B. LE FONDS DE RÉSERVE : UN ALIBI DE PLUS EN PLUS FRAGILE
Conscient que la création du conseil d'orientation des retraites n'est pas, à elle seule, susceptible de constituer une « mesure », le Gouvernement s'arc-boute sur la création du Fonds de réserve des retraites.
Alors que le principe de la création de ce dernier a fait l'objet d'un relatif consensus, les vicissitudes de son financement risquent d'avoir une conséquence dommageable : une perte supplémentaire de crédibilité de l'action publique.
1. La mission de contrôle de votre commission des Affaires sociales
Votre rapporteur rappellera les quatre principaux enseignements du contrôle que M. Alain Vasselle a effectué sur pièces et sur place le 8 mars 2001 39 ( * ) :
Premièrement , le Fonds de réserve est construit sur l'hypothèse d'un taux de chômage de 4,5 % en 2020 ; ce « scénario pédagogique », censé convaincre les partenaires sociaux que, même en retenant des hypothèses extrêmement favorables, une réforme des retraites était inéluctable, est devenu un an plus tard, dans l'esprit du Gouvernement, une « prévision crédible », qui permet de rassurer les Français avec un Fonds de réserve aux recettes gonflées et aux échéances dédramatisées.
Deuxièmement , ce scénario repose sur une hypothèse de stricte indexation sur les prix de l'évolution des pensions. Or, ce scénario se révèle irréaliste dès les trois premières années d'application puisque le Gouvernement a choisi de donner un « coup de pouce » pour faire participer les retraités aux fruits de la croissance.
Troisièmement, le « plan de financement » du Fonds de réserve est sans cesse contredit par les ponctions exercées sur le Fonds de solidarité vieillesse -dont les excédents constituent la principale source d'alimentation du Fonds de réserve- pour financer les trente-cinq heures et l'allocation personnalisée d'autonomie.
Prélèvement sur le FSV
au titre du
financement des trente-cinq heures : effet cumulé en
2020
(en milliards de francs)
|
Droits alcools |
- 244* |
|
Part de CSG |
- 167 |
|
Total |
- 411 |
Source : commission des Affaires
sociales
Source : * Direction de la Prévision
Le principal objectif de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 était ainsi d'essayer de compenser au FSV les pertes de recettes liées au financement des trente-cinq heures et à l'allocation personnalisée d'autonomie, et le surcroît de dépenses engendré par la prise en charge de la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires AGIRC-ARRCO. Le Gouvernement a ainsi imaginé de solliciter la branche famille, par l'intermédiaire des majorations pour enfants, de telle sorte que c'est désormais une illusion de prétendre que les excédents du FSV financent le Fonds de réserve. C'est aujourd'hui la branche famille qui est censée alimenter le Fonds de réserve.
« Ponctions » et compensation des « ponctions » (à échéance 2020)
(en milliards de francs)
|
« Ponctions » |
Compensation des « ponctions » |
||
|
Trente-cinq heures |
411 |
Transfert majorations de pensions |
375 |
|
Dette AGIRC-ARRCO |
14 |
Part produit 2 % |
40 |
|
APA |
115 |
||
|
Total des « ponctions » |
540 |
Total compensation |
415 |
Source : commission des Affaires sociales, mars 2001.
Quatrièmement, le démarrage du Fonds de réserve est poussif, puisqu'il n'atteindra pas les 55 milliards de francs prévus par la loi de financement pour 2001 ; or un retard est contradictoire avec le principe sur lequel repose un fonds de réserve, c'est-à-dire l'accumulation de produits financiers. De fait, ceux-ci doivent représenter le tiers des actifs du Fonds en 2020.
Aussi le respect scrupuleux d'un échéancier est-il fondamental car le retard ne se rattrape jamais.
Est-il convenable que le Gouvernement obère les marges de manoeuvre financière de ses successeurs en renvoyant sur ceux-ci les efforts qu'il n'a pas faits ? A ce titre, une telle question est paradoxale puisque le Gouvernement crée un fonds ayant pour objet de répartir équitablement sur plusieurs générations la charge des retraites, alors que lui-même repousse à plus tard la charge de l'abonder !
La nature même des ressources du Fonds de réserve et la conjoncture économique rendent extrêmement peu crédible le rattrapage de ce retard.
2. Un diagnostic confirmé
Dépourvu de recettes pérennes, en dehors de l'affectation insuffisante d'une fraction du prélèvement de 2 % sur les produits de placement et les revenus du patrimoine, la grande majorité des encaissements du Fonds de réserve provient de recettes exceptionnelles et non reconductibles.
Les recettes provenant des excédents du FSV et de la C3S, qui sont censées constituer la principale recette du fonds, se résument aujourd'hui au versement de 1,9 milliard de francs au Fonds de réserve correspondant à l'excédent du FSV pour l'exercice 2000, intervenu le 10 octobre 2001, et au versement de 2 milliards de francs d'excédents de C3S , intervenu le 23 octobre 1999. La somme ainsi obtenue (3,88 milliards de francs) apparaît bien mince par rapport au montant annoncé le 2 mai dernier au Conseil d'orientation des retraites (650 milliards de francs à horizon 2020).
