-45 du code général des
collectivités territoriales)
Transferts de biens de l'Etat dans le
patrimoine
de la collectivité territoriale de
Corse
Cet
article vise à insérer une section 7 intitulée
« Biens de l'Etat transférés dans le patrimoine de
la collectivité territoriale de Corse »
dans le chapitre 2
du titre II du livre IV du code général des collectivités
territoriales relatif à l'organisation de la collectivité
territoriale de Corse.
1. Le projet de loi initial
Il prévoit, dans un nouvel article L. 4422-25, les conditions dans
lesquelles s'effectueront les
transferts
à la collectivité
territoriale de Corse de
biens appartenant à l'Etat
et
attachés à des compétences qu'elle exerce actuellement ou
qui lui sont dévolues par le projet de loi.
Il s'agit des
monuments historiques
classés ou inscrits sur le
territoire de Corse, ainsi que des objets mobiliers qu'ils renferment, des
sites archéologiques
et des objets mobiliers qui en sont
issus
199(
*
)
(la liste de ces
biens immobiliers et sites sera fixée par décret en Conseil
d'Etat), des biens des
ports
d'Ajaccio et de Bastia, des biens des
aérodromes
d'Ajaccio, de Bastia, de Calvi et de Figari (à
l'exception des emprises et installations réservées à
l'Etat pour les besoins de la défense nationale, de la
sécurité de la circulation aérienne et de la
sécurité civile), du
réseau ferré
, des
équipements hydrauliques
200(
*
)
, des
forêts
et terrains
à boiser appartenant au domaine privé de l'Etat
201(
*
)
.
Ces transferts s'effectueront à titre gratuit et seront exemptés
de tous frais, droits ou taxes. Votre rapporteur relève qu'il s'agit
d'une
innovation par rapport aux lois de décentralisation
. La loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat avait, en effet, retenu le
principe d'une mise
à disposition
-également à titre gratuit-, et non d'un
transfert de propriété, des biens de l'Etat attachés aux
compétences transférées, dans l'attente d'une loi
ultérieure prévoyant un transfert de patrimoine, qui n'a jamais
été adoptée. Plus récemment, la loi
n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale n'a prévu, elle
aussi, que la mise à disposition des établissements publics de
coopération intercommunale des biens nécessaires à
l'exercice des compétences qui leur sont transférées par
les communes
202(
*
)
.
Selon les explications données par M. Bruno Le Roux, rapporteur de
la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le
Conseil
d'Etat
aurait considéré, à l'occasion de l'examen du
présent projet de loi, que le transfert du patrimoine de l'Etat à
une autre collectivité publique ne posait pas de difficulté
juridique au regard
des principes de domanialité publique
. Il
aurait également indiqué que les conditions de ce transfert
relevaient du domaine des
lois de finances
au regard de l'article 34 de
la Constitution et de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant
loi organique relative aux lois de finances.
Ainsi, cet article envisage l'intervention d'une loi de finances pour assurer
la mise en oeuvre des transferts de patrimoine entre l'Etat et la
collectivité territoriale de Corse.
Par ailleurs, il précise que ces transferts auront lieu selon les
mêmes modalités pratiques que celles prévues en 1991 pour
la mise à disposition de la collectivité territoriale de Corse
des biens de l'Etat, en renvoyant à l'actuel article L. 4422-31 qui
deviendrait l'article L. 4422-44 du code général des
collectivités territoriales en application de l'article 3 du
présent projet de loi. Les transferts devront être
constatés par un procès verbal précisant la consistance,
la situation juridique et l'état des biens remis. La collectivité
territoriale de Corse sera
substituée à l'Etat dans les
contrats
de toute nature que celui-ci avait conclus.
2. Les travaux de l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du
Gouvernement, l'Assemblée nationale a institué un
« droit de priorité »
de la
collectivité territoriale de Corse en
cas de décision de
l'Etat d'aliéner un bien immobilier
situé en Corse
présentant un intérêt culturel ou historique
et
faisant l'objet d'une procédure de déclassement de son domaine
public.
L'Etat devra lui notifier cette décision, ainsi que le prix de vente
estimé par le directeur des services fiscaux. La collectivité
territoriale disposera de deux mois pour se porter acquéreur ; dans
ce cas, l'aliénation du bien en cause ne sera pas soumise aux droits de
préemption, sinon la vente sera effectuée dans les conditions de
droit commun.
3. La position de votre commission spéciale
Tout en souscrivant aux dispositions proposées, votre commission
spéciale s'interroge sur la nécessité d'encadrer ce
transfert de propriété dans la loi de finances et sur les
conditions qui devraient ainsi être fixées.
