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22 novembre 2001 : Budget 2002 - Justice ( rapport général - première lecture )

 

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N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès verbal de la séance du 22 novembre 2001

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2002, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 31

JUSTICE

Rapporteur spécial : M. Hubert HAENEL

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 3262, 3320 à 3325 et T.A. 721

Sénat
: 86 (2001-2002)



Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. la recherche d'une plus grande transparence dans la gestion du personnel

Chaque année, votre rapporteur dénonce le manque de transparence qui affecte la gestion des personnels du ministère de la justice et particulièrement ceux de l'administration centrale. En effet, celle-ci ne dispose pas des effectifs nécessaires à l'exercice de ses missions. En conséquence, elle est obligée de « puiser » dans les effectifs des services déconcentrés par le biais de mises à disposition. Or, ce système est critiquable à plusieurs égards.

D'une part, il ne permet pas d'avoir un aperçu correct des effectifs des différents services du ministère de la justice puisqu'il entraîne un décalage entre les effectifs budgétaires et les effectifs réels.

D'autre part, il s'avère défavorable pour les services concernés. Le service « dégarni » ne peut pas demander de création de poste pour compenser les mises à disposition puisque les postes ne sont pas vacants. Quant au service dans lequel est affecté le personnel mis à disposition, il ne peut pas non plus réclamer de création de postes car toute demande en ce sens est analysée non pas à partir des effectifs théoriques, mais des effectifs réels. Les mises à disposition aboutissent ainsi à une impasse en matière de gestion du personnel.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur se félicite de l'effort engagé cette année par la Chancellerie pour limiter le nombre des mises à disposition par le transfert de 59 emplois des services déconcentrés vers l'administration centrale. Cet effort doit maintenant être poursuivi : à l'heure actuelle, plus de 450 personnes sont mises à disposition de l'administration centrale.

2. La création d'une agence pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement

Le décret n ° 2001-798 du 31 août 2001 a créé l'agence pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement. Il s'agit d'un établissement public administratif qui doit se substituer à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement et qui a vocation à gérer un important programme de travaux concernant aussi bien les services judiciaires que l'administration pénitentiaire.

Votre rapporteur se félicite de la création de cet établissement public et souhaite rappeler qu'elle s'inspire de la solution proposée par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les maisons d'arrêt. Celle-ci avait suggéré la création d'une « agence pénitentiaire », structure publique qui gérerait de manière autonome le patrimoine pénitentiaire et aurait en charge à la fois les dépenses d'investissement et les dépenses d'entretien. Il convient de rappeler que ces dernières sont étroitement liées. En effet, l'insuffisance récurrente des dépenses de titre III (les services de la Chancellerie évaluent à 305 millions d'euros (15 milliards de francs) le déficit de maintenance sur les quinze dernières années) conduit à réaliser à une fréquence anormalement élevée de gros travaux d'entretien dont les dépenses sont supportées au titre V.

Votre rapporteur s'interroge en revanche sur l'opportunité de charger cette agence de la gestion des crédits pour les dépenses de construction et d'entretien des services judiciaires et de l'administration pénitentiaire. Dans la mesure où ces deux directions doivent engager simultanément d'importants travaux de construction dans les prochaines années, il s'inquiète des arbitrages internes qui pourraient intervenir au détriment d'une des directions. Il conviendra donc de veiller à ce que les deux programmes autonomes de construction soient menés de front par l'agence.

3. L'absence de visibilité dans le programme de construction pénitentiaire

Votre rapporteur regrette que le gouvernement refuse d'encadrer ces programmes de construction et de rénovation dans une loi de programme. En effet, le Parlement ne dispose pas d'une vue d'ensemble sur les travaux d'équipement engagés ou programmés. L'important décalage entre l'annonce d'une construction et sa réalisation renforce encore l'opacité des décisions prises au niveau gouvernemental.

Chaque année, des milliards sont annoncés pour réhabiliter le parc pénitentiaire français, mais l'absence de loi de programme définissant le montant total des opérations et un calendrier prévisionnel ne permet pas de suivre l'utilisation de ces crédits.

Or, la gestion par le gouvernement des crédits d'équipement rend le contrôle du Parlement particulièrement nécessaire.

Certes, un effort croissant en faveur de l'équipement de l'administration pénitentiaire a été réalisé puisque le montant des crédits de paiement a triplé entre 1997 et 2001.

Toutefois, parallèlement, le taux de consommation des crédits a chuté : alors qu'il atteignait plus de 88 % en 1997, il s'est élevé à 35,6 % en 2000. Ce décalage n'a pas été pris en compte puisque les crédits de paiement ont continué d'être augmentés non seulement en loi de finances initiale, mais également en loi de finances rectificative.

