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CHAPITRE II :
UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE À METTRE EN PERSPECTIVE AVEC L'OBJECTIF D'UNE NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

I. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

Votre rapporteur spécial se félicite qu'au terme de plusieurs années d'efforts le ministère de l'économie et des finances ait procédé aux ajustements nécessaires à la présentation d'un budget plus sincère.

Votre rapporteur spécial constate que le rattachement des fonds de concours et la réintégration des crédits « hors budget » touche presque à sa fin et souligne que les remarques qu'il a émises régulièrement pour inciter le ministère à davantage d'orthodoxie budgétaire ont été entendues.

A. LES RÉGULARISATIONS BUDGÉTAIRES

Les régularisations se sont étalées sur plusieurs années, depuis 1999 :

Les régularisations intervenues en 1999

La régularisation entreprise dans le budget pour 1999 a comporté un volet recettes et un volet dépenses.

S'agissant des recettes, les évolutions notables suivantes ont été enregistrées :

- une masse de « crédits de l'article 6 » a été intégrée à la ligne 309 de recettes non fiscales de l'Etat pour 1.019 millions d'euros ;

- le compte de rémunérations accessoires du cadastre a été inscrit à la ligne 328 pour 9 millions d'euros ;

- le compte de rémunérations accessoires des hypothèques a été inscrit à la ligne 505 pour 12 millions d'euros.

En dépenses, les « budgétisations » se sont élevées à 1,7 milliards d'euros et ont principalement porté sur les « crédits de l'article 6 » et les « crédits de l'article 5 ».

Les régularisations intervenues dans la loi de finances pour 2000

L'essentiel des régularisations entreprises a concerné les moyens de l'industrie.

Toutefois, quelques mesures ont concerné les services traditionnels du ministère de l'économie et des finances.

Il s'agissait principalement de la régularisation des « crédits de l'article 55 » pour 46 millions d'euros. Ces crédits représentaient la contrepartie d'un prélèvement opéré sur les salaires des conservateurs des hypothèques et étaient destinés à financer certains frais de fonctionnement des conservations des hypothèques.

Les régularisations intervenues dans la loi de finances pour 2001

Le montant des régularisations budgétaires en 2001 s'élevait à 270,6 millions de francs. Il s'est réparti comme suit :

- 237,0 millions d'euros de crédits pour la DGCP dont 73,5 millions d'euros au titre du service de la redevance audiovisuelle ;

- 34 millions d'euros pour la DGDDI.

La réduction du montant global des fonds de concours depuis 1996 constatée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 est ainsi en grande partie imputable au ministère de l'économie et des finances. Les fonds de concours alimentant des chapitres de rémunérations du ministère ont aujourd'hui quasiment disparu.

Pour 2002, le montant des budgétisations s'avèrera beaucoup plus limité et concerne, pour 4,3 millions d'euros, les frais de fonctionnement de la direction générale des impôts précédemment supportés par les conservateurs des hypothèques.

B. LA RÉDUCTION CORRESPONDANTE DES FONDS DE CONCOURS

Le fascicule jaune « état récapitulatif des crédits de fonds de concours (2000/2001/2002) illustre les efforts de réduction des fonds de concours rattachés au ministère de l'économie et des finances sans qu'il soit possible de distinguer ceux plus spécialement rattachés aux services financiers. Le montant des fonds de concours est passé de 221 millions d'euros en 2000 à 135 en 2001. Les prévisions pour 2002 s'établissent à 120 millions d'euros. Le montant des fonds de concours destinés aux moyens de fonctionnement a été divisé par quatre, passant de 192 millions d'euros en 2000 à 54 millions en prévision pour 2002.

Cette diminution des fonds de concours est en majeure partie imputable aux services financiers.

Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours
du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

(montant en crédits de paiement, en euros)

 

2000

2001

Dépenses ordinaires

Titre III - Moyens des services

Prévisions

Prévisions

Personnel

 
 

31-94

3.325.371

-

31-97

331.729

327.613

33-90

111.318

110.024

Sous-total personnel

3.768.418

437.637

Fonctionnement

 
 

34-97

1.300.000

2.300.000

34-98

42.127.401

38.547.524

36-10

2.291.378

2.342.214

37-06

52.651

15.245

37-07

-

-

37-50

1.524.490

1.524.490

37-53

-

15.245

37-61

-

-

37-75

7.747.459

7.500.492

37-90

1.646.449

1.646.449

37-98

-

-

Sous-total fonctionnement

56.689.828

53.891.659

Sous-total Titre III

60.458.246

54.329.296

Titre IV - Interventions

 
 

44-03

-

-

44-95

7.886.188

-

44-97

1.500.000

1.500.000

Sous-Total Titre IV

9.386.188

1.500.000

Total Dépenses ordinaires

69.844.434

55.829.296

Dépenses en capital

Titre V - Investissements

 
 

52-61

46.496.950

46.878.073

54-93

-

-

57-90

14.704.453

14.766.957

57-91

267.853

-

Sous-total Titre V

61.469.256

61.645.030

Titre VI - Subventions d'investissement

 
 

64-92

4.573.471

3.048.980

Total Dépenses en capital

66.042.727

64.694.010

Total budget

135.887.161

120.523.306

C. LES EFFORTS ENCORE À ACCOMPLIR

L'exercice de sincérité budgétaire paraît presque achevé. Votre rapporteur spécial souhaite cependant formuler un certain nombre de remarques.