Il faudra attendre 2005, et la montée en charge des versements de la branche famille, pour que le FSV soit à nouveau dans une situation structurellement excédentaire et en situation de verser ses excédents au Fonds de réserve.
|
Fonds de réserve : le ministère de
l'économie
« Les abondements du FSV et de la C3S au Fonds de réserve seraient faibles jusqu'en 2004 ; ils pourraient atteindre 10 milliards de francs (1,52 milliard d'euros) en 2005, puis augmenteraient au-delà. Le scénario de montée en charge [...] des versements du FSV au Fonds de réserve n'est donc pas linéaire, ce qui peut être estimé comme cohérent avec un scénario de baisse de chômage jusqu'en 2010, scénario retenu dans le cadre du conseil d'orientation des retraites ». Source : réponse au questionnaire de M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, in rapport n°3320, tome II, XI e législature, p. 308 |
Les 650 milliards d'excédents du FSV et de la C3S en 2020
(en millions de francs)
|
Excédents FSV - C3S annoncés pour 2020 |
650.000 |
|
Excédents C3S versés le 23 octobre 1999 |
2.000 |
|
Excédent FSV versé le 10 octobre 2001 |
1.880 |
|
Reste à verser |
646.120 |
Les Gouvernements des années 2005-2020 devront ainsi verser un montant de 646 milliards de francs (soit une moyenne annuelle de 43 milliards de francs) pour « tenir » le plan de financement annoncé par le Gouvernement de M. Lionel Jospin. Autant dire qu'un tel objectif tient désormais de la gageure.
3. Un statut en trompe-l'oeil
Il était temps que le législateur procure un statut au Fonds de réserve pour les retraites. En effet, ce Fonds avait été créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 sous la forme provisoire d'une section « spécifique » du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Le titre II de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, en insérant dix articles au code de la sécurité sociale, permet de répondre, au moins formellement, à cette attente.
|
Le titre II de la loi n° 2001-624 du 17 juillet
2001
Le F2R est un établissement public de l'Etat à caractère administratif chargé de gérer des sommes intangibles jusqu'en 2020 et qui seraient ensuite reversées, selon des modalités qui restent à déterminer, au régime général et aux régimes alignés, les autres régimes étant -pour l'instant ?- exclus. La particularité de cet EPA est d'être doté d'un directoire et d'un conseil de surveillance. Le conseil de surveillance est constitué de parlementaires, de partenaires sociaux, de représentants de l'Etat et de personnalités qualifiées. Il joue à la fois un rôle dans la définition des orientations générales de la politique de placement des actifs du Fonds, proposées par le directoire, et dans le contrôle des résultats et des comptes du Fonds. Le pouvoir exécutif du Fonds est assuré par le directoire, composé de trois membres, dont le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations qui en assure la présidence. Parallèlement, la Caisse des dépôts et consignations assure « sous l'autorité du directoire » (et donc de son directeur général) la « gestion administrative » du Fonds. En revanche, la gestion financière est confiée sous forme d'appels d'offre « régulièrement renouvelés ». Lors de la discussion du projet de loi, le Sénat avait souhaité la création d'un établissement particulier, placé sous l'autorité directe du Parlement. Par ailleurs, il avait tenté de séparer de manière plus stricte les missions de chacun, en précisant que la Caisse des dépôts ne participerait à aucun appel de gestion financière et en prévoyant la nomination des membres du directoire par les plus hautes autorités de l'Etat. Si l'Assemblée nationale n'a pas retenu ce schéma alternatif, un certain nombre d'amendements ont été retenus : fixation des règles prudentielles par décret en Conseil d'Etat, pouvoirs de contrôle du Conseil de surveillance, respect des obligations de déontologie des membres du directoire. Le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision n°2001-450 du 11 juillet 2001, que l'exclusion des autres régimes d'assurance vieillesse n'était pas susceptible d'être censurée au regard du principe d'égalité, et que les dispositions du nouvel article L. 135-10 du code de la sécurité sociale ne portent, par elles-mêmes, aucune atteinte à l'égalité entre les entreprises d'investissement susceptibles de participer aux appels d'offres ouverts dans le cadre de la gestion financière du Fonds. Il a pris soin de préciser qu'il appartiendrait « tant aux autorités de contrôle qu'au juge compétent saisi par toute personne intéressée de veiller au respect du principe d'égalité qui, en l'espèce, implique la libre concurrence » . |
Votre rapporteur observe que ces dispositions, votées en urgence, ne font toujours pas l'objet d'un début d'application. En effet, quatre décrets en Conseil d'Etat 40 ( * ) , nécessaires à la mise en place du Fonds, sont prévus :
- un décret « général » précisant les modalités d'application : attributions et fonctionnement du conseil de surveillance et du directoire, modalités de la tutelle, préparation et application du budget ;
- un décret précisant la composition du conseil de surveillance du Fonds de réserve ;
- un décret fixant les modalités de la gestion du Fonds par la Caisse des dépôts ;
- un décret décrivant les règles prudentielles auxquelles est soumis le Fonds de réserve.
Votre rapporteur a eu connaissance, avec inquiétude, de difficultés de rédaction d'un certain nombre de dispositions. Ainsi, la question du plan comptable applicable apparaît, pour l'instant, sans solution.
Ces décrets devaient être examinés par le Conseil d'Etat en octobre 2001, pour être promulgués dans le courant du mois de novembre. Il n'en reste pas moins que le Fonds de solidarité vieillesse et la Caisse des dépôts et consignations se « calent » sur la date du 1 er avril 2002 pour opérer le « transfert » entre ces deux organismes.