Le projet de loi de finances pour 2002 ne prévoit d'ailleurs aucune
disposition sur ce point. Aucune explication n'a pu être fournie à
votre rapporteur. C'est la raison pour laquelle, dans un souci de
clarification, votre commission spéciale vous propose un
amendement
tendant à supprimer cette disposition selon laquelle
les conditions du transfert des biens seront déterminées par la
loi de finances.
Elle observe, par ailleurs, que la collectivité territoriale de Corse
semble nourrir de légitimes inquiétudes sur l'état
d'entretien des biens dont la propriété lui sera
transférée.
Sans parler des travaux de restauration et de gros entretien, les seules
charges d'entretien courant de la cathédrale et de la chapelle
d'Ajaccio, de l'abri d'Araguina à Bonifacio, du site de Cucuruzzu
à Levie et de celui d'Aleria s'élèveraient à
400.000 francs par an, selon les indications fournies à votre rapporteur.
L'article 21 du projet de loi prévoit explicitement une compensation
financière pour le transfert des forêts domaniales. En revanche,
l'article 34 ne parle de compensation que pour les compétences
transférées. Faut-il comprendre que l'entretien des biens
constitue une dimension de l'exercice des compétences, ce qui
expliquerait le silence du projet de loi ? S'agira-t-il alors des seules
dépenses d'entretien courant ou prendra-t-on en compte les travaux de
restauration des biens délabrés ? L'absence de
précision signifie-t-elle au contraire que seul le transfert de la
propriété des forêts domaniales fera l'objet d'une
compensation financière, puisque l'article 21 la prévoit
expressément ?
Tout amendement tendant à lever cette interrogation serait
déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la
Constitution qui interdit au Parlement d'aggraver les charges de l'Etat. Il
reviendra donc au Gouvernement d'éclairer les travaux du Sénat en
séance publique et de proposer, si nécessaire, les dispositions
de nature à doter la collectivité territoriale de Corse des
moyens financiers d'exercer ses nouvelles compétences.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 35
ainsi
modifié
.
Article 36
(art. L. 4425-4 du code général des
collectivités territoriales)
Dotation de continuité
territoriale
Le présent article traite de l'utilisation par l'office des transports de la Corse des reliquats constatés au titre l'utilisation de la dotation de continuité territoriale.
I. LE DROIT ACTUEL
A. LA
MISE EN OEUVRE DU PRINCIPE DE LA CONTINUITÉ TERRITORIALE
L'article L. 4424-27 du code général des collectivités
territoriales dispose que le principe de continuité territoriale est
destiné «
à atténuer les contraintes de
l'insularité
» par, selon les termes de l'article L.
4424-28, «
des dessertes dans des conditions d'accès, de
qualité, de régularité et de prix
» qui ne
seraient pas de nature à handicaper la Corse par rapport aux autres
parties du territoire national.
Ce principe est apparu pour la première fois en 1975. Il était au
départ conçu pour s'appliquer au seul transport maritime et a
été étendu en 1978 au transport aérien.
L'article L. 4424-29 du code général des collectivités
territoriales prévoit l'existence d'un établissement public
à caractère industriel et commercial, sous la tutelle de la
collectivité territoriale de Corse, dénommé office des
transports de la Corse. Il est présidé par un conseiller
exécutif nommé par le président du conseil exécutif.
L'office est chargé de répartir entre les compagnies de transport
concessionnaires du service public (la collectivité territoriale de
Corse étant l'autorité concédante) les crédits de
la dotation de continuité territoriale (DCT), dont l'article L. 4425-4
du code général des collectivités territoriales
précise qu'elle fait l'objet d'un concours particulier au sein de la
dotation générale de décentralisation (DGD) de la
collectivité territoriale de Corse.
Les compagnies entre lesquelles l'office répartit les crédits
sont celles avec lesquelles il a conclu des conventions quinquennale
définissant les tarifs, les conditions d'exécution, la
qualité de service ainsi que leurs modalités de contrôle.
Les crédits de la DCT sont délégués chaque
année au préfet, qui les mandate au profit de la
collectivité territoriale de Corse, qui elle-même les reverse
à l'office. Ces crédits, au sein de la DGD de la
collectivité territoriale de Corse, sont
« spécialisés » et ne peuvent être
utilisés pour un autre objet que d'être répartis par
l'office.
Les crédits de la dotation de continuité territoriale
s'établissaient à 825 millions de francs en 1992 et à
1.018 millions de francs en 2001, soit une progression de 23 %.
