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II. LES OBSERVATIONS

A. UNE PROGRESSION DES DÉPENSES MAÎTRISÉE SEULEMENT EN APPARENCE

1. La poursuite de l'accroissement des charges de personnel

Le BAAC est, pour moitié, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 8,4 % par rapport à 2001.

Evolution des charges de personnel depuis 1995

(en millions de francs)


année

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Evolution 2002/1995

Evolution
2002/2001

M francs
M d'euros

3.311,6 504,9

3.632,5 553,8

3.766
574

3.990,6 608,4

4.198,8 640,1

4.361,1 664,8

4.559,9 695,2

4.946
754

+ 49,35 %

+ 8,47 %

La hausse des charges salariales s'explique largement par la négociation périodique de protocoles sociaux triennaux qui donne lieu à des tensions auxquelles les gouvernements successifs se sont toujours montrés très soucieux d'apporter une réponse non conflictuelle.

L'augmentation des dépenses de personnel de 8,4 % en 2002 résulte principalement :

- pour 2,4 %, de l'application des mesures interministérielles (participation aux charges de pension, extension en année pleine des mesures de revalorisation de la fonction publique 2001 et 2002), pour 1,1 %, et des mesures d'ajustement spécifiques à la DGAC prenant en compte l'évolution des qualifications et les effets « glissement vieillesse technicité » (GVT), pour 1,3 %  ;

- pour 5,7 %, des mesures résultant du protocole d'accord du 7 décembre 2000 applicables en 2001 et 2002 ;

- pour 0,3 %, des mesures nouvelles hors protocole.

Le protocole d'accord du 7 décembre 2000, établi entre le Ministre de l'équipement, des transports et du logement et les organisations syndicales représentatives des personnels de la direction générale de l'aviation civile, comprend de « nouvelles avancées sociales pour les personnels de la DGAC », « en vue des efforts qu'ils seront amenés à consentir ».

Les extraits du protocole d'accord témoignent de ces avancées sociales :

« Le développement rapide de l'activité aéronautique civile se traduit par une forte augmentation du niveau d'activité de la DGAC, qui impose des moyens nouveaux et qui s'inscrira en conséquence dans le cadre d'une politique dynamique de création d'emplois.

La Direction Générale de l'Aviation Civile procédera ainsi au cours des trois prochaines années aux recrutements définis en annexe 1, qui prennent en compte les départs, les retraites par limite d'âge, les changements de corps prévus ainsi que l'aménagement et la réduction du temps de travail. Ce sont globalement 1.339 agents qui seront recrutés à ce titre au cours de la période ouverte par le présent accord.

Ces valeurs de recrutement ne prennent pas en compte les mouvements de personnel non prévisibles, en particulier ceux qui interviennent au titre des disponibilités, congés parentaux, détachements, mobilité, décès, démissions, retraites anticipées, nouveaux temps partiels.

Ces mouvements seront compensés, l'année suivante, dans chacun des corps, par autant de recrutements supplémentaires. »
 

En réponse à une question de votre rapporteur spécial, la DGAC indique que les dépenses de personnel induites par le protocole 2000 auront progressé, à l'issue de la troisième année, de 11 % par rapport à l'année 20005(*), dont près de la moitié pour les seules créations d'emplois. Il convient de relever que le protocole d'accord fixe également le cadre de mise en place de l'aménagement du temps de travail au sein des services de la DGAC.

Charges résultant du protocole d'accord de la DGAC en année pleine (en millions d'euros)

 
 

PLF 2002

 
 

Années

LFI 2001

Au titre de 2001

2002

2003

Cumul

Créations d'emplois

50

32

80

74

236

Mesures catégorielles

35

67

80

61

243

Total

85

99

160

135

479

Source : DGAC

Les recrutements prévus par la DGAC au cours de la période 2001-2003 sont répartis comme suit :


Corps

Effectifs réels au 01/01/2001

2001

2002

2003

Total des créations

Ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA)

4.291

210

210

210

630

Techniciens supérieurs des études et de l'exploitation civile (TSEEAC)

1.611

80

80

80

240

Ingénieurs électroniciens des systèmes de la sécurité aérienne (IESSA)

1.419

45

45

45

135

Ingénieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile (IEEAC)