1. La ligne souple

La « ligne souple » intitulée « ajustement pour tenir compte de la situation réelle des personnels », est, théoriquement, destinée à permettre de pallier les imprécisions tenant aux modes traditionnels d'évaluation des crédits nécessaires au paiement des rémunérations principales.

Les crédits de rémunérations principales sont en effet évalués sur la base d'un indice moyen affecté à chaque emploi autorisé en loi de finances. La dépense réelle peut être différente pour plusieurs raisons : influence des temps partiels, écart des agents avec l'indice moyen, changements de situation statutaire, départs en retraite, etc.

Les surnombres ont provoqué une hausse importante de cette ligne souple, qui a aussi partiellement été causée par le développement du temps partiel.

L'on ne peut dès lors que s'associer à l'observation de la Cour des comptes selon laquelle :

« Le montant des lignes souples des services financiers a atteint un niveau tout à fait excessif qui met en cause la transparence de l'autorisation parlementaire et déplorer la persistance d'importants écarts entre la présentation budgétaire et la réalité des coûts qui constitue une anomalie budgétaire qu'il convient de corriger au plus vite ».

Agrégat DGI


Le montant de la ligne souple inscrite au budget de la DGI s'élève à 102 millions d'euros en 2000 et 118 millions d'euros pour 2001. Les composantes de la ligne souple sont détaillées dans le tableau ci-après :



 

2000

2001

ANNEES

M Euros

M Euros

Mesures ministérielles antérieures
de création de 300 surnombres

5,69

5,69

Ecart entre indice moyen
et indice réel

78,90

94,54

Surcoût du temps partiel

18,16

18,16

Ligne souple inscrite au vert budgétaire

102,75

118,39

Agrégat DGCP

Le montant de la ligne souple inscrite au budget de la DGCP s'élève à 67 millions d'euros en 2000 et 59 millions d'euros pour 2001.



 

2000

2001

ANNEES

M Euros

M Euros

Mesures ministérielles antérieures
de création de 100 surnombres

1,48

1,48

Ecart entre indice moyen
et indice réel

54,94

45,90

Surcoût du temps partiel

11,44

11,84

Ligne souple inscrite au vert budgétaire

67,86

59,22

Agrégat DGDDI

Le montant de la ligne souple inscrite au budget de la direction générale des douanes et des droits indirects s'élève à 29 millions d'euros en 2000 et 27 millions d'euros pour 2001.



ANNEES

2000
M Euros

2001
M Euros

Ecart entre indice moyen
et indice réel

27,87

26,02

Surcoût du temps partiel

1,45

1,46

Ligne souple inscrite au vert budgétaire

29,32

27,48

Agrégat INSEE

Le montant de la ligne souple inscrite au budget de l'INSEE s'élève à 11,26 millions d'euros en 2000 et à 10,05 millions d'euros en 2001.

Agrégat DGCCRF

La ligne souple de la DGCCRF était de 8,32 millions d'euros en 2000 et de 7,29 millions d'euros en 2001. La part correspondant au surcoût du temps partiel peut être estimée à environ 9 % du total.

Agrégat Juridictions financières

La ligne souple inscrite sur le budget des juridictions financières s'élève à 4,22 millions d'euros en 2000 et à 4,21 millions d'euros en 2001.

Le montant de cette ligne correspond au besoin de financement résultant:

-de la rémunération des magistrats maintenus en surnombre en application de la loi n° 86-1304 du 23 décembre 1986, aucun emploi n'étant ouvert en emploi budgétaire,

-des surnombres de grade des magistrats de chambres régionales des comptes, ceux ci devant être en partie résorbés lors de la mise en oeuvre de la réforme statutaire des magistrats des chambres régionales des comptes, en cours d'examen par le Parlement ;

-de la situation des agents dont l'indice de rémunération est supérieur à l'indice moyen majoré retenu lors de l'élaboration du budget.

Agrégat DREE

Le montant de la ligne souple inscrite au budget de la DREE s'élève à 640.000 euros en 2000 et 330.000 euros en 2001.

Agrégat « Administration générale »

La ligne souple inscrite sur l'agrégat « administration générale » s'élève à 21,12 millions d'euros en 2000 et à 19,14 millions d'euros en 2001 dont 9 % environ au titre du surcoût du temps partiel.