En 2000
203(
*
)
, l'office a
réparti les crédits de la DCT de la manière
suivante :
Compagnies maritimes |
Compagnies aériennes |
||||
SNCM |
CMN |
Air France |
Cie corse méditerranée |
Air liberté |
Diverses Cies de bord à bord |
560,182 |
148,173 |
108,509 |
31,933 |
14,111 |
170 |
708,355 |
324,553 |
||||
1.032,908 |
Si les
entreprises de transport public aérien et maritime desservant
l'île bénéficient des crédits de la dotation de
continuité territoriales, elles sont par ailleurs soumises depuis 1993,
en application des dispositions de l'article 1599
vicies
du code
général des impôts, à une taxe sur les embarquements
et débarquements. Cette taxe, dont le produit s'établissait en
2000 à 120 millions de francs, est perçue au profit de la
collectivité territoriale de Corse.
B. L'IMPACT ECONOMIQUE DE LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
Votre rapporteur a demandé au Gouvernement de mesurer l'impact
économique de la dotation de continuité territoriale. Il a
reçu la réponse suivante :
«
Le rapport parlementaire de MM. Glavany et Paul précise
à cet égard que la dotation de continuité territoriale a
atteint ses objectifs en assurant des liaisons fréquentes et en offrant
des tarifs avantageux
204(
*
)
.
« La mise en oeuvre du principe de continuité territoriale a
en effet, sur le plan social, facilité le déplacement des
personnes, et sur le plan économique, permis de réduire
l'écart des prix avec ceux du continent en facilitant une meilleure
homogénéisation des circuits commerciaux. Il a par ailleurs
contribué au développement économique
général de l'île au travers de la création de
nombreux emplois directs (par exemple, pour la seule CCM de 463 personnes
en 1998) ou indirects dans les entreprises de services locales (alimentation,
entretien, etc.).
« Le rapport souligne toutefois le caractère non optimal de la
gestion de la continuité territoriale.
« Des surcoûts sont mis en exergue, en particulier pour le
transport maritime.
« La desserte aérienne suscite également quelques
interrogations sur la pertinence du choix de certains concessionnaires et sur
l'existence de sureffectifs au sein de certaines compagnies.
»
C. L'EXISTENCE DE RELIQUATS DE CRÉDITS
La répartition des crédits de la dotation de continuité
territoriale par l'office des transports fait apparaître un reliquat dont
le montant s'élevait en 1998 à 140 millions de francs et 2000
à
210 millions de francs
.
L'existence de ce reliquat peut paraître surprenante puisque l'office est
censé répartir l'ensemble des crédits qu'il reçoit
de la collectivité territoriale de Corse. L'explication provient, comme
l'a indiqué le Gouvernement à votre rapporteur, «
de
la non concordance entre le taux de croissance de la dotation de
continuité territoriale, d'une part, et les modalités de calcul
du versement conventionnel de l'office des transports aux entreprises
concessionnaires, d'autre part
».
A l'heure actuelle, l'office des transports ne peut pas utiliser ces
sommes
car l'article L. 4425-4 du code général des
collectivités territoriales ne prévoit pour les crédits de
la DCT pas d'autre utilisation que la répartition entre les compagnies
concessionnaires. La répartition ne peut être modifiée que,
d'une part, dans le but de maintenir sa compatibilité avec les
engagements contractés dans le cadre des conventions conclues avec les
concessionnaires et, d'autre part, afin de ne pas affecter l'équilibre
financier de ces compagnies.
Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que, dans les
années à venir, la renégociation des concessions pourrait
se traduire par un accroissement du montant des reliquats.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le
présent article propose de modifier l'article L. 4425-4 du code
général des collectivités territoriales, relatif à
la dotation de continuité territoriale, de manière à
prévoir une affectation pour les reliquats.
Il est proposé qu'ils soient «
affectés
à la réalisation d'équipements portuaires et
aéroportuaires affectés au transport et à l'accueil de
voyageurs et de marchandises
».
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE
A.
LES AMBIGUITÉS DE LA POSITION DU GOUVERNEMENT S'AGISSANT DE L'AVENIR DES
OFFICES
Le présent article ne remet pas en cause la
« spécialisation » de la dotation de
continuité territoriale au sein de la dotation générale de
décentralisation de la collectivité territoriale de Corse, pas
plus que son affectation intégrale à l'office des transports.