4. Un retard sur le plan de marche : le démarrage poussif du Fonds de réserve en 2000 et 2001
a) Un retard indiscutable dès 2000
Dès sa première année d'existence (2000), le Fonds de réserve connaît un retard d'abondement de l'ordre de 2,5 sur les 23,2 milliards de francs espérés. Cette déficience s'explique par le non-versement de l'acompte prévisionnel de 2,9 milliards de francs sur l'excédent 2000, prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 de la CNAVTS.
Ressources du Fonds de réserve en 2000 : des prévisions aux réalisations
(en millions de francs)
|
1999 |
2000 (prév.) |
2000 (réalisations) |
|
|
Ressources pérennes |
|||
|
Prélèvement 2 % |
5.410 |
5.849 |
|
|
Ressources hypothétiques |
|||
|
C3S |
2.000 |
||
|
Excédent CNAVTS n-1 |
5.033 |
5.034 |
|
|
Excédent FSV |
0 |
||
|
Acompte excédent CNAVTS |
2.900 |
||
|
Ressources exceptionnelles |
|||
|
Parts sociales Caisse d'épargne |
4.719 |
4.711 |
|
|
Don Caisse des dépôts et consignations |
3.000 |
3.000 |
|
|
Licences UMTS |
|||
|
Produits financiers |
10 |
289 |
217 |
|
Dépenses |
1 |
22 |
|
|
Total annuel |
2.009 |
21.271 |
18.788 |
|
Total cumulé |
23.278 |
20.797 |
b) Les licences UMTS au secours du Fonds de réserve
Devant la défaillance du Fonds de solidarité vieillesse, sollicité pour financer les trente-cinq heures, le Gouvernement a décidé de compenser cette « perte » par l'affectation du produit d'une fraction des licences UMTS.
Les recettes UMTS attendues il y a un an étaient de 32,5 milliards de francs par exploitant, soit un total de 130 milliards de francs. La moitié devait être versée à la fin de l'année 2002.
Versement initial des droits d'entrée UMTS par
opérateur
en 2001 et 2002
(millions d'unités)
|
francs |
Euros |
|
|
30 septembre 2001 |
4.062 |
619 |
|
31 décembre 2001 |
4.062 |
619 |
|
31 mars 2002 |
2.031 |
310 |
|
30 juin 2002 |
2.031 |
310 |
|
30 septembre 2002 |
2.031 |
310 |
|
31 décembre 2002 |
2.031 |
310 |
|
TOTAL par opérateur |
16.250 |
2.480 |
|
TOTAL pour 4 opérateurs |
65.000 |
9.909 |
|
TOTAL pour le Fonds de réserve (57 %) |
37.000 |
5.648 |
La bouffée d'oxygène que devait apporter cette recette au Fonds de réserve s'est toutefois brutalement raréfiée, selon un « feuilleton » difficile à suivre.
|
Le « feuilleton » des licences UMTS Loi de finances pour 2001 : le schéma initial repose sur une recette totale de 130 milliards de francs, dont 28 milliards de francs sont versés à la CADEP pour les années 2001 et 2001 et le solde (102 milliards de francs) au Fonds de réserve, dont 37 milliards de francs pour les années 2001 et 2002. Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 : 18,5 milliards de francs sont attendus pour le F2R au titre de l'exercice 2001, dont le résultat attendu au 31 décembre est de 55 milliards de francs. janvier 2001 : deux opérateurs de télécommunications (Bouygues et Suez Lyonnaise des Eaux) jettent l'éponge. 20 septembre 2001 : présentation du PLFSS respectant le partage « 57/43 » et reposant sur une répartition du produit des licences UMTS entre le F2R (9,25 milliards de francs) et la CADEP (7 milliards de francs) 30 septembre 2001 : la filiale de Vivendi Universal indique « avoir placé le montant [du premier versement] dans un compte bloqué à la Caisse des Dépôts et consignations » pour assurer « la défense naturelle de ses intérêts » , puis cède devant la réaction du Gouvernement. 16 octobre 2001 : M. Laurent Fabius annonce une réduction drastique des recettes tirées des licences UMTS. Une part fixe de 619 millions d'euros (un peu plus de 4 milliards de francs) suffit désormais, tandis qu'est créée une part variable, versée annuellement et calculée en pourcentage du chiffre d'affaires réalisé au titre de l'utilisation des fréquences allouées. Les licences sont attribuées pour vingt ans, et non plus quinze ans. L'intégralité des recettes 2001 est prévue pour le Fonds de réserve (8,12 milliards de francs). |
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a initialement prévu que le Fonds de réserve devait recevoir 18,496 milliards de francs au titre des produits UMTS. Mais l'article 36 de la loi de finances pour 2001, qui a fixé la règle de répartition du produit de ces licences, a instauré un mécanisme de préemption en faveur de la dette. La loi de finances dispose en effet qu'en 2001 et 2002, 14 milliards de francs seront attribués à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP). Seul le reliquat du produit des licences devait être versé au Fonds de réserve.
Dès le début de l'année 2001, ce schéma a été remis en cause, en raison de la défaillance de deux opérateurs pressentis. Si, avec la cession de quatre licences, le montant des produits s'élevait en 2001 et 2002 à 32,5 milliards de francs par an, avec seulement deux licences attribuées, le produit passe de 32,5 milliards de francs à 16,25 milliards de francs en 2001 et en 2002.