2. Les remarques de la Cour des comptes

Votre rapporteur spécial souhaite souligner les observations faites par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 qui relève :

- le nombre important de fonds de concours inactifs ou modestes du ministère de l'économie et des finances qui représentent plus de la moitié des fonds qu'il gère,

- la nécessité de budgétiser la totalité des dépenses et des recettes des hypothèques,

Extrait du Rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances

« La réintégration au budget général des dépenses et des recettes extrabudgétaires des hypothèques, réalisée en 1999, apparaît toujours incomplète. En effet, d'une part, les recettes liées aux formalités accomplies et renseignements délivrés en matière de publicité foncière, appelées « salaires bruts », sont perçues par les conservateurs des hypothèques, pour un montant de 2 144 MF (326,85 M€) en 2000, et enregistrées sur le compte 477-21. D'autre part, la part représentative de la rémunération principale des conservateurs, dite « salaires demi nets » est toujours prélevée sur la masse des salaires bruts directement au profit des intéressés, pour un montant de 245 MF (37,35 M€) en 2000. Ces emplois demeurent donc hors loi de finances initiale, sans perspective proche d'intégration au budget général, ce qui ne peut être considéré comme satisfaisant. »

Ce dernier point constitue un des derniers grands chantiers de rebudgétisation pour Bercy.

L'archaïsme du mode de rémunération des conservateurs des hypothèques


Selon les dispositions de l'article 879 du code général des impôts (loi du 21 ventôse an II), les « salaires » des conservateurs des hypothèques sont versés par les usagers de la publicité foncière selon les tarifs fixés par les articles 285 à 299 de l'annexe III du code général des impôts et constituent leur rémunération sous déduction d'un prélèvement opéré par le Trésor (article 884) destiné à couvrir les frais de fonctionnement du service de la publicité foncière.

Sur les sommes leur restant acquises, les conservateurs sont tenus de rembourser à l'administration, sous forme de contribution pour frais de régie, les dépenses afférentes aux locaux dans lesquels sont installées les conservations. Répondant personnellement et pécuniairement de tout préjudice causé à un usager en raison d'une faute ou d'une négligence, les conservateurs doivent, à ce titre, constituer une caution en immeubles ou en titres ou couvrir cette responsabilité par une assurance collective souscrite pour un montant minimum par sinistre.

Ce mode de rémunération évoque en majeure partie l'ancien régime. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la transparence de ces rémunérations et sur leur compatibilité avec le statut général de la fonction publique.

Le ministère de l'économie et de des finances a sans doute perçu le caractère injustifiable du statut des conservateurs des hypothèques puisqu'il vient de le réformer sur deux points :

-Les divers frais de fonctionnement, notamment les dépenses de reliures de documents, dont les conservateurs avaient la charge, seront payés à partir du premier janvier 2002 sur les crédits du ministère pour compenser la fiscalisation intégrale de leur rémunération.

-De plus, les conservateurs de hypothèques ne seront autorisés à compter du 1er janvier 2002 à prélever leur rémunération qu'après inscription au fichier immobilier ou renvoi des demandes de renseignements à l'usager, et non plus avant. Cette mesure qui constitue en fait un dispositif d'incitation et de sanction doit permettre d'améliorer la productivité des services.

3. Les interrogations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial s'interroge :

- sur la pertinence de l'inscription de dépenses informatiques correspondant à des projets pluriannuels, très lourds financièrement, en fonctionnement plutôt qu'en investissement. Le plan comptable général considère que ces projets constituent des immobilisations. Ces projets paraissent donc, au sens de la comptabilité publique, pouvoir relever d'un régime d'autorisations de programme et de crédits de paiement.

L'absence d'autorisation de programme conduit en gestion à engager la totalité du marché passé pour mener à bien le projet informatique et à ensuite pratiquer autant de reports que nécessaires. Cette solution est critiquable et votre rapporteur spécial conseille le ministère d'adapter sa présentation comptable aux logiques de gestion des projets informatiques correspondant à des investissements.

- sur la pertinence de l'inscription de frais de poursuites et de contentieux des directions fiscales (155 millions d'euros) sur le budget des charges communes plutôt que sur le budget du ministère. Cette imputation paraît d'autant plus contestable que les frais d'huissiers (86 millions d'euros), qui étaient imputés jusqu'en 2001 sur le même chapitre, ont été transférés dans le projet de loi de finances pour 2002 sur le budget du ministère. S'il s'agit simplement de dégrèvements, d'annulations, de remboursements qui viennent en atténuation de recettes liés au contentieux, l'imputation au budget des charges communes peut se justifier. Si en revanche ces crédits permettraient de mieux prendre en compte le coût du contrôle fiscal, qui pourrait devenir à terme un programme au sens de la loi organique du 1er août 2001, leur inscription au budget du ministère s'impose.

- sur la fusion des crédits de fonctionnement d'un certain nombre de directions du ministère au sein de l'article 12 des chapitres du titre III « administrations centrales », qui ne lui paraît pas aller dans le sens d'une réelle individualisation budgétaire des missions du ministère.

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