Sur ce point, le Gouvernement considère qu'il convient de s'inscrire
dans le droit actuel, dans lequel l'office des transports existe, et de ne pas
anticiper l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 40 du
présent projet de loi, selon lequel «
la
collectivité territoriale de Corse est substituée aux offices et
à l'agence de tourisme à compter du 1
er
janvier 2004,
sauf délibération contraire de l'Assemblée de
Corse
».
Cette position est en contradiction avec les dispositions de l'article 39 du
présent projet de loi, dont l'objet est de
« fondre » dans la masse de la DGD de la
collectivité territoriale de Corse les crédits destinés au
financement de l'office agricole et de l'office hydraulique.
Elle a pour conséquence d'interdire à la collectivité
territoriale de Corse d'utiliser librement les reliquats de la dotation de
continuité territoriale, et de laisser l'Etat déterminer à
quelles fins ces crédits devront être employés.
Dans la rédaction actuelle du présent projet de loi, si la
collectivité territoriale de Corse ne se prononçait pas avant le
1
er
janvier 2004 en faveur du maintien de l'office des transports,
une modification de l'article L. 4425-4 du code général des
collectivités territoriales serait alors nécessaire pour
« déspécialiser » les crédits de la
dotation de continuité territoriale au sein de la DGD de la
collectivité territoriale de Corse.
B. TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DES OFFICES À
L'ARTICLE 40 EN AFFECTANT LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE A
LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE
A l'article 40 du présent projet de loi, votre commission
spéciale vous propose un amendement portant dissolution des offices et
ouvrant la possibilité à la collectivité territoriale de
Corse de créer, si elle le souhaite, des établissements publics
industriels et commerciaux.
Dans ces conditions, il n'est plus envisageable de continuer à affecter
les crédits de la dotation de continuité territoriale à un
office qui sera dissout.
Votre commission spéciale vous propose un
amendement
tendant
à transférer à la collectivité territoriale de
Corse l'exercice de toutes les prérogatives de l'office des transports,
et à permettre à celle-ci d'utiliser les reliquats de la dotation
de continuité territoriale pour financer la réalisation ou la
modernisation d'équipements portuaires ou aéroportuaires. La
rédaction du présent article issue de la première lecture
à l'Assemblée nationale ne prévoit que la
possibilité de financer la réalisation de tels équipements.
Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption de
l'amendement qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose
d'adopter cet article.
Article 37
(art. L. 4425-5 à L. 4425-8 du code général
des collectivités territoriales)
Financement du plan
d'aménagement et de développement
durable
Le
I
du présent article procède à la
renumérotation d'articles existants du code général des
collectivités territoriales de manière à tenir compte de
l'insertion dans ce code, par le II du présent article, d'un nouvel
article L. 4425-5.
Le texte proposé par le
II
du présent article pour
l'article L. 4425-5 du code général des collectivités
territoriales prévoit que, pour l'établissement ou la
révision du plan d'aménagement et de développement durable
(PADU), instauré par le texte proposé par l'article 12 du
présent projet de loi pour l'article L. 4424-9 du code
général des collectivités territoriales, la
collectivité territoriale de Corse peut bénéficier
«
du concours particulier de la dotation générale de
décentralisation créé à l'article
L. 1614-9
» du code général des
collectivités territoriales.
L'article L. 1614-9 du code général des collectivités
territoriales dispose que «
les crédits
précédemment inscrits au budget de l'Etat au titre de
l'établissement et de la mise en oeuvre des documents d'urbanisme et
des servitudes et qui correspondent aux compétences
transférées
font l'objet d'un concours particulier au sein de
la dotation générale de décentralisation. Ils sont
répartis par le représentant de l'Etat entre les communes et
les établissements publics de coopération intercommunale
de
chaque département qui réalisent les documents d'urbanisme
visés aux articles L. 121-1 et suivants du code de l'urbanisme,
dans des conditions définies par décret en Conseil
d'Etat
».
Le montant de ce concours particulier s'élève à 100,2
millions de francs en 2001, et son montant prévisionnel pour 2002
s'établit à 104,3 millions de francs.
Ce concours a été utilisé pour financer le schéma
d'aménagement de la Corse en application du décret n° 84-260
du 9 avril 1984, pris en application de la loi n° 82-659 du 30
juillet 1982 portant statut particulier de la Corse.
L'article 59 de la loi du 13 mai 1991 portant statut particulier de la Corse
prévoyait également le recours à ce concours particulier
pour financer l'élaboration du schéma d'aménagement
régional de la Corse. Un arrêté du 18 octobre 1994 a
fixé à 1,2 million de francs le montant revenant à la
collectivité territoriale de Corse pour financer les dépenses
afférentes à ce schéma. Un premier versement de 600.000
francs a été réalisé mais, le schéma n'ayant
jamais été finalisé, un reliquat de même montant est
toujours disponible.