774

24

24

24

72

Enseignants de l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC)

10

5

5

5

15

Administrateurs civils

30

1

1

1

3

Attachés d'administration de l'aviation civile

198

9

9

9

27

Assistants d'administration de l'aviation civile

346

20

20

20

60

Adjoints d'administration de l'aviation civile

162

20

20

20

60

Ouvriers

956

30

30

30

90

Médecin

13

1

0

0

1

Infirmiers

15

2

1

1

4

Assistant(e) de service social

12

0

1

1

2

Total6(*)

11.207

447

446

446

1.339

Source : DGAC

L'évolution des effectifs réels, en équivalent temps plein (ETP) a suivi en 2001 la même tendance que celle des deux dernières années, avec une légère augmentation de 1,5 % (10.415 ETP en 2000, 10.563 ETP en 2001).

L'accroissement des effectifs est justifié par la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic. Votre rapporteur spécial considère cependant qu'une évaluation des conditions de formation et de travail des agents du contrôle aérien devrait être entreprise au préalable.

Outre ces créations d'emplois, de nombreuses mesures de revalorisation des rémunérations sont prévues par le protocole. Elles s'ajoutent aux mesures générales de revalorisation de la fonction publique. Il convient cependant de noter que le chapitre 64-10 « revalorisation des rémunérations publiques » (crédits à répartir) n'est pas doté en loi de finances pour 2002.

Une part significative de la progression de la masse salariale de la DGAC résulte de la revalorisation des rémunérations individuelles. Celle-ci résulte d'ailleurs surtout de la très forte augmentation des rémunérations accessoires (primes et indemnités). Ce phénomène ne peut manquer d'inquiéter. Alors que se profilent pour les années à venir de nombreux départs en retraite, la composition du régime indemnitaire des agents entraîne une déconnexion de plus en plus nette entre leurs revenus d'activité et leurs revenus de remplacement calculés sur une assiette plus réduite et moins dynamique. Ce phénomène entretient des revendications sociales qui n'ont été que partiellement satisfaites dans le passé au moyen de « demi-mesures ». Un risque important en résulte, avec la perspective d'une nette augmentation des crédits pour pensions.

Votre rapporteur spécial constate que les conditions dans lesquelles est gérée la masse salariale du BAAC débouchent sur des évolutions peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien.

2. Une progression modérée des dépenses de fonctionnement des services

Les dépenses de fonctionnement des services progressent de 3,7 % en 2002, pour atteindre 130 millions d'euros. Elles résultent, pour l'essentiel, de la croissance des emplois de la DGAC.

3. Une forte progression des contributions à des organismes extérieurs

Les contributions au bénéfice des « organismes extérieurs » augmentent de 7,6 %. Cette progression résulte, pour l'essentiel, de la participation de la France à Eurocontrol7(*) ( + 2,59 millions d'euros), des coûts des services rendus par Aéroports de Paris et Météo France (respectivement, + 2,30 et + 1,49 millions d'euros) et de la prise en compte de nouvelles dispositions contractuelles liant la Direction générale de l'aviation civile aux autorités suisses en application d'un protocole triennal 2002-2004 (+ 7,07 millions d'euros).

4. L'évolution des opérations du budget annexe en 2001 est partiellement optique

Depuis la loi de finances pour 1999, des novations très importantes dans le système de financement des infrastructures nécessaires au transport aérien français sont intervenues. Il convient de les prendre en compte afin d'apprécier les variations du BAAC.

Une taxe d'aéroport affectée aux différents aéroports métropolitains a été créée. Elle est constitutive d'une double curiosité juridique selon laquelle, d'une part, des charges correspondant à des missions d'intérêt général incombant par nature à l'Etat, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, (comme la lutte anti-terroriste) ne sont pas retracées dans son budget et, d'autre part, des personnes totalement privées se voient désignées comme bénéficiaires d'une imposition. Cette loi de finances a, de plus, institué un nouveau compte d'affectation spéciale le « Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien » (FIATA), qui finance :

- les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

- les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurité-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

- les restitutions des sommes indûment perçues ;

- les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA est financé au moyen d'une partie du produit de la taxe d'aviation civile (TAC) - voir infra - dont la quotité de répartition est fixée chaque année par les lois de finances. En 2001, la réduction des crédits du FIATA avait conduit à augmenter la part de la TAC versée au BAAC. Cette augmentation, qui dispensait le gouvernement d'augmenter le taux de la TAC -v. infra-, reflète notamment le désengagement de l'Etat du financement des dépenses de sûreté aéroportuaire. Ce désengagement n'a fait que traduire une débudgétisation supplémentaire, rendue possible par l'affectation directe de la taxe d'aéroport.

