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II. UN IMPACT IMPORTANT SUR LES COMPAGNIES AÉRIENNES

A. UN PREJUDICE FINANCIER IMMÉDIAT

1. La fermeture du ciel américain

Suite aux attentats du 11 septembre, le ciel américain a été totalement fermé pendant 4 jours, puis progressivement réouvert à compter du 16 septembre. Le préjudice pour les compagnies aériennes résulte, de manière immédiate, des surcoûts liés à cette fermeture.

A titre d'exemple, Air France a estimé à 60 millions d'euros sa perte opérationnelle pour la décade qui a suivi les attentats.

2. La hausse du tarif des primes d'assurance

Dès le lendemain des attentats, les compagnies d'assurance ont décidé de ne plus prendre en charge la couverture du risque de guerre, compte tenu des coûts potentiels en cas de nouveaux attentats visant des aéronefs.

Avant les attentats du 11 septembre 2001, les compagnies aériennes étaient assurées pour le risque de guerre et d'attentats jusqu'à concurrence de 2 milliards de dollars. Suite aux attentats du 11 septembre, les assureurs ont décidé de rapporter leur couverture à 50 millions de dollars. Pour les compagnies aériennes, la décision des assureurs équivaut à une multiplication par 40 de leur facture (puisque, à montant de prime inchangé, le montant couvert est 40 fois inférieur à celui d'avant les attentats).

Les gouvernements de l'Union européenne ont décidé de prendre en charge la tranche comprise entre 50 millions de dollars et 2 milliards de dollars (en France, c'est la caisse de réassurance qui a été chargée de cette tâche) à titre provisoire, jusqu'au 31 décembre 2001.

A compter du 1er janvier 2002, une solution pérenne devra être trouvée au problème de l'assurance des compagnies aériennes. Plusieurs options peuvent être envisagées :

- soit la situation internationale et l'évolution du marché de l'assurance permettent de prendre en charge le risque d'attentat à un coût que les compagnies aériennes seront en mesure de supporter ;

- soit un système nouveau devra permettre aux compagnies d'être couvertes pour ce risque. Un système de mutualisation des risques dans le cadre de l'Union européenne pourrait alors être envisagé.

3. L'impact financier majeur de la conjonction de la croissance des coûts et du ralentissement du trafic aérien

Face à la croissance des coûts et au ralentissement du trafic aérien, les compagnies aériennes ont du faire face à des difficultés financières importantes. Dès la reprise des cotations des entreprises à la bourse de New York, les compagnies aériennes américaines voyaient ainsi leur cours de bourse diminuer de moitié.

En Europe, les compagnies les plus fragiles financièrement, comme Sabena ou Swissair, ont été contraintes de mettre un terme à leur activité. D'autres compagnies pourraient subir le même sort, notamment celles ne disposant pas d'un marché intérieur suffisamment important.

B. LA RÉACTION DES COMPAGNIES AÉRIENNES

Les conséquences des attentats du 11 septembre 2001 sur les finances des compagnies aériennes contraignent celles-ci à mettre en oeuvre des programmes de réduction des coûts. Il s'agit, en particulier, de la diminution de la capacité offerte (nombre de vols), de la résiliation de certaines options de commande d'appareils et de la sortie anticipée de la flotte de certains appareils, de la réduction des programmes d'investissement, mais également de la mise en chômage partiel ou du licenciement d'une partie du personnel. En moins de deux semaines, les compagnies américaines ont annoncé la suppression de 100.000 emplois, soit une personne sur six travaillant dans le secteur.

Par ailleurs, certaines compagnies ont mis en oeuvre une politique de promotion tarifaire sur les vols européens (British Airways et KLM).

Afin de faire face à la situation nouvelle, Air France a décidé rapidement la mise en oeuvre d'un plan « MAC » (mesures d'adaptation à la conjoncture), identifiant 220 mesures touchant tant au fonctionnement qu'à l'investissement de la compagnie. Les investissements prévus initialement par la compagnie seront fortement réduits : hors flotte, les réductions d'investissement atteindront 170 millions d'euros d'ici au 31 mars 2002.

La mesure la plus importante concerne le gel de 3.500 embauches et la gestion du « temps travaillé » (planification des congés et des jours liés à la réduction du temps de travail...), pour un montant total de 36 millions d'euros. Le personnel d'Air Liberté qui devait être embauché par Air France, est, en premier lieu, victime de cette décision.

Le programme d'investissement d'Air France

L'ensemble des investissements corporels et incorporels et des acquisitions de filiales du groupe Air France pour l'exercice 2000/2001 s'est élevé à 2,04 milliards d'euros, en hausse de 48 % par rapport à l'exercice précédent.