Cependant, le présent article ne prévoit pas de majoration du
montant du concours particulier. Par conséquent, si le coût de
l'élaboration du PADU s'avérait supérieur au reliquat de
600.000 francs actuellement disponible, un abondement de la dotation
générale de décentralisation serait nécessaire.
Votre rapporteur s'interroge sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement
à ne pas inscrire l'élaboration et la révision du PADU
dans le cadre juridique issu de la rédaction de l'article L. 121-7
du code de l'urbanisme retenue par la loi n° 2000-1208 relative à
la solidarité et au renouvellement urbains. Cet article dispose en effet
que :
- «
les dépenses entraînées par les
études et l'établissement des documents d'urbanisme sont prises
en charge par les communes ou groupements de communes compétents pour
leur élaboration. Ces dépenses font l'objet d'une compensation
par l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 1614-1 et L.
1614-3 du code général des collectivités
territoriales.
» ;
- «
les services extérieurs de l'Etat peuvent être
mis gratuitement et en tant que de besoin à la disposition des communes
ou des groupements de communes compétents, pour élaborer,
modifier ou réviser les schémas de cohérence territoriale,
les schémas de secteurs, les plans locaux d'urbanisme ou tout autre
document d'urbanisme. Pendant la durée de cette mise à
disposition, les services et les personnels agissent en concertation permanente
avec le maire ou le président de l'établissement public ainsi
que, le cas échéant, avec les services de la commune ou de
l'établissement public et les professionnels qualifiés
travaillant pour leur compte. Le maire ou le président de
l'établissement public leur adresse toutes instructions
nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur
confie
».
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le premier
alinéa de l'article L. 121-7 du code de l'urbanisme comporte une erreur
de référence. En réalité, c'est le concours
particulier prévu à l'article L. 1614-9 du code
général des collectivités territoriales qui assure la
compensation aux communes et aux établissements publics de
coopération intercommunale. Le dispositif proposé par le
présent article est donc cohérent sur ce point avec l'esprit de
la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains. Votre commission
spéciale vous soumet un
amendement
corrigeant cet oubli de
référence.
En revanche, le présent article ne prévoit pas la
possibilité d'une mise à disposition des services de l'Etat.
Votre commission spéciale vous soumet un
amendement
tendant
à étendre à la collectivité territoriale de Corse
la possibilité de bénéficier à titre gratuit de
l'assistance des services de l'Etat.
Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve
de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission
spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 38
(art. 34 de la loi de finances pour 1993, art. L. 4425-1
du
code général des collectivités
territoriales)
Ressources fiscales de la collectivité territoriale de
Corse
Le présent article traite des modalités de financement de la compensation des transferts de compétences auxquels procède le présent projet de loi.
I. LE DROIT ACTUEL
Les
principes, s'agissant de la compensation des transferts de compétences,
sont fixés par les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code
général des collectivités territoriales. Ils reposent sur
l'idée que le mode financement prioritaire des transferts de
compétences est le transfert concomitant d'impôts d'Etat et que,
dans le cas où le produit des impôts transférés ne
couvrirait pas le coût des charges transférées,
l'ajustement est opéré par le versement d'une dotation
budgétaire.
L'article L. 4425-2 du code général des collectivités
territoriales , qui traite plus spécifiquement des compensations
versées à la collectivité territoriale de Corse, reprend
le principe de la double source de financement des compétences
transférées et dispose que «
les charges
transférées sont financées par le transfert d'impôt
d'Etat et l'attribution de ressources budgétaires
».
En contrepartie des compétences qui lui ont été
transférées depuis 1982, la collectivité territoriale de
Corse bénéficie aujourd'hui du produit de la taxe sur les
certificats d'immatriculation (
cartes grises
) et du produit de la taxe
différentielle sur les véhicules à moteur
(
vignette
), en application de l'article 23 de la loi n° 82-659 du
30 juillet 1982 portant statut de la région de Corse, du produit des
droits de consommation sur les alcools
perçus en Corse, en
application de l'article 34 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du
30 décembre 1992) et de 10 % du produit de la taxe intérieur
sur les produits pétroliers (
TIPP
) mis à la consommation
en Corse, en application de l'article 5 de la loi n° 94-1131 du 27
décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse.