Le FIATA fait l'objet d'importantes critiques, l'évaluation des besoins de financement correspondant à son champ d'intervention étant marqué par une grande opacité. La Cour des comptes a contrôlé les opérations de ce compte d'affectation spéciale pour les années 1995 à 2000. Les observations effectuées suite à ce contrôle ont été transmises aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, en application de l'article R. 135-1 du code des juridictions financières8(*).

Extraits du référé : contrôle de la Cour des comptes sur le compte
d'affectation spéciale n° 902-25.

Nouvellement dénommé Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), le Fonds est désormais alimenté par une fraction, définie annuellement, de la nouvelle taxe de l'aviation civile (...). Il est chargé à partir de 1999, non seulement d'octroyer des concours financiers à des dessertes locales déficitaires, mais aussi de financer des dépenses intéressant la sécurité - incendie - sauvetage et la sureté, que ces dernières soient assurées sous la responsabilité directe de l'Etat ou sous celle des aéroports.

Cette évolution, qui visait à donner plus de souplesse et d'efficacité au dispositif de péréquation, devait permettre en outre de prendre en charge les missions d'intérêt général relatives à la sécurité - incendie - sauvetage dont le financement par la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne affectée au budget annexe de l'aviation civile avait été mis en cause par le Conseil d'Etat le 20 mai 1998.

La Cour a examiné, pour les six exercices écoulés depuis la création du fonds en 1995 tout à la fois les aspects financiers de la gestion du compte et l'adaptation de ce dernier aux objectifs fixés par le législateur.

Elle constate, sur la base de l'analyse des données globales de l'exécution budgétaire, que les recettes ne correspondent pas au niveau réel des besoins à financer.

Au cours des cinq premières années, la consommation des crédits ouverts n'excède pas 40 %, la situation de l'exercice 2000, avec un taux de 59,4 %, apparaissant à cet égard tout à fait exceptionnelle. Par ailleurs, le niveau des reports augmente constamment d'un exercice à l'autre : de 120,5 milliards de francs au 1er janvier 1996, il atteint, malgré l'élargissement des missions du Fonds, 193,6 milliards de francs au 1er janvier 2000 et 224,5 milliards de francs au 1er janvier 2001. Le montant du prélèvement opéré sur l'usager au travers des opérateurs du transport aérien apparaît donc disproportionné et excessif.

Le faible niveau de consommation des crédits démontre aussi l'inadaptation par rapport aux réalités du transport aérien et aux objectifs initiaux du Fonds, d'un dispositif de subvention qui semble se révéler à l'usage peu attractif.

La réduction sensible, au fil des ans, des sommes effectivement consacrées au soutien des lignes aériennes d'aménagement du territoire, comme du nombre des opérateurs et des liaisons conventionnées, amène à s'interroger sur la validité des critères d'attribution des concours financiers gérés par le Fonds.

Malgré l'importance des moyens financiers dont il dispose, ce dernier n'a pas eu d'effet tangible sur la création de liaisons aériennes nouvelles : ainsi, son intervention ne s'inscrit pas de manière probante dans le cadre plus général d'une politique d'aménagement du territoire qui s'accompagnerait du renforcement des réseaux sur l'ensemble du territoire
.

A cet égard, la Cour constate que la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, qui avait joué un rôle déterminant dans la mise au point du dispositif initial et en particulier dans la fixation à un niveau élevé - contre l'avis de la Direction générale de l'aviation civile - du montant de la taxe par passager, ne paraît pas se considérer comme impliquée dans sa mise en oeuvre. Ainsi, le Délégué n'a pas répondu au relevé de constatations provisoires transmis par la Cour le 3 mars 2000 et au questionnaire qui l'accompagnait.