Si, dans le cas d'une distribution de quatre licences, le reliquat affecté au Fonds de réserve s'élevait bien à 18,5 milliards de francs (32,5 - 14) dès lors que seules deux licences sont acquises par des opérateurs, le montant versé au Fonds de réserve tombait de 18,5 à 2,25 milliards de francs (16,25 - 14).
Se trouvait ainsi légitimement posée la question d'une modification des règles posées par l'article 36 de la loi de finances pour 2001.
Après une forme d'autisme, le Gouvernement se décidait finalement, par le curieux intermédiaire d'une note de bas de page du rapport présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale 41 ( * ) : « Compte tenu de ces dispositions [celles de l'article 36] le désistement de deux opérateurs en janvier 2001 aurait affecté exclusivement le FRR. Afin de préserver ses ressources, le Premier ministre a décidé que la répartition initiale entre le FRR et la CADEP serait rétablie en 2001, soit 57 % pour le FRR, 43 % pour la CADEP. Sur ces nouvelles bases, et pour 2001, le Fonds devrait percevoir 9,25 milliards de francs et la CADEP 7 milliards de francs ».
Cette répartition est confirmée par l'annexe f) du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Mais, à la suite des déclarations de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie et des finances, le 16 octobre 2001, cette clef de répartition est devenue caduque : c'est l'intégralité des recettes 2001 qui sera finalement affectée au Fonds de réserve.
c) Un compte 2001 évolutif
Le compte du Fonds de réserve annoncé pour l'année 2001 a connu ainsi bien des vicissitudes, entre celui adopté en loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, celui présenté à la commission des comptes de la sécurité sociale du 20 septembre 2001, celui présenté à l'annexe f) du projet de loi et celui résultant du « plan » présenté à l'Assemblée nationale, le 16 octobre dernier qui devrait se concrétiser dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001.
Le versement de l'excédent de l'exercice n-1 de la CNAVTS (3,3 milliards de francs) a été annoncé lors de la commission des comptes. Mais si, comme le prévoit l'article 5 du projet de loi, la dette FOREC 2000 est inscrite sur les comptes de l'exercice 2000, ce versement n'a plus lieu d'être, puisque l'excédent se mue en déficit.
Une telle recette appelle en tout état de cause l'observation suivante : le Gouvernement aura tenté de « vendre » deux fois le même excédent, une première fois lors du débat du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, une seconde fois lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002...
Lors de la discussion de la loi DDOSEC du 17 juillet 2001, le Sénat avait proposé de supprimer la possibilité de procéder à ces « affectations prévisionnelles » d'excédents du FSV et de la CNAV. L'Assemblée nationale n'a malheureusement pas suivi cette position de bon sens, dont les conséquences pratiques pour le Gouvernement étaient pourtant proches de zéro.
Le Fonds de réserve en 2001 : des prévisions aux estimations
(en millions de francs)
|
2001 (sept. 2000) |
2001 (annexe PLFSS) |
2001 (16 octobre 2001) |
|
|
Ressources pérennes |
|||
|
Prélèvement 2 % |
5.750 |
6.300 |
6.300 |
|
Ressources hypothétiques |
|||
|
C3S |
|||
|
Excédent CNAVTS n-1 |
1.421 |
- |
- |
|
Excédent FSV |
- |
1.880 |
1.880 |
|
Acompte excédent CNAVTS |
- |
- |
- |
|
Ressources exceptionnelles |
|||
|
Parts sociales Caisse d'épargne |
4.719 |
4.710 |
4.710 |
|
Don Caisse des dépôts et consignations |
|||
|
Licences UMTS |
18.500 |
9.250 |
8.124 |
|
Produits financiers |
1.400 |
900 |
900 |
|
Dépenses |
91 |
91 |
|
|
Total annuel |
31.790 |
22.949 |
21.823 |
|
Total au 31.12.2000 |
20.794 |
20.794 |
20.794 |
|
Total cumulé |
55.068 |
43.743 |
42.642 |
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur
Au total, le Fonds de réserve n'atteint pas l'objectif fixé de 55 milliards de francs.
|
« Si vous adoptez ce projet de loi... » « Si vous adoptez ce projet de loi de financement sécurité sociale, mesdames, messieurs les sénateurs, le Fonds de réserve disposera ainsi de plus de 50 milliards de francs à la fin de l'année prochaine ».
Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la
solidarité.
|
Encore convient-il de noter que le versement de 8,12 milliards de francs des licences UMTS ne pourra intervenir en tout état de cause que dans les premiers mois de janvier 2002 , compte tenu de la modification nécessaire de l'article 36 de la loi de finances pour 2001, modification qui n'interviendra que dans le collectif 2001.
De manière générale, les versements s'effectuent, pour la grande majorité d'entre eux, en fin d'année.
Au 31 octobre 2001, le Fonds de réserve ne comptait « en caisse » que 25,3 milliards de francs, résultat obtenu grâce au versement des 1.880 millions de francs d'excédents du FSV.