II. LE DISPOSITIF PROPOSE
Le
I
du présent article propose de supprimer l'affectation à
la collectivité territoriale de Corse du produit des droits de
consommation sur les alcools perçus en Corse. Cette suppression
s'explique par la volonté de confirmer le choix effectué ces
dernières années de consacrer ces droits au financement de la
sécurité sociale. Le produit perçu en Corse au titre des
droits sur les actuels s'élève à environ 35,5 milliards de
francs.
Le
II
propose d'afficher plus clairement que ne le fait la
rédaction actuelle de l'article L. 4425-1 du code
général des collectivités territoriales, qui
établit la liste des ressources fiscales dont bénéfice la
collectivité territoriale de Corse, l'affectation à la
collectivité territoriale de Corse d'une fraction du produit de la TIPP
perçu en Corse.
Le
III
modifie l'article 5 de la loi du 27 décembre 1994 de
manière à porter de 10 % à 16 % la fraction du
produit de la TIPP perçu en Corse qui alimente le budget de la
collectivité territoriale de Corse.
Le produit attendu de la TIPP pour l'année 2001 s'établit
à 826,8 millions de francs. Dans le droit actuel, 82,68 millions de
francs seront reversés à la collectivité territoriale de
Corse. Dans l'hypothèse où le présent article entrerait en
vigueur, ce montant serait porté à 132,3 millions de francs.
Cette majoration a un double objet. En premier lieu, il s'agit de tenir compte
de la suppression de l'affectation des droits sur les alcools, et de procurer
à la collectivité territoriale de Corse une ressource
équivalente. En second lieu, il s'agit de prendre en charge le
coût des compétences transférées par le
présent projet de loi.
Si ce montant devait se révéler insuffisant, le complément
serait apporté par une majoration de la dotation générale
de décentralisation dont bénéficie la collectivité
territoriale de Corse.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE
Votre
rapporteur observe que les estimations du coût des compétences
transférées à la collectivité territoriale de Corse
disponibles aujourd'hui laissent penser que la répartition du
financement des transferts de compétences entre ressources fiscales et
DGD qui résulterait des dispositions du présent article
accorderait à la fiscalité
une place inférieure
à ce qu'elle pourrait être
.
Le montant exact du coût des transferts sera arrêté par le
ministre du budget et le ministre de l'intérieur après avis de la
commission consultative d'évaluation des charges. Cependant, un premier
ordre de grandeur, établi sur la base des transferts en matière
d'enseignement supérieur, de recherche, de culture, d'équipement,
de sports, d'agriculture et d'environnement, a pu être communiqué
à votre rapporteur par le Gouvernement.
Il en ressort que le coût des compétences
transférées s'établit à 58 millions de francs.
Evaluation du coût des compétences
transférées par le présent projet de loi
(en milliers de francs)
|
Fonctionnement valeur 2000 |
Investissement valeur 2000 |
Total valeur 2000 |
Total valeur 2002 |
Enseignement supérieur |
14 600 000 |
14 150 000 |
28 750 000 |
30 944 254 |
Ens. Sup (recherche) |
|
2 100 000 |
2 100 000 |
2 260 276 |
Culture |
7 434 000 |
5 593 248 |
13 027 248 |
14 021 518 |
Euipement |
260 000 |
1 895 716 |
2 155 716 |
2 320 244 |
Sports |
1 296 800 |
0 |
1 296 800 |
1 395 774 |
Agriculture |
4 600 000 |
0 |
4 600 000 |
4 951 081 |
Environnement |
1 000 000 |
983 400 |
1 983 400 |
2 134 777 |
Total droit à compensation |
29 190 800 |
24 722 364 |
53 913 164 |
58 027 924 |
Dans le
projet de loi de finances pour 2002, 23,6 millions de francs sont inscrits au
titre de la dotation générale de décentralisation (DGD),
dont 9,6 millions de francs au budget du ministère de
l'intérieur et 14 millions de francs au budget du ministère de la
culture. Par conséquent, la fiscalité devrait être
transférée à hauteur de la différence entre 58
millions de francs et 23,6 millions de francs, soit 34,4 millions de
francs.
L'augmentation de 6 points de la part du produit de la TIPP perçu en
Corse versée à la collectivité territoriale de Corse, qui
représente environ 49 millions de francs, dont 35,5 millions
de francs sont « préemptés » par la
compensation de la suppression du versement à la collectivité
territoriale de Corse des droits sur les alcools. Restent, pour financer les
transferts de compétences, 13,5 millions de francs, soit plus de
moitié moins que la somme nécessaire (34,4 millions de francs).