En conséquence, la part des reports dans le montant total des crédits a augmenté chaque année : en 2000, elle représente 49,7 % de l'ensemble des crédits et en 2001, 67,3 % !

Les causes de ce décalage entre les crédits votés et les crédits consommés sont connus. Elles sont liées aux délais d'exécution des opérations et à la lourdeur des procédures. Toutefois, l'absence de loi de programme permet au gouvernement de demander chaque année des crédits supplémentaires pour annoncer de nouvelles constructions alors même que ces dernières n'interviendront pas avant plusieurs années. Ces effets d'annonce sont contraires à une gestion rigoureuse des crédits qui devrait se traduire par l'inscription d'abord de crédits pour les études de faisabilité puis, le moment venu, des crédits pour la construction des établissements.

4. Les contraintes pesant sur le budget 2002 en raison de l'entrée en vigueur de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail

Le projet de budget pour 2002 témoigne en apparence de la priorité donnée à la justice par le gouvernement : une progression de 5,7 %, la création de 2.792 emplois... Pourtant, l'entrée en vigueur de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail fait peser une réelle contrainte sur le budget 2002 et les efforts budgétaires consentis pour l'appliquer tempèrent le discours volontariste du gouvernement à propos du ministère de la justice.

Ainsi, 34,15 millions d'euros (soit 224 millions de francs) sont consacrés au paiement d'heures supplémentaires et à la compensation financière des astreintes dans le cadre de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail.

De même, une partie non négligeable des emplois créés cette année servira en réalité à compenser la diminution de la durée du temps de travail. Votre rapporteur regrette que la Chancellerie n'ait pas voulu fournir d'indications précises à ce sujet. En ce qui concerne les personnels de surveillance, il semblerait cependant que 700 emplois nouveaux sur 1.221 auraient cette vocation.

Par ailleurs, on peut légitimement s'interroger sur les conditions d'application des « 35 heures ». Il semble en effet que la fixation du nombre annuel d'heures de travail soit essentiellement le résultat du rapport de force entre la Chancellerie et les organisations syndicales. Les propos de la ministre entendue le 25 octobre dernier devant la commission des finances sont significatifs puisqu'elle a admis que les personnels de la justice travailleraient moins que les 1.600 heures prévues et que les négociations portaient sur un nombre d'heures compris entre 1.470 et 1.600. Elle a alors estimé qu'elle devait tenir compte des avantages acquis par les personnels.

5. Une analyse plus poussée des conséquences des grandes réformes dans le fonctionnement au quotidien de la justice

Alors que les crédits du ministère de la justice et les effectifs augmentent continuellement depuis plusieurs années, les agents des services de la justice manifestent de plus en plus ouvertement un certain découragement et quelquefois une certaine colère devant l'alourdissement croissant de leurs tâches. Ils estiment notamment que les moyens supplémentaires qui leur avaient été promis pour renforcer les services ont été en réalité utilisés pour appliquer de nouvelles réformes, notamment celle visant à renforcer la protection de la présomption d'innocence et les droits de la victime.

Votre rapporteur rappelle que dans son rapport sur l'examen des crédits du ministère de la justice pour 1999, il avait insisté sur la nécessité d'accompagner d'études d'impact précises tout projet de loi qui risque d'avoir des répercussions importantes sur le fonctionnement des services de la justice. Il avait alors constaté que les études réalisées par la Chancellerie tendaient à sous-évaluer les besoins en personnels, notamment parce qu'elles n'avaient pas été réalisées en associant les services déconcentrés concernés par la réforme.

Votre rapporteur propose que les études d'impact ne soient plus réalisées par la Chancellerie, mais par une instance indépendante. En effet, le fait que le ministère de la justice soit à la fois juge et partie fait peser un doute sur le caractère impartial des études d'impact qu'il réalise.

Par ailleurs, il conviendrait, lorsque le projet de loi est examiné par le Parlement, que la commission des finances soit appelée à analyser l'étude d'impact fournie et à donner un avis sur les conditions d'application des dispositions législatives contenues dans ledit projet de loi.

Enfin, il est indispensable que tout texte ayant des répercussions importantes sur le fonctionnement des services de la justice fasse l'objet d'une étude d'impact postérieure à son entrée en application. Il s'agirait d'analyser, au bout de deux ou trois années d'application des nouvelles dispositions, leur véritable impact en matière de charge de travail et de vérifier que les moyens prévus dans l'étude d'