La plus grande partie des investissements programmés pour les années à venir concernent la modernisation et le développement de la flotte afin d'accompagner la croissance du « hub » de Roissy, favorisé par la mise en service de la troisième piste en 1999, celle de la quatrième piste à la fin de l'année 2000, et par l'ouverture de l'aérogare 2 E en 2003.

L'objectif d'Air France est de financer la majeure partie de ses investissements. Ainsi, les investissements réalisés au cours de l'exercice 2000/2001 ont été financés grâce aux produits de cession (pour 402 millions d'euros), à une capacité d'autofinancement de 1,18 milliard d'euros et à la trésorerie du groupe pour le complément.

Afin de maintenir ses capacités d'autofinancement, la compagnie a mis en oeuvre un plan, « performance 2003 », qui devait conduire à des gains de productivité liés à la croissance de la compagnie et à une diminution de ses coûts.11(*) Les conséquences des attentats du 11 septembre 2001 ont cependant conduit Air France à procéder à une révision complète de son programme d'investissement.

C. L'INTERVENTION DES ETATS EN FAVEUR DES COMPAGNIES AÉRIENNES

Les pouvoirs publics sont contraints de s'adapter à la nouvelle situation, en aidant les compagnies aériennes d'une part, et en renforçant les mesures de sûreté dans les aéroports et dans les appareils, d'autre part.

1. Une intervention massive en faveur des compagnies aériennes américaines

Très vite après les attentats du 11 septembre, le gouvernement américain a décidé de verser une aide de 15 milliards de dollars aux compagnies aériennes américaines. Cette aide se décompose en 5 milliards de dollars de subventions directes et de 10 milliards de dollars de prêts. Par ailleurs, 3 milliards de dollars ont été prévus pour faire face aux dépenses supplémentaires en matière de sûreté aérienne et aéroportuaire.

Ainsi, les Etats-Unis, pionniers de la libéralisation du transport aérien, ont apporté un soutien immédiat et massif à leurs compagnies aériennes.

2. Les divergences au sein de l'Union européenne

La commission européenne s'est prononcée en faveur d'aides publiques pour le transport aérien, mais limitées. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le gouvernement français souhaitait que l'Union européenne intervienne de manière significative en faveur des compagnies aériennes. Cette volonté s'est heurtée au souhait de nombreux Etats de ne pas soutenir le marché, afin :

- d'une part, d'éviter les éventuelles distortions de concurrence qui pourraient résulter de l'attribution d'aides ;

- d'autre part, de promouvoir une restructuration du secteur aérien en Europe.

Les divergences exprimées dans le cadre des négociations européennes ont donc conduit à une intervention particulièrement timide des pouvoirs publics pour aider les compagnies aériennes, au regard notamment de l'aide massive consentie par le gouvernement américain.

Les compagnies aériennes ont subi un préjudice important, au titre de la fermeture du ciel américain, d'une part, et du refus des assureurs de poursuivre la prise en charge du risque d'attentat, d'autre part.

Afin de compenser ces préjudices, le conseil des ministres des transports de l'Union européenne a tout de même décidé de permettre aux Etats-membres d'accorder des aides aux compagnies aériennes :

- afin de compenser les pertes subies du fait de la fermeture du ciel américain pendant quatre jours ;

- afin de prendre en charge les surcoûts liés à la prise en charge des mesures de sûreté par les compagnies aériennes (renforcement du contrôle des passagers et des bagages à l'enregistrement, présence de personnel de sécurité sur les vols dits sensibles) ;

- afin de permettre la prise en charge le risque attentat jusqu'au 31 décembre 2001, risque que les compagnies d'assurance ont indiqué ne plus prendre en charge suite aux attentats du 11 septembre.

Votre rapporteur remarque que l'Union européenne a décidé de limiter considérablement les aides versées par les Etats membres aux compagnies aériennes, attachant une grande importance aux risques de distorsions de concurrence et à la nécessité de restructurer l'industrie du transport aérien. Les aides seront donc considérablement plus faibles que celles versées par les Etats-Unis aux compagnies américaines, qui s'élèvent au total à près de 18 milliards de dollars (5 milliards de dollars au titre du préjudice subi pour la fermeture du ciel américain, 3 milliards de dollars pour la prise en charge des mesures de sûreté supplémentaires et 10 milliards de dollars de prêts pour permettre aux compagnies de passer la période difficile). Les aides qui seront versées par les Etats membres de l'Union européenne devraient représenter à peine 10 % de cette somme.

D. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DES MESURES DE SÛRETÉ

1. Les mesures décidées en France

Dès le soir du 11 septembre 2001, le gouvernement a décidé la mise en place du plan « Vigipirate renforcé » sur l'ensemble du territoire français. Dans le cadre de ce plan, le groupe interministériel des vols sensibles (GIVS) a décidé de mettre immédiatement en oeuvre des mesures visant à renforcer la sûreté dans les aéroports. Il s'agit notamment :

- lors de l'inspection-filtrage des passagers, ceux-ci pourront désormais être soumis à une palpation de la part des officiers de police judiciaire et leurs bagages à main pourront être ouverts ;

- s'agissant des bagages de soute, toutes les machines de contrôle existantes seront mobilisées afin d'assurer un contrôle à 100 % des vols sensibles, et un contrôle maximal sur tous les autres vols.

Par ailleurs, le programme visant à assurer un contrôle à hauteur de 100 % des bagages de soute, prévu pour être achevé au cours de l'année 2003, sera accéléré afin d'être opérationnel dès l'année 2002.

D'autres mesures sont en cours de mise en oeuvre, afin d'améliorer notamment le contrôle d'accès des personnels aux zones réservées au sein des aéroports. Il convient de remarquer à ce sujet que près de 50.000 personnes disposent d'un badge d'accès aux zones réservées d'Aéroports de Paris, et qu'environ 40.000 badges appartenant à des personnes anciennement employées sur l'aéroport sont toujours en circulation, et pourraient permettre à des personnes non autorisées d'accéder à ces zones réservées. Désormais, les portes d'accès aux zones réservées seront limitées et systématiquement contrôlées. A terme, les badges devraient faire l'objet d'une réforme afin de mieux assurer le contrôle des personnels, et de retirer de la circulation tous les badges « périmés ».

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souhaite que le recours des compagnies aériennes et des gestionnaires d'aéroports à la sous-traitance soit étudié avec attention, s'agissant notamment des activités chargées du contrôle des bagages et des passagers. Il estime que la conjonction du désengagement de l'Etat des missions de sûreté et de l'externalisation croissante des activités des compagnies aériennes afin de diminuer les coûts, conduit à une augmentation sensible des risques liés au transport aérien.

2. Le financement des mesures de sûreté

a) La réparation du préjudice subi pour la fermeture du ciel américain

Afin de compenser la fermeture du ciel américain pendant les quatre jours ayant suivi le 11 septembre, le gouvernement a décidé de proposer des compensations au bénéfice des compagnies aériennes.

Le montant total des sommes devant être versées aux compagnies françaises s'élève à 360 millions de francs.

b) Le financement des nouvelles mesures de sûreté

Afin de financer les dépenses de fonctionnement et les investissements nécessaires pour assurer la sûreté aérienne et aéroportuaire, le gouvernement a proposé plusieurs modifications au projet de loi de finances intiale.

Ces mesures concernent les taux de la taxe d'aviation civile, la répartition de son produit entre le budget annexe de l'aviation civile et le FIATA, et les plafonds des taux de la taxe d'aéroport.

Ainsi, le gouvernement a proposé deux amendements au présent projet de loi de finances, votés par le Sénat, afin de relever le taux de la taxe d'aviation civile et de modifier la répartition de son produit.

Les compagnies aériennes françaises (et en premier lieu, Air France) bénéficieront d'une compensation totale de 360 millions de francs au titre de la fermeture du ciel américain, et de 300 millions de francs en année pleine au titre du renforcement de leurs mesures de sûreté12(*). La couverture du risque attentat est prise en charge par la caisse de réassurance jusqu'au 31 décembre. A compter de l'année 2002, soit le marché permettra à nouveau d'assurer ce risque, soit un système de mutualisation pourrait être mis en place au niveau de l'Union européenne.

3. Un développement indispensable de la coopération internationale

L'organisation internationale chargée du contrôle aérien, l'OACI, fixe le cadre international des mesures de sûreté. Malheureusement, ces mesures ne sont pas mises en oeuvre de manière uniforme dans tous les pays. Ainsi, le renforcement des mesures de sûreté en France ne permet pas de prévenir absolument les risques d'attentats pouvant survenir sur notre territoire, puisque des avions en provenance d'autres pays - et notamment, de pays en voie de développement - ne bénéficient pas des mêmes mesures de sécurité.

L'OACI va prochainement rendre obligatoire le contrôle de tous les bagages de soute, et va imposer les mêmes mesures de sécurité aux vols intérieurs qu'aux vols internationaux. Ces mesures sont les bienvenues. Cependant, votre rapporteur spécial craint que, en l'absence de contrôles réguliers et précis de leur application au niveau national, elles n'aient pas l'impact nécessaire sur la sûreté du transport aérien au niveau mondial.

Enfin, la pleine efficacité des mesures de sûreté exige un changement des mentalités dans le secteur du transport aérien : ce secteur, marqué par un important mouvement de libéralisation et un développement des pratiques commerciales visant à accroître la rapidité des déplacements, devra faire une place croissante à la sûreté, qui va parfois à l'encontre de l'objectif de rentabilité poursuivi par les compagnies aériennes.

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