L'adoption en l'état des dispositions du présent article devrait
conduire le Gouvernement, si les transferts de compétences
étaient véritablement réalisés en 2002, à
majorer la DGD en loi de finances rectificative de 20,6 millions de francs.
Il en résulterait que, pour 58 millions de francs de compensation de
transferts de compétence, 44,5 millions de francs seraient pris en
charge par la DGD et 13,5 millions de francs par la fiscalité. Une telle
situation ne serait pas compatible avec la logique des lois de
décentralisation, selon laquelle la compensation doit principalement
être opérée par transfert de ressources fiscales.
Votre commission spéciale considère, en conséquence, qu'il
serait
opportun de majorer la fraction du produit de la TIPP perçu en
Corse de manière à financer intégralement le solde entre
le coût total des compétences transférées et les
crédits inscrits au titre de la DGD dans le projet de loi de finances
pour 2002
, soit 34,4 millions de francs.
Sachant que le projet de loi prévoit déjà la prise en
charge par la fiscalité de 13,5 millions de francs, il convient de
dégager 20,9 millions de francs.
Un point de TIPP perçue en Corse représentant 8,268 millions de
francs, une majoration de deux points de la fraction reversée à
la collectivité territoriale de Corse permettrait d'approcher des sommes
nécessaire, l'ajustement étant opéré par une
légère majoration du montant de la DGD.
Votre commission spéciale vous propose un
amendement
portant de
16 % à
18 %
la fraction du produit de la TIPP
perçu en Corse versée à la collectivité
territoriale de Corse.
Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption des
amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose
d'adopter cet article
ainsi modifié.
Article 39
(art. L. 112-14 du code rural)
Crédits alloués
aux offices
Le
présent article reflète l'ambiguïté des dispositions
du présent projet de loi s'agissant de l'avenir des offices
.
L'article 40 prévoit leur suppression à compter du 1
er
janvier 2004, sauf si la collectivité territoriale de Corse
délibère en sens inverse avant cette date.
L'article L. 112-14 du code rural dispose que «
l'office du
développement agricole et rural de la Corse et l'office
d'équipement hydraulique de la Corse répartissent, dans le cadre
des orientations arrêtées par la collectivité territoriale
de Corse, les crédits qui leur sont délégués par
cette dernière.
« Les crédits de subvention versés par l'Etat à
ces offices sont
individualisés
dans la dotation
générale de décentralisation prévue au III de
l'article 78 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, à la date de
réalisation des transferts de compétences mentionnés au II
du même article
».
Le mécanisme actuel pour le financement de ces offices est donc le
suivant : ils sont subventionnés par l'Etat mais cette subvention,
dont le montant s'élève aujourd'hui à 37 millions de
francs, est intégrée à la dotation générale
de décentralisation (DGD) de la collectivité territoriale de
Corse, qui la leur reverse. Le fait que ces crédits soient
«
individualisés
» au sein de la DGD de la
collectivité territoriale de Corse signifie que celle-ci ne peut les
utiliser pour un autre objet que le reversement intégral aux offices.
Le présent article :
- laisse subsister dans le code rural la référence à des
offices qui répartissent des crédits transitant par la DGD de la
collectivité territoriale de Corse ;
- il prend acte de l'éventualité d'une suppression des offices en
prévoyant que les crédits ne sont plus
«
individualisés
» au sein de la DGD, mais
«
inclus
» dans celle-ci, c'est-à-dire fondus
dans la masse des crédits de cette dotation.
Ainsi, en cas de suppression des offices en 2004, l'article L. 112-14 du code
rural deviendrait obsolète, mais la collectivité territoriale de
Corse ne serait plus obligée de reverser les crédits à des
offices qui n'existeraient plus.
Dans l'intervalle entre l'éventuelle entrée en vigueur des
dispositions du présent article et l'éventuelle suppression des
offices, la collectivité territoriale de Corse ne sera plus
obligée de reverser aux offices l'intégralité des sommes
correspondant aujourd'hui aux crédits
«
individualisés
» dans sa DGD.
A l'article 20, votre commission spéciale vous proposera un amendement
supprimant l'office agricole et l'office hydraulique. Par coordination, elle
vous propose au présent article un
amendement
recherchant le
même objectif que le présent article
(« fondre » les crédits aujourd'hui consacrés
aux offices dans la masse de la DGD de la collectivité territoriale de
Corse), mais tirant les conséquences rédactionnelles de la
suppression de l'article L. 112-14 du code rural par un amendement à
l'article 20.
Sous le bénéfice de ces observations et de l'adoption des
amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose
d'adopter cet article
ainsi modifié.