L'évolution des missions du Fonds que consacre la réforme de 1999 contribue au demeurant à accentuer le décalage existant entre les objectifs initiaux et la réalité actuelle. Conçu comme un instrument de soutien à l'aménagement du territoire, le compte d'affectation spéciale constitue désormais principalement le support du financement, au moyen de recettes, affectées, de missions régaliennes ; dotées à raison d'un peu plus de 17 % en 1999, ces dernières se voient attribuer plus de 63 % des crédits du Fonds par la loi de finances pour 2001.

Cette situation qui n'est pas conforme aux dispositions de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances conduit à s'interroger sur la légitimité du dispositif mis en place et sur l'existence même d'un compte d'affectation spéciale. Celui-ci tend en effet, de plus en plus nettement à couvrir des dépenses relevant par nature du budget général, dans la mesure où les autres missions du Fonds deviennent marginales.

Au terme de son contrôle, la Cour préconise donc de supprimer le compte d'affectation spéciale 902-25 afin de permettre un retour aux principes fondamentaux du droit budgétaire.

Les observations de la Cour des comptes ne font que confirmer les critiques que votre rapporteur spécial émet régulièrement à propos du FIATA et, de manière générale, sur la prise en charge des dépenses régaliennes de l'Etat par des recettes affectées.

5. Les dépenses en capital sont davantage maîtrisées

Le niveau des crédits pour dépenses en capital s'élève à 289,57 millions d'euros, en diminution de 9,3 % en crédits de paiement et de 7,9 % en autorisations de programme.

a) Les dépenses d'amortissement financier

Les dépenses d'amortissement financier correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est considérable (+ 33,8 % en 1999 ; + 21,4 % en 2000, + 9,2 % en 2001). S'élevant à 91,47 millions d'euros en 2002, les charges d'amortissement financier progresseraient encore de 1,4 %. Cette tendance reflète l'endettement passé du budget annexe.

Le tableau qui suit retrace la progression de l'endettement brut au 31 décembre de chaque année.9(*)

(en millions de francs et en millions d'euros)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1.852,9 282,5

1.668,9 254,4

1.861,3 283,8

2.439,4 371,9

3.098,1 472,3

3.798,8 579,1

4.507,8 687,2

4.891,5 745,7

4.349,6 663,1

4.368,0 665,9

4.403,4 671,3

De 1992 à 1998, l'endettement a été multiplié par plus de 2,4. Depuis, l'endettement du BAAC a été stabilisé.

L'évolution des charges d'amortissement enregistrée depuis 1992 rend compte de la croissance de l'endettement du BAAC de 1992 à 1999.

Evolution des charges d'amortissement

(en millions de francs et en millions d'euros)


1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

174,9 26,7

183,9 28,0

187,7 28,6

261,9 39,9

252,3 38,5

283,5 43,2

333,5 50,8

446,2 68,0

514,9 78,5

591,9 90,2

600
91

De 1992 à 2002, les charges d'amortissement ont été multipliées par 3,4. Votre rapporteur insiste sur le fait que la réduction de l'endettement du BAAC doit être poursuivie afin de mettre un terme définitif à la croissance des charges d'amortissement qui grèvent chaque année davantage le montant des crédits disponibles.

b) Les dépenses d'investissement

Elles s'élèveraient à 198,1 millions d'euros, soit une chute de 7,3 % après la diminution de 2,8  % enregistrée en 2001.

(1) Les investissements de navigation aérienne

Les investissements de navigation aérienne nécessiteraient des autorisations de programme à hauteur de 155,5 millions d'euros, en diminution par rapport à leur niveau de 2001 (- 11,3 %). Les crédits de paiement s'élèvent à 158,5 millions d'euros, en diminution de 19,4 %.

Les principales actions engagées concernent la poursuite du plan de renouvellement des aides radio classiques à l'atterrissage et la mise en oeuvre de systèmes de radionavigation sur les aérodromes qui en étaient dépourvus ; la poursuite des acquisitions de radars pour améliorer la sécurité et la fluidité des mouvements des aéronefs ; l'acquisition de stations opérationnelles pour parfaire la surveillance du trafic aérien ; le renouvellement du système de traitement radar (STR), du système de traitement des plans de vol (STPV), et du système des positions de contrôle (ODS) ainsi que la première tranche du développement du futur système européen des plans de vols (EFPDS).

