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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 31 octobre 2001, la commission, présidée par M. Alain Lambert, président, a procédé à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : I. - Emploi, et des articles 68 à 70 rattachés, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du ministère de l'emploi s'élevaient, dans le projet de loi de finances pour 2002, à 16,78 milliards d'euros, alors qu'ils s'établissaient à 17,05 milliards d'euros en 2001, cette diminution de 1,6 %, après une baisse de 1,9 % l'année dernière, montrant que le budget de l'emploi ne constituait plus une priorité pour le Gouvernement, en dépit de ses déclarations, probablement liées à l'inquiétude sur les perspectives de l'évolution du marché du travail. Il a précisé que ces crédits étaient consacrés aux moyens de fonctionnement à hauteur de 10,6 % (après 9,6 % en 2001 et 8,1 % en 2000), et aux dépenses d'intervention à 88,9 %.

Il a ensuite souhaité faire part des quatre observations que lui inspirent les dotations allouées à l'emploi pour 2002.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a d'abord noté que l'amélioration de la situation de l'emploi semblait malheureusement terminée. Alors que, depuis juin 1997, la situation du marché du travail s'était nettement améliorée, le taux de chômage étant revenu de 12,3 % à cette date à 8,8 % en juin dernier, le Gouvernement, probablement grisé par ces bons résultats de nature conjoncturelle, s'était fixé comme objectif de parvenir au plein emploi au cours des prochaines années. Les attentats survenus aux Etats-Unis le 11 septembre dernier ont mis en évidence le caractère présomptueux de ces déclarations hâtives. Le rapporteur spécial a en effet constaté que, depuis le mois de mai dernier, les chiffres du chômage se détérioraient régulièrement, le nombre de chômeurs ayant progressé de 5.500 en mai, de 8.500 en juin, de 39.600 en juillet et de 11.100 en août, soit 64.700 chômeurs supplémentaires en quatre mois. Cette évolution a ainsi remonté le taux de chômage à 9 % de la population active, soit le niveau atteint à la fin de l'année 2000. Il a estimé qu'une analyse fine de la situation de l'emploi montrait que le Gouvernement n'avait pas de véritables raisons de se gargariser de la diminution du chômage.

Il a en effet rappelé que le chômage français restait à un niveau élevé, soit 8,5 % de la population active, contre 8,3 % dans la zone euro, 7,6 % dans l'Union européenne, 5,1 % au Royaume-Uni, 3,8 % en Irlande, 2,2 % aux Pays-Bas, 5 % au Japon, 4,6 % aux Etats-Unis. En outre, l'amélioration de la situation de l'emploi est relativement inégale, les femmes, les jeunes, les non ou peu diplômés, les salariés précaires, les chômeurs de longue durée continuant d'être touchés plus sévèrement que la moyenne nationale par le chômage. Surtout, un recul important du chômage se heurte au niveau élevé du chômage structurel. Si le taux de chômage a reculé de plus de 3 points depuis 1997, ce mouvement se heurte visiblement au socle du chômage structurel, évalué à 8 % de la population active en France par la Caisse des dépôts et consignations, mais à 3 % aux Etats-Unis. Notre pays se trouve donc dans une situation délicate, puisque, hors les effets de la conjoncture sur l'emploi, qu'ils soient positifs ou défavorables, le chômage ne diminuerait plus guère en France, le seuil du chômage structurel ayant été globalement atteint.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a ensuite considéré que le projet de budget 2002 apparaissait paradoxal et adressait un message brouillé aux agents économiques. Il a en effet constaté que, depuis 1998, le budget de l'emploi n'avait porté aucune réforme structurelle susceptible d'avoir un impact sur son montant. Au cours des dernières années, des économies importantes avaient certes été réalisées sur les crédits de l'emploi, mais il s'agissait de simples économies de constatation résultant d'une conjoncture favorable. Ainsi, par exemple, le nombre total d'entrées dans les dispositifs de la politique de l'emploi a diminué de plus de 45 % depuis 1997. Il a pourtant relevé que la conjoncture était actuellement nettement moins bien orientée, alors que le projet de budget de l'emploi continuait de diminuer, et s'est interrogé sur cette contradiction apparente. Il a jugé que la prévision de croissance retenue pour 2002 était en fait aléatoire, avec les conséquences que cela implique notamment sur le niveau de l'emploi l'année prochaine.