Article 39 bis (nouveau)
Rapport du Gouvernement au Parlement sur le bilan
des transferts de personnels et de
ressources
Cet
article tend à prévoir deux rapports du Gouvernement au
Parlement, l'un sur l'organisation des services déconcentrés de
l'Etat en Corse, l'autre sur le bilan des transferts de personnels et de
ressources réalisés au profit de la collectivité
territoriale de Corse.
Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale sur
proposition de sa commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement.
Dans sa rédaction initiale, cet amendement prévoyait
un
rapport unique
. Il prévoyait que,
pendant cinq ans
à
compter de l'entrée en vigueur de la présente loi
205(
*
)
, le Gouvernement remettrait chaque
année au Parlement un rapport établissant le bilan des transferts
de personnels et de ressources réalisés au profit de la
collectivité territoriale de Corse et rendant compte de la
réorganisation des services déconcentrés de l'Etat.
Pour M. Bruno Le Roux, rapporteur de l'Assemblée nationale, il s'agit
d'assurer que la collectivité territoriale de Corse
bénéficie effectivement des transferts de personnels et de
ressources correspondant aux transferts de compétences prévus par
le projet de loi. Le législateur contrôlerait, année
après année, l'adéquation des compétences et des
moyens. Après ces cinq années, les transferts de personnels
devraient être achevés, rendant inutile la présentation
d'un rapport par le Gouvernement.
L'auteur de l'amendement a souhaité que, simultanément aux
transferts de compétences,
l'Etat réorganise ses services
,
«
car il n'y a pas de raison que ceux-ci continuent à
fonctionner de la même manière alors qu'ils auront perdu de leurs
compétences et de leurs personnels
». Selon lui, le but de
ce rapport n'est pas de faire état de la situation des services de
l'Etat en termes d'effectifs, mais bien d'indiquer les mesures de
réorganisation des services de l'Etat consécutives à la
décentralisation afin de garantir que le transfert des
compétences ira de pair avec une modernisation à même de
leur permettre de faire face aux missions qui leur resteront.
Le Gouvernement a approuvé la démarche consistant à
présenter devant le Parlement un rapport dressant le bilan, en termes de
ressources financières et de partage fonctionnel des services, de la
compensation allouée à la collectivité territoriale de
Corse en contrepartie des transferts de compétences prévus par la
présente loi. Il a toutefois scindé ce rapport en
deux
rapports distincts
.
Votre rapporteur a interrogé le Gouvernement sur la raison pour laquelle
les rapports prévus ne seraient remis que pendant une
période
limitée à cinq ans
. Le ministère de l'intérieur
a fait savoir que cette durée serait pertinente à deux titres.
D'une part, elle serait
cohérente avec la mise en oeuvre du droit
d'option des personnels
fixé à deux ans
par le projet
de loi. Elle permettra de dresser le bilan de l'intégralité des
mouvements intervenus au cours de cette période.
D'autre part, cette durée permettrait de suivre pour chacune des
compétences nouvelles transférées la mise en oeuvre des
transferts financiers alloués à titre de compensation, sous forme
de taxe intérieure sur les produits pétroliers et de dotation
générale de décentralisation.
Les ressources y afférentes seront attribuées dès
l'entrée en vigueur de la loi et définitivement
déterminées par arrêté ministériel
après avis de la commission prévue à l'article L. 4425-2
du code général des collectivités territoriales
(présidée par le président de la chambre régionale
des comptes et comprenant en nombre égal des représentants de
l'Etat et de la collectivité territoriale de Corse). Par la suite, les
crédits attribués évolueront comme la dotation globale de
fonctionnement.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale ne le mentionnant
pas expressément, votre rapporteur a souhaité savoir si le second
rapport envisagé, relatif à l'organisation des services
déconcentrés de l'Etat en Corse, avait lui aussi une
périodicité annuelle.
Le ministère de l'intérieur a répondu que, par ce rapport,
«
c'est bien le suivi d'un processus qui a été
souhaité
», et qu'il convient de faire «
une
lecture extensive de l'article 39 bis et de considérer que la
périodicité annuelle s'applique indifféremment aux deux
rapports mentionnés
».
Il a ajouté que : «
le rythme des transferts devant
influer directement sur l'organisation des services de l'Etat,
le lien entre
les deux rapports est logique et direct
, au point qu'il serait tout
à fait opportun d'en faire
une présentation commune
à la représentation nationale
».
En conséquence, votre commission spéciale vous soumet
un
amendement
tendant à réunifier les deux rapports.
Elle vous propose d'adopter l'article 39 bis
ainsi modifié
.