Une part importante des investissements de navigation aérienne concerne le programme "Operator Input and Display System" (ODS). Le coût de ce programme pour la France pour la première phase correspondant à la période 1990-2003 est aujourd'hui estimé à 133 millions d'euros. Plus de la moitié de ce montant (84 millions d'euros) est consacrée à l'achat des matériels (écrans couleur de haute définition, machines graphiques, stations de travail et équipements de réseaux locaux), qui sont ou seront déployés dans les cinq centres de contrôle, à l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle, à l'Ecole nationale de l'aviation civile (pour la formation des contrôleurs) et au service technique de la navigation aérienne (pour les développements, les tests et la maintenance).

Pour la deuxième phase du programme ODS, s'étendant sur la période 2001-2006, les coûts de développement des logiciels sont évalués à 18 millions d'euros, répartis sur les exercices 2001 à 2005. Par ailleurs, la maintenance des équipements et des logiciels représentera environ 9 millions d'euros de dépense annuelle à compter de 2002.

Les investissements nationaux réalisés par les pays européens dans le domaine de la navigation aérienne sont justifiés par la nécessité d'absorber l'augmentation du trafic. Votre rapporteur spécial considère qu'une meilleure intégration des investissements de navigation aérienne en Europe apporterait de réelles économies.

(2) Les investissements du service des bases aériennes

Dans le domaine des bases aériennes, le niveau des dépenses d'investissement est de 21,34 millions d'euros en autorisation de programme et de 22,11 millions d'euros en crédits de paiement, soit des réductions respectives de - 1,1 % et de - 7,3 %.

Evolution des investissements des bases aériennes

(en millions d'euros)


 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Ecarts en %

 
 
 
 
 
 
 

1999/1996

2002/2001

Infrastructures

Siège de la DGAC

Sûreté

Total

21,43

15,24

25,31

61,98

24,85

19,82

28,97

73,64

26,42

8,66

28,97

64,05

18,10

-

6,10

24,20

16,77

-

6,10

22,87

17,54

-

4,57

22,11

+ 23,3

- 43,2

+ 14,5

+ 3,3

+ 4,6

-

- 25,1

- 3,3 %

L'évolution soulignée dans le tableau ci-dessus est peu significative compte tenu des transferts de charge entre le budget de l'Etat et les aéroports qui sont intervenus à l'occasion de la réforme du système de financement des infrastructures aéroportuaires réalisée en 1999.

La dotation pour l'année 2002 doit permettre de financer :

- les travaux d'infrastructure et les acquisitions foncières sur les aérodromes concédés et sur les aérodromes en régie ;

- l'entretien du patrimoine de la DGAC ;

- la poursuite des contrats de plan ;

- la poursuite jusqu'à leur terme des opérations de sûreté initialisées sur le BAAC, avant la création du FIATA, pour lesquelles 4,57 millions d'euros ont été alloués.

(3) Le contrôle technique et la formation aéronautique

Le niveau d'investissement du contrôle technique est en accroissement dans le projet de budget pour 2002, tant en autorisations de programme (1,22 millions d'euros) qu'en crédits de paiement (0,92 millions d'euros). Cette dotation doit permettre notamment la poursuite du financement du développement de logiciels informatiques, des études liées à la lutte contre les nuisances sonores, du renouvellement du parc automobile et des travaux au centre des examens aéronautiques d'Orly.

S'agissant de la formation aéronautique, les dotations sont de 3,27 millions d'euros en autorisations de programme et de 3,58 millions d'euros en crédits de paiement. Cette dotation doit permettre la modernisation de la flotte, l'adaptation des matériels de simulation aux normes européennes, l'entretien et la remise aux normes des centres de formation et la mise en place de dispositifs de téléformation.

B. LA VULNÉRABILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

1. Des redevances en permanence contestées

La multiplication des contentieux et des annulations prononcés par les juridictions administratives témoigne de la vulnérabilité des recettes du BAAC. Votre rapporteur spécial souligne que les redevances ne permettent pas d'assurer la sécurité juridique indispensable aux missions de la DGAC.

De nombreux sujets d'interrogation demeurent sur la conformité de leur assiette avec les principes juridiques qui en gouvernent la définition.