Il a dès lors conclu que la budgétisation des crédits 2002 était erronée, la diminution affichée de certaines dotations budgétaires apparaissant peu crédible, et qu'il était donc probable que le retournement conjoncturel en cours se traduirait in fine par une hausse des crédits de l'emploi, notamment du traitement social du chômage, comme les récentes annonces de la ministre sur des ouvertures supplémentaires de contrats aidés le laissaient entendre. A ce propos, il a considéré que le Gouvernement avait fait un pari risqué sur la poursuite de l'amélioration de la situation de l'emploi, en inscrivant des crédits à la baisse, puis avait lui-même ôté toute crédibilité à ce message, en présentant quelques jours après le Conseil des ministres un plan renouant avec le traitement social du chômage, la ministre ayant annoncé des entrées supplémentaires pour 2001, pour un coût de 180 millions d'euros, en principe supporté par le prochain collectif. Il a dès lors paru probable au rapporteur spécial que les dotations pour 2002 ne seraient pas suffisantes.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a, en troisième lieu, considéré que le budget de l'emploi avait progressivement perdu sa cohérence au cours de la législature. Rappelant que la forte croissance des crédits de l'emploi depuis plusieurs années résultait essentiellement de la politique de réduction des charges sociales, engagée en 1993, et donc de leur compensation par le budget de l'Etat auprès des organismes de sécurité sociale, il a indiqué que, surtout depuis 1999, le budget de l'emploi avait subi de multiples modifications de son périmètre, considérables en montant, qui en avaient fortement restreint la cohérence et qui nécessitaient de procéder à un calcul consolidé, afin d'obtenir une vue d'ensemble à peu près sincère du coût de la politique de l'emploi. Il a noté que la compensation des exonérations de charges sociales avait ainsi quasiment disparu du budget de l'emploi, notamment depuis la création du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, le FOREC, destiné à financer les 35 heures et les allégements de charges qui leur sont liés. Dès lors, le budget de l'emploi, suite à cette débudgétisation massive, a vu son montant diminuer de façon artificielle, mais, surtout, reflète de moins en moins le principal axe de la politique de l'emploi : il reste notamment muet sur le coût des 35 heures. En fait, seuls 39,3 millions d'euros sont inscrits, en 2002, au budget de l'emploi au titre des aides au conseil dans le cadre des 35 heures, alors que les dotations du FOREC devraient s'établir à 15,55 milliards d'euros : le budget de l'emploi supportera donc seulement 0,25 % du coût total des 35 heures ! Il a considéré, par conséquent, que le coût total de la politique de l'emploi, en 2002, devait prendre en compte les crédits du budget de l'emploi, mais aussi ceux du FOREC, soit un total de 32,33 milliards d'euros, en progression de 2,3 % par rapport à 2001.

Il a également observé que, comme le Sénat l'avait pressenti, les 2,29 milliards d'euros de l'UNEDIC ne seraient pas affectés à l'emploi. Il a rappelé que, dans le cadre de la nouvelle convention d'assurance chômage, l'UNEDIC devait procéder au versement à l'Etat de 2,29 milliards d'euros, soit 1,07 milliard en 2001 et 1,22 milliard en 2002. Il a précisé que ce versement serait toutefois traité comme une recette non fiscale de l'Etat venant abonder le budget général : il ne sera donc pas spécifiquement affecté à des dispositifs de la politique de l'emploi, en dépit des déclarations rassurantes, mais finalement fausses, du Gouvernement sur ce point.

Enfin, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a considéré que les emplois-jeunes constituaient un dossier que le prochain gouvernement devrait traiter. En 2002, le coût des emplois-jeunes diminue de 3,6 %, pour la première fois depuis le lancement du dispositif, s'établissant à 3,23 milliards d'euros. Il a toutefois noté que ce chapitre budgétaire faisait traditionnellement l'objet d'une importante surdotation, puis d'une régulation non moins importante en cours d'exercice, comme l'avait d'ailleurs relevé la Cour des comptes dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000. En outre, jusqu'à présent, environ 230 millions d'euros n'auraient pas été consommés en 2001.