Le Fonds de réserve janvier - octobre 2001
(en francs)
|
Total mensuel recettes |
Total mensuel dépenses |
Solde |
|
|
janvier |
162.585.704 |
20.907.583.715 |
|
|
février |
295.464.637 |
29.154 |
21.203.019.199 |
|
mars |
194.715.297 |
21.397.734.495 |
|
|
avril |
145.927.801 |
21.543.546.301 |
|
|
mai |
224.777.575 |
115.995 |
21.768.323.876 |
|
juin |
121.965.781 |
4.038 |
21.890.285.619 |
|
juillet |
332.512.449 |
0 |
22.222.798.068 |
|
août |
199.342.379 |
29.390 |
22.422.111.056 |
|
septembre |
81.169.432 |
3.956 |
22.503.276.532 |
|
octobre |
2.856.362.263 |
21.705.166 |
25.337.933.630 |
Une des conséquences inattendues de la loi du 17 juillet 2001 est la nécessité, pour le Fonds de solidarité vieillesse, de « liquéfier », avant le 30 juin 2002, les placements du Fonds de réserve. En effet, l'ancien gestionnaire du Fonds de réserve devra transmettre à la Caisse des dépôts et consignations, nouveau gestionnaire du fonds, des encours disponibles, afin qu'ils puissent faire l'objet d'une délégation de gestion, par voie d'appels d'offre, auprès des investisseurs du marché.
Les placements du Fonds de réserve au 30 octobre 2001
(en francs)
|
Euros |
Francs |
|
|
BTAN 12 janvier 2002 |
1.245.200.000 |
8.167.976.564 |
|
BTAN 12 mars 2002 |
876.000.000 |
5.746.183.320 |
|
BTAN 12 juillet 2002 |
499.000.000 |
3.273.225.430 |
|
Total BTAN |
2.620.200.000 |
17.187.385.314 |
|
BTF |
45.000.000 |
295.180.650 |
|
Total BTF |
45.000.000 |
295.180.650 |
|
TOTAL GENERAL |
2.665.200.000 |
17.482.565.964 |
Ce processus de « liquéfaction » est déjà bien entamé : le « taux de placement » 42 ( * ) , supérieur à 98 % à la fin du mois de juin, est déjà inférieur à 70 % à la fin du mois d'octobre.
La « liquéfaction » du Fonds de réserve
(en millions de francs)
Le Fonds de solidarité vieillesse recourt désormais à des « pensions livret », qui pourront être basculées sans difficulté lors du transfert à la Caisse des dépôts.
5. Les prévisions pour 2002 : de quelques artifices pour « sauver » le Fonds de réserve
Confronté à un bouleversement du plan de financement « modifié » du Fonds de réserve, le Gouvernement recourt à quelques artifices, pour gonfler de manière artificielle les recettes du Fonds de réserve annoncées pour le 31 décembre 2002.
L'article 28 du projet de loi prévoit d'augmenter ses ressources structurelles : la part du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement est portée de 50 à 65 %. Cette disposition relève de l'affichage, puisque ce pourcentage supplémentaire (15 %) faisait partie des recettes de la CNAVTS... déjà affectées, par la voie de ses excédents, au Fonds de réserve.
L'article 29 du projet de loi affecte au Fonds 5 milliards de francs d'excédents de la branche famille. C'est dire le respect porté par le Gouvernement à la séparation des branches de la sécurité sociale, les recettes et les dépenses de celle-ci faisant visiblement partie d'un magma « fongible » , selon le qualificatif utilisé par Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.
La « saga » des licences UMTS pèse sur le financement du Fonds de réserve.
Ainsi, l'article 17 du projet de loi de finances pour 2002 affecte intégralement au Fonds de réserve les recettes de redevances domaniales liées à l'exploitation des réseaux de téléphonie mobile. 16,24 milliards de francs (2,476 milliards d'euros) étaient initialement prévus : le résultat serait désormais d'un peu plus de 8 milliards de francs , si deux nouvelles licences font l'objet d'une attribution. Cet article a dû être complété par l'article 17 ter nouveau qui prévoit de nouvelles ventes par l'Etat de titres, de parts ou de droits de sociétés, dont un montant plafonné à 1,24 milliard d'euros ( 8,13 milliards de francs ) serait affecté au Fonds de réserve pour les retraites.
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Quelques réactions des partenaires
sociaux
CFTC : « Le Gouvernement se moque de nous. Il nous promène en vidant les fonds de tiroirs. Demain, il s'apercevra que les recettes issues de la privatisation des ASF ne sont pas suffisantes et il sortira une recette miracle de son chapeau ». CFDT : « Le manque à gagner est d'autant plus dommageable que le Fonds de réserve est, à défaut d'une vraie réforme, la seule mesure prise pour garantir l'avenir des retraites ». CGT : « Nous avons, dès la mise en place de ces mesures de financement du Fonds de réserve, considéré que ce n'était pas la bonne méthode pour le financer ». Source : Liaisons sociales. |
Le Fonds de réserve en 2002
(en millions de francs)
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2002 (annexe PLFSS) |
2002 16 octobre 2001 ( * ) |
2002
|
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Ressources pérennes |
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Prélèvement 2 % |
8.580 |
8.580 |
8.580 |
|
Ressources hypothétiques |
|||
|
C3S |
|||
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Excédent CNAVTS n-1 |
6.401 |
6.400 |
- |
|
Excédent FSV |
- |
- |
|
|
Acompte excédent CNAVTS |
- |
- |
|
|
Ressources exceptionnelles |
|||
|
Parts sociales Caisse d'épargne |
4.710 |
4.710 |
4.710 |
|
Don Caisse des dépôts et consignations |
|||
|
Excédents branche famille |
5.000 |
5.000 |
5.000 |
|
Licences UMTS |
16.240 |
8.124 |
|
|
Privatisations |
8.124 |
||
|
Produits financiers |
1.900 |
1.705 |
1.200 |
|
Total annuel |
42.831 |
42.642 |
19.490 |
|
Solde au 31 décembre 2001 |
43.743 |
42.620 |
42.620 |
|
Total cumulé (solde au 31 décembre 2002) |
86.574 |
85.261 |
62.110 |
(*) source : réponse au questionnaire de votre rapporteur
(**) hors excédent CNAVTS pour 2001, licences UMTS et recettes de privatisation
Entre le montant annoncé de 86,5 milliards de francs et l'hypothèse, davantage crédible, d'un montant compris entre 60 et 70 milliards de francs, une marge considérable existe.