Ainsi, dix huit des dix neufs requêtes (la plus ancienne datant du 13 octobre 1998, la plus récente, du 23 avril 1999) tendant à l'annulation de décisions par lesquelles le ministre chargé de l'aviation civile avait rejeté les oppositions formées par les compagnies requérantes contre les titres de perception émis par l'agent comptable de la DGAC pour le paiement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) au titre de l'année 1998 n'ont pas encore été jugés par les tribunaux administratifs de Paris et de Fort-de-France. Seul le tribunal de Saint-Denis-de-la-Réunion a, dans son jugement du 2 mai 2001, fait droit à la requête qu'avait déposée la compagnie Air Liberté le 23 avril 1999. Cette compagnie avait formé opposition le 21 août 1998 contre un titre de perception émis le 29 juillet 1999 au titre de la RSTCA. Une décision implicite de rejet de cette opposition avait été acquise le 21 février 1999, que la compagnie requérante avait contestée. Le juge administratif a considéré que la RSTCA portait sur des droits et obligations de caractère civil au sens des stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), en écartant l'application de l'article 2 de la loi de validation n° 98-1171 du 18 décembre 1998, au motif que l'intérêt financier au titre de cette loi ne constituait pas un intérêt général et suffisant.

Afin de faire valoir ses droits, la DGAC s'est immédiatement pourvue en appel devant la cour administrative de Bordeaux.

Par ailleurs, lors d'un jugement daté du 27 juin 2000, le tribunal administratif de Paris a rejeté vingt requêtes tendant à l'allocation d'une indemnité visant à la réparation du préjudice résultant d'un trop perçu de la RSTCA résultant des titres de perception rectificatifs adressés aux compagnies requérantes en juin 1996, sur la base de l'arrêté du 21 février 1996, au motif que dix neuf des vingt compagnies requérantes n'avaient pas fait opposition à ces recours dans les délais réglementaires, et étaient désormais forcloses à le faire.

La compagnie Air Liberté a vu sa demande rejetée au motif que la requérante n'avait pas contesté la conventionnalité de la loi de validation du 18 décembre 1998 au regard des stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En conséquence, la compagnie Air Liberté a formé appel devant la cour administrative d'appel de Paris et y a soulevé le moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 2 de la loi de validation.

Dans sa présentation du projet de budget pour 2001, votre rapporteur spécial avait indiqué qu'il lui semblait que le Conseil d'Etat, à travers sa Section du Rapport et des Etudes, avait considéré la loi de validation du 18 décembre 1998 comme incompatible avec la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés. Il avait ajouté que, dans ces conditions, d'éventuels refus de restitution des sommes litigieuses pourraient donner lieu à des contentieux dont le sort dépendrait de la norme que les juridictions choisiraient de privilégier.

Il apparaît clairement que, en application de l'article 55 de la Constitution, la justice administrative a affirmé la supériorité de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés. Si cette solution était confirmée par le Conseil d'Etat, les dispositions de l'article 2 de la loi de validation de 1998 seraient inopérantes, et des décisions défavorables à la DGAC seraient probablement rendues.

2. Les limites posées à l'affectation de la fiscalité au BAAC

Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision sur la loi de finances pour 1998, rappelé que l'affectation des recettes fiscales à un budget annexe ne devait pas excéder un certain niveau.

La création du FIATA apporte sans doute sur ce point une certaine marge en ce sens qu'elle permet de financer à travers la fiscalité des dépenses qu'un budget annexe ne saurait comporter en trop grande quantité sans risque juridique.

Néanmoins, la vulnérabilité des redevances perçues par le budget annexe associée à la montée en charge de dépenses d'investissement ou financières qu'il sera délicat de financer par leur moyen conduisent à nourrir des inquiétudes sur la pérennité du BAAC.

Le projet de budget annexe de l'aviation civile pour l'année 2002 se caractérise donc principalement par :

- le maintien de la fiscalité affectée au niveau de l'année 2001 ;

- la suppression de la subvention du budget général ;

- la stabilisation de l'endettement ;

- le respect du protocole d'accord de la DGAC du 7 décembre 2000, qui entraîne une forte croissance des dépenses de personnel.

Compte tenu de la croissance des dépenses de personnel et de la faible progression de l'autofinancement, les investissements du BAAC sont en légère diminution.

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