Il a noté que cette surdotation récurrente suscitait une double interrogation, la première sur la capacité du Gouvernement à atteindre les objectifs qu'il s'était fixés en matière d'embauches d'emplois-jeunes, la seconde sur le nombre réel de ces derniers. Le Gouvernement a en effet régulièrement modifié ses objectifs en ce qui concerne les emplois-jeunes. Il s'agissait d'abord de parvenir à recruter 350.000 jeunes dans ce dispositif à la fin 2002, puis cet objectif a été avancé à la fin 2000, puis de nouveau repoussé ! Par ailleurs, cet objectif a changé de nature : il ne s'agit plus de mesurer le dispositif en stock mais en flux, le nombre de jeunes ayant bénéficié de ce programme depuis sa création devant s'élever à 360.000 à la fin 2002. Il a précisé que le budget de l'emploi ne regroupait pas l'ensemble des crédits destinés au financement des emplois-jeunes, les budgets de l'éducation nationale, de l'intérieur, de la justice, et de l'outre-mer étant également sollicités. Le coût total du dispositif s'établirait donc à 3,67 milliards d'euros en 2002. Sur l'ensemble de la législature, il s'est élevé à plus de 13 milliards d'euros. Enfin, il a déploré que la question de l'avenir des emplois-jeunes n'était toujours pas réglée, en dépit de l'annonce, le 6 juin dernier, du plan gouvernemental de « consolidation » du dispositif : si les emplois seront pérennisés, on ne sait toujours pas ce que deviendront les jeunes qui les occupent.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Gérard Miquel a noté que la conjoncture économique se dégradait, notamment, depuis les attentats perpétrés au Etats-Unis le 11 septembre dernier, et a voulu savoir l'analyse qu'en faisait le rapporteur spécial sur l'emploi. Il a estimé que l'effort supplémentaire annoncé par le Gouvernement en matière de contrats aidés devrait être encore amplifié. Il a noté que le Gouvernement s'employait à assurer l'avenir des jeunes engagés dans le dispositif des emplois-jeunes, considérant que cette expérience avait de toute manière été particulièrement intéressante car elle a permis a ses bénéficiaires de s'insérer dans le monde du travail. Enfin, il a jugé qu'il était indispensable à l'avenir de développer le volet insertion du revenu minimum d'insertion (RMI).

M. René Trégouët, notant que l'Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE) venait de changer son mode de calcul du chômage, s'est interrogé sur l'opportunité de cette modification au moment même où la situation de l'emploi se retournait. Il a également souhaité obtenir des informations supplémentaires sur le calcul du nombre des emplois-jeunes, en stock et en flux.

M. Alain Joyandet a regretté que le Gouvernement, depuis 1998, ait diminué les crédits relatifs aux contrats emploi-solidarité (CES) ou aux contrats emploi consolidés (CEC), un nombre important des bénéficiaires de ces contrats aidés devant alors de nouveau s'inscrire au RMI.

M. Jacques Oudin a noté que les résultats de la politique de l'emploi en France n'étaient guère favorables en comparaison des politiques entreprises à l'étranger. Il a d'ailleurs considéré qu'il était indispensable de réaliser des comparaisons internationales sur ce point. Enfin, il s'est interrogé sur les conséquences en termes d'amélioration de la situation de l'emploi, de la forte augmentation des effectifs de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), rappelant par ailleurs que les départements conduisaient des actions essentielles en faveur de l'emploi, par exemple par la création de maisons de l'emploi.

M. Alain Lambert, président, a souhaité savoir si, selon le rapporteur spécial, le Gouvernement avait pris en considération ses observations suite aux rapports de contrôle qu'il avait effectués sur les personnels du ministère de l'emploi et sur les 35 heures. A ce titre, il a regretté que le Parlement ne dispose pas des instruments nécessaires à l'évaluation de l'impact de la réduction du temps de travail en termes de création d'emplois, cette carence appauvrissant nécessairement le débat budgétaire, faute de chiffres valables.

En réponse aux différents intervenants, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a dû constater que ses rapports n'avaient guère été pris en compte par le Gouvernement, la ministre de l'emploi s'étant contentée de lui adresser un courrier prenant acte de la publication de ces travaux. Il a noté que les 35 heures avaient surtout pour conséquence d'être à l'origine de délocalisations de production à l'étranger. Il a lui aussi estimé qu'il était préférable de financer des contrats aidés plutôt que de laisser de nombreuses personnes toucher le RMI, et a ajouté que la question de fond était celle du caractère incitatif du travail. S'agissant des emplois-jeunes, il a noté que le Gouvernement, n'ayant pu atteindre son objectif initial de 350.000 jeunes recrutés dans ce dispositif, affichait désormais un objectif en flux, donnant une impression plus favorable. Il a précisé que le changement statistique apporté au calcul du taux de chômage visait notamment à exclure les intérimaires des chiffres du chômage, mais que cette modification n'avait pas de véritable impact sur l'appréciation du niveau de l'emploi, ni sur l'évolution en tendance de ce dernier, d'autant plus que l'office des statistiques de l'Union européenne, Eurostat, retraitait les différents chiffres nationaux pour les harmoniser. Les 35 heures constituent une parfaite illustration de l'extrême difficulté à évaluer les performances de la politique de l'emploi en France puisque cette mesure, dont le coût est exorbitant, ne peut donner lieu à la distinction par les services du Gouvernement entre les emplois créés et les emplois préservés par les 35 heures. Il a confirmé que les actions des collectivités territoriales en matière d'emploi étaient essentielles, d'autant plus que celles-ci nouent très souvent des relations avec les entreprises.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits du budget de l'emploi, ainsi que sur les articles 68, 69 et 70 rattachés, jusqu'à l'audition de la ministre de l'emploi et de la solidarité.

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