Le nouveau « schéma » de financement du Fonds de réserve pour 2002 repose en effet sur trois conditions :
- l'existence d'un excédent de la CNAV en 2001 de 6,4 milliards de francs, la dégradation de la situation économique pouvant affecter fortement ce solde ;
- la participation de deux nouveaux candidats au processus d'attribution des licences UMTS ;
- l'effectivité d'une recette de privatisation de 8 milliards de francs.
Le Fonds de réserve n'est pas à une gesticulation près.
Ce qui n'empêche pas le Gouvernement de clamer haut et fort sa satisfaction d'avoir mis 80 milliards de francs dans le Fonds de réserve...
Votre rapporteur a souhaité déterminer ce qui aurait pu être versé au Fonds de réserve des retraites en cas de respect, par le Gouvernement, de son « plan de financement » initial.
6. Un total de près de 100 milliards de francs supplémentaires aurait pu être versé...
Rétrospectivement, il est possible de chiffrer les recettes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse, qui auraient pu être versées au Fonds de réserve, en suivant la logique du Gouvernement, en l'absence du financement des trente-cinq heures, de l'APA et de la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires AGIRC-ARRCO.
Ce total atteint près de 100 milliards de francs, réparti de manière à peu près équivalente entre le FSV (50 milliards de francs) et les régimes sociaux (plus de 46 milliards de francs). 85 milliards de francs sont imputables au financement des trente-cinq heures.
Ce que le Gouvernement aurait pu affecter au Fonds de
réserve
en cas de respect du plan de marche initial
(en millions de francs)
|
2000 |
2001 |
2002 |
TOTAL |
|
|
FSV |
||||
|
Droits alcools |
11.341 |
12.738 |
11.813 |
35.892 |
|
Taxe contrats prestations
|
2.867 |
2.867 |
||
|
total FSV 35 heures (1) |
11.341 |
12.738 |
14.680 |
38.759 |
|
CSG APA |
5.713 |
5.713 |
||
|
Dette AGIRC-ARRCO |
2.893 |
2.893 |
5.786 |
|
|
Total FSV (2) |
11.341 |
15.631 |
23.286 |
50.258 |
|
Régimes sociaux |
||||
|
Droits alcools CNAMTS |
5.950 |
5.820 |
11.770 |
|
|
Tabacs CNAMTS |
8.000 |
4.400 |
12.400 |
|
|
Taxe VTAM CNAMTS |
6.100 |
6.100 |
||
|
Charge déficit 2000 |
16.137 |
16.137 |
||
|
Total régimes sociaux 35 heures (3) |
16.137 |
13.950 |
16.320 |
46.407 |
|
Sous total 35 heures (1+2) |
27.478 |
26.668 |
31.000 |
85.146 |
|
TOTAL (2+3) |
27.478 |
29.581 |
39.606 |
96.665 |
7. Le Fonds de réserve en 2020 : le mystère des excédents du FSV
La Direction de la sécurité sociale a présenté au Conseil d'orientation des retraites, le 2 mai dernier, de nouvelles projections relatives au Fonds de réserve.
Comparaison entre les deux projections
des 21 mars
2000 et 2 mai 2001
(en milliards de francs)
|
Premier ministre
|
Conseil d'orientation des retraites
|
Différence |
|
|
Excédents CNAVTS |
100 |
30 |
- 70 |
|
Excédents C3S FSV |
400 |
650 |
+ 250 |
|
2 % patrimoine |
150 |
160 |
+ 10 |
|
Caisse d'épargne et CDC |
20 |
20 |
- |
|
Sous-total |
670 |
860 |
+ 190 |
|
Produits financiers |
330 |
320 |
- 10 |
|
Total |
1.000 |
1.180 |
+ 180 |
Source : Commission des Affaires sociales
Ces nouvelles projections ne lassent pas d'intriguer votre commission :
- les excédents de la CNAVTS ne seront pas de 100 milliards de francs, mais de 30 milliards de francs ; il est possible d'y voir un effet des mesures de revalorisation des pensions de retraite : mais, selon le ministère de l'économie et des finances, ce montant serait atteint « sous l'hypothèse d'une indexation des pensions sur les prix » 45 ( * ) : est-ce à dire que les revalorisations de 2000 et de 2001 sont intégrées, mais pas les (éventuelles) suivantes, à commencer par celle de 2002 ?
- le montant des produits financiers diminue de 10 milliards de francs, alors même que le montant des abondements augmente de 190 milliards de francs : c'est bien l'aveu que le Fonds de réserve connaît un retard dans son plan de marche, puisque le montant des produits financiers sera d'autant plus important que les abondements l'auront été en début de période.
