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III. UN IMPACT IMPORTANT SUR LE FINANCEMENT PUBLIC DE L'AVIATION CIVILE

A. L'IMPACT NÉGATIF SUR LES RECETTES...

La diminution de la croissance du trafic aérien entraîne mécaniquement une diminution des recettes du budget annexe de l'aviation civile. En effet, la taxe d'aviation civile est assise sur le nombre de passagers et le volume de fret transportés, et les redevances (redevances de route et redevance pour services terminaux de la circulation aérienne), sur les mouvements d'avions.

Ces dernières seraient particulièrement affectées par le ralentissement du trafic. En effet, l'obligation de réduction des coûts pour les compagnies aériennes conduit à limiter le nombre de vols, afin d'accroître le taux de remplissage des appareils.

Le gouvernement, comme Air France, considère que le trafic aérien devrait retrouver une croissance de 5 à 6 % par an dès que les perturbations liées aux attentats du 11 septembre seront passées. Toute la question est de savoir combien de temps risque de durer la période actuelle.

B. POURRAIT REMETTRE EN CAUSE LES MODALITÉS DE FINANCEMENT ET LES DÉPENSES DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

1. L'impact sur le budget annexe de l'aviation civile

a) Pour l'année 2002

Le financement des mesures de sûreté et la diminution des prévisions de trafic pour 2002 conduisent à déséquilibrer totalement le projet de budget annexe de l'aviation civile, tel qu'il figure dans le projet de loi de finances initiale. Le gouvernement a donc déposé des amendements au présent projet de loi de finances :

- pour financer les mesures de sûreté, un relèvement des plafonds de la taxe d'aéroport, ainsi qu'un relèvement des taux de la taxe d'aviation civile et une modification de la répartition de son produit sont proposés ;

- pour compenser la perte de recettes liée aux prévisions de trafic inférieures à celles figurant dans le projet de loi de finances initiale et la diminution de la quotité de la taxe d'aviation civile affectée au BAAC, le plafond d'emprunt du budget annexe sera augmenté de 12,2 millions d'euros (80 millions de francs).

Les mesures de sûreté destinées à être pérennes seront financées, pour l'essentiel, par la taxe d'aéroport et par le FIATA, alimenté par la taxe d'aviation civile, tandis que l'Etat assume la charge des dépenses immédiates et non reconduites les années ultérieures.

b) A compter de l'année 2003

Le gouvernement considère que la crise que subit actuellement le transport aérien n'est que conjoncturelle, et que le trafic devrait reprendre dès l'année 2003 sur la base d'une croissance comparable à celle des dernières années, soit proche de 5 à 6 %. On rappellera que le protocole d'accord de la DGAC conclu le 7  décembre 2000 a prévu le recrutement de 1.339 emplois en trois ans. Ce protocole était fondé sur une progression annuelle moyenne du trafic aérien de 5,8 % au cours de la période.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le gouvernement n'envisage pas de remettre en cause les recrutements prévus par le protocole d'accord de la DGAC du 7 décembre 2000 : compte tenu notamment des délais de formation des personnels, les besoins en matière de contrôleurs aériens notamment, doivent être anticipés plusieurs années à l'avance. Or, le gouvernement ne souhaite pas connaître un déficit en personnel au moment de la reprise de la croissance du trafic.

Votre rapporteur spécial reconnaît qu'il convient de ne pas de tirer des conclusions hâtives de la situation actuelle, au risque d'hypothéquer l'avenir. Il souligne cependant que si le trafic aérien devait retrouver une pente de croissance sensiblement inférieure à celle constatée au cours des dernières années, des ajustements seraient indispensables afin d'assurer l'équilibre du budget annexe : en effet, les recettes du budget seraient affectées par le ralentissement du trafic aérien, tandis que les coûts fixes, notamment en matière de personnel, seraient en augmentation. Dans une telle hypothèse, les recrutements prévus par le protocole d'accord seraient vraisemblablement nettement supérieurs aux besoins réels. Il conviendrait alors de ne pas reporter une charge excessive sur les compagnies aériennes.

2. L'effet pro-cyclique des ressources affectées au budget annexe de l'aviation civile

Les relations entre les compagnies aériennes et le budget annexe de l'aviation civile contribuent à accroître les effets des cycles économiques. En effet, le montant des redevances aériennes est calculé à partir des prévisions de trafic aérien, de manière à couvrir les charges correspondant au service fourni par la direction générale de l'aviation civile. Ainsi, lorsque le trafic ralentit, le montant des redevances augmente. Dès lors, ce sont les compagnies aériennes qui supportent un coût supplémentaire qui vient s'ajouter à la moindre recette induite par le ralentissement du trafic.

Dans la période actuelle, l'augmentation des mesure de sûreté décidées par le gouvernement entraîne une croissance des charges de la direction générale de l'aviation civile, et donc, une hausse des redevances pour les compagnies aériennes. Aussi, les compagnies aériennes supportent des coûts supplémentaires précisément dans une période où leur santé financière est particulièrement fragilisée par le ralentissement du trafic.

Afin de faire face à l'augmentation des coûts, les compagnies aériennes reporteront la charge en les imputant sur le prix des billets d'avion, ce qu'elles ont déjà commencé à faire depuis le 11 septembre. Cette augmentation du prix des billets pourrait, en retour, contribuer à ralentir le développement du trafic aérien, pour la part liée à la diminution régulière du prix des vols.

Pour l'année 2002, les redevances initialement envisagées étaient stables, après une diminution entre 1995 et 2001. En effet, la croissance des dépenses était comparable aux prévisions d'évolution du trafic aérien. Compte tenu de la révision à la baisse des prévisions de trafic, le niveau des redevances devra augmenter. D'après les prévisions réalisées par l'organisme européen « Eurocontrol », le trafic devrait progresser de 2,6 %. Afin de percevoir un revenu inchangé, la redevance de route devrait augmenter de 11 % . Quant à la RSTCA, elle devrait être affectée moins durement par la diminution du trafic, et sa hausse devrait être limitée à 5 % environ.

A la hausse du niveau des redevances finançant le budget annexe de l'aviation civile s'ajoutera la hausse des redevances aéroportuaires.

La compétitivité des compagnies aériennes et des aéroports français ne devrait cependant pas être trop durement affectée par la hausse des redevances, puisque le niveau de celles-ci demeure relativement faible en comparaison de nos principaux voisins européens. Cependant, cet effet pro-cyclique milite en faveur de l'adoption d'un système de lissage sur plusieurs années du calcul des redevances, en vigueur en Grande-Bretagne.

Les compagnies aériennes européennes ont émis le souhait de geler le niveau des redevances au cours de l'année 2002, afin de ne pas peser trop lourdement sur leur trésorerie. Plusieurs gouvernements européens ont accepté l'idée d'un gel sur trois mois, mais d'autres pays ont refusé d'accorder une avance de trésorerie aux compagnies aériennes, considérant que le libre jeu de la concurrence devait s'exercer.

Votre rapporteur spécial souligne que, en tout état de cause, les coûts liés au renforcement de la sécurité dans les aéroports et les avions vont peser de manière importante sur les comptes d'exploitation des compagnies aériennes mondiales pendant plusieurs années.

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