Mais, par un grand mystère, les excédents du Fonds de solidarité vieillesse et de la C3S progressent miraculeusement de 400 à 650 milliards de francs, alors même qu'est prise en compte la diminution de 0,1 point en 2002 du taux de CSG affecté au FSV pour financer l'allocation personnalisée d'autonomie. Cette progression étonnante explique que le Fonds serait désormais doté de 1.180 milliards de francs, et non de 1.000 milliards de francs.
Selon le ministère de l'économie et des finances, « L'excédent projeté du FSV résulte notamment de la baisse du chômage en projection, de la décrue du nombre d'allocataires du minimum vieillesse et du transfert progressif du coût des majorations pour enfants du FSV à la CNAF » 46 ( * ) .
On rappellera que les projections de mars 2000 reposaient déjà sur des hypothèses fort optimistes : un taux de chômage de 4,5 %. Il est impossible de recourir une nouvelle fois à cette explication, censée expliquer la « chute » des cotisations des chômeurs prises en charge par le FSV.
L'argument de la diminution du nombre de titulaires du minimum vieillesse ne peut pas non plus « servir » deux fois.
Interrogée sur cette question par M. Alain Vasselle, lors de son audition sur le projet de loi portant DDOSEC, la ministre de l'emploi et de la solidarité a indiqué que les « données » seraient communiquées ultérieurement. Votre commission les a attendues. En vain.
Une fois encore, le ministère de l'économie et des finances a été plus disert. Par l'intermédiaire d'une réponse à une question écrite de notre excellent collègue M. Louis Souvet, il apporte une partie des réponses :
- le chiffre de 400 milliards de francs annoncé en mars 2000 représentait une partie de l'estimation ;
- cette estimation tenait compte de l'affectation des droits sur les alcools pour financer la réduction du temps de travail : tout était écrit dès mars 2000 ;
- le financement de la dette AGIRC-ARRCO n'avait pas été prévu, mais représente un coût limité ;
- le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est « compensé » par le versement de la branche famille.
|
« Répondre à des demandes sociales fortes »
Réponse à une question de M. Louis
Souvet
Dans son discours du 21 mars 2000, le Premier ministre a présenté le Fonds de réserve pour les retraites comme l'un des rares axes forts de sa politique en faveur des retraites, spécifiant par là-même l'objectif à atteindre de 1.000 milliards de francs à l'horizon 2020. Dans le schéma présenté à l'occasion de ce discours, la constitution des réserves tenait compte du versement, à hauteur de 400 milliards de francs, d'excédents du Fonds de solidarité vieillesse et de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés. Or, ce montant de 400 milliards de francs ne représente qu'une partie des excédents prévisionnels du Fonds de solidarité vieillesse et de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés. La marge de manoeuvre résiduelle pouvait donc être utilisée pour répondre à des demandes sociales fortes. Ainsi, une partie des excédents du FSV a été utilisée pour le remboursement de la dette envers les régimes ARRCO et AGIRC et pour le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie. En parallèle, le financement de la réduction du temps de travail est en partie assuré par les droits perçus sur les alcools qui ont été transférés à cet effet depuis les recettes du FSV. Ce transfert, en deux étapes, a été initié dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et achevé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Il était intégré dans le schéma présenté par le Premier ministre en mars 2000. S'agissant de la dette à l'égard des régimes ARRCO et AGIRC, plusieurs engagements ont été pris depuis 1984 pour valider en retraite complémentaire les périodes de chômage et de préretraites indemnisées par l'Etat (ASS, ASFNE, PRP), sans qu'aucun accord ne soit trouvé avec les partenaires sociaux permettant d'y parvenir et conduisant ceux-ci à ne plus valider ces périodes à compter du 31 juillet 1996. Par la convention du 23 mars 2000, le Gouvernement a mis fin au contentieux de ces validations, les pouvoirs publics s'engageant à verser 9,45 milliards de francs (respectivement 7,425 milliards de francs et 2,025 milliards de francs) à l'ARRCO et à l'AGIRC au titre des validations des périodes antérieures au 1 er janvier 1999. Le projet de loi de modernisation sociale prévoit que cette « dette » des pouvoirs publics soit versée par le FSV. Le montant de cette dette à laquelle il est fait référence (9,425 milliards de francs) reste cependant sans commune mesure avec l'objectif de versement au FRR assigné au FSV. Quant à l'allocation personnalisée d'autonomie, son financement devrait se traduire par le transfert de 0,1 point de CSG du FSV mais on peut considérer que cette perte de recettes est compensée par la prise en charge progressive par la CNAF des majorations de pensions pour enfants versées par le FSV à certains régimes. Au total, les excédents prévisionnels du Fonds de solidarité vieillesse ne devraient pas être affectés, et donc l'alimentation du Fonds de réserve pour les retraites est préservée. Par ailleurs, les recettes des licences UMTS n'avaient pas été intégrées dans le schéma de mars 2000 et viendront compléter le schéma initial. En résumé, l'objectif de 1.000 milliards de francs en 2020 conserve toute sa crédibilité. |
Devant l'insistance de vos rapporteurs, le ministère de l'emploi et de la solidarité s'est finalement décidé à répondre le 2 novembre dernier 47 ( * ) .
La première estimation de 400 milliards de francs donnée par le Premier ministre le 21 mars 2000 ne correspondait qu'à une fraction des excédents prévisibles du FSV et de la C3S, alors évalués à 600 milliards de francs. Il s'agissait « d'une évaluation prudente pour tenir compte d'éventuels facteurs potentiels de hausse, non prévisibles à cette date » .
L'estimation du 2 mai 2001 a réactualisé la précédente évaluation. Elle a supposé que la totalité des excédents futurs du FSV et de la C3S, soit un total de 650 milliards de francs pour la période 1999-2020, seraient versés au Fonds de réserve. Cette projection prend en compte « les pertes, mais aussi les gains de recettes sur les comptes de la C3S et du FSV, consécutifs aux arbitrages rendus par le Gouvernement entre mars 2000 et mai 2001 » :
- l'affectation d'une partie des excédents de la C3S au BAPSA depuis 1999, et par prudence supposée reconduite jusqu'en 2020 ;
-la suppression à partir de 2000 de l'affectation de la taxe sur les boissons au FSV et la baisse de 0,15 point du taux de CSG affecté au FS à partir de 2001, afin de contribuer au financement du FOREC ;
- la prise en charge par le FSV des cotisations préretraites automobile et des cotisations de retraite des chômeurs AGIRC-ARRCO à partir de 2001 ;
- la baisse de 0,1 point de CSG affectée au FSV à partir de 2002, représentant une contribution de la sécurité sociale au financement de l'APA ;
- l'affectation pérenne au FSV d'une ressource supplémentaire : 20 % du produit de la taxe de 2 % sur les revenus du patrimoine, à partir de 2001 ;
- l'allégement des charges du FSV, consécutif au transfert progressif de la totalité du coût des majorations de pensions pour enfants à la branche famille à partir de 2001.
Selon le Gouvernement, « la projection de mai 2001 tient également compte des rentrées fiscales de CSG et de C3S supérieures aux prévisions initiales pour 2000 et 2001, qui ont eu un impact positif sur le compte du FSV » . Globalement, « l'effet de ces différentes mesures a été faiblement positif sur le solde prévisionnel cumulé du FSV de la période 1999-2020 » , qui serait ainsi de 50 milliards de francs (différence entre les 600 milliards estimés en mars 2000, dont 400 avaient été affectés au fonds de réserve, et les 650 milliards annoncés en mai 2001).
Mais le Gouvernement « réactualise » à nouveau ses prévisions : « il a été décidé en septembre 2001 que la taxe de prévoyance serait affectée au FOREC à partir de 2002, mesure compensée au FSV sur la période 2002-2007 par un transfert plus rapide des charges de majoration de pensions à la CNAF. Toutefois, dans l'attente de nouvelles décisions d'affectation compensatoire de ressources au FSV à partir de 2008, la prudence conduit à ramener à 580 milliards de francs 2000 (88 milliards d'euros) environ l'estimation des excédents cumulés du FSV et de la C3S pour la période 1999-2020, ce qui ne remet pas en cause l'ordre de grandeur initial ».
Dont acte. Il reste qu'il convient de procéder à une nouvelle actualisation, puisque le montant de C3S affecté au BAPSA augmente fortement en 2002 et que les hypothèses économiques sur lesquelles repose un tel fonds sont extrêmement optimistes.
Le Gouvernement a toujours soutenu que les recettes UMTS n'étaient pas incluses dans les « 1.000 milliards de francs ». Dès lors, il convient de le prendre au mot et de recalculer les abondements hors UMTS et hors recettes de privatisation.
Le Fonds de réserve hors UMTS et recettes de privatisation
(en millions de francs)
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2002 |
|
|
Ressources pérennes |
|
|
Prélèvement 2 % |
8.580 |
|
Ressources hypothétiques |
|
|
C3S |
|
|
Excédent CNAVTS n-1 |
- |
|
Excédent FSV |
- |
|
Acompte excédent CNAVTS |
- |
|
Ressources exceptionnelles |
|
|
Parts sociales Caisse d'épargne |
4.710 |
|
Don Caisse des dépôts et consignations |
|
|
Excédents branche famille |
5.000 |
|
Produits financiers |
1.000 |
|
Total annuel |
19.290 |
|
Solde au 31 décembre 2001 |
34.493 |
|
Total cumulé (solde au 31 décembre 2002) |
53.783 |
Le montant de 53,8 milliards de francs, à la fin décembre 2002, fait cruellement apparaître le retard sur le « plan de marche ». Le respect de l'objectif des 1.000 milliards aurait nécessité un fonds abondé à hauteur de 95 milliards de francs (soit un peu plus de 30 milliards).
* 39 cf. « Le Fonds de réserve des retraites : l'avenir hypothéqué », in « Les fonds sociaux », rapport n°382 (2000-2001) de MM. Charles Descours, Jean-Louis Lorrain et Alain Vasselle.
* 40 Deux autres décrets, ainsi qu'un certain nombre d'arrêtés, devant préciser annuellement les fractions d'impositions ou d'excédents prévisionnels du FSV versés au fonds, sont également prévus.
* 41 Rapport présenté à la CCSS du 7 juin 2001, p. 39.
* 42 C'est à dire le ratio placements/solde cumulé du fonds.
* 43 D'après le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avis n° 3319, p. 117.
* 44 D'après les informations communiquées par le FSV à votre rapporteur.
* 45 Réponse au questionnaire de M. Didier Migaud, op. cit.
* 46 cf. réponse au questionnaire de M. Didier Migaud, op. cit.
* 47 Réponse au questionnaire complémentaire de la commission des Affaires sociales du Sénat du 22 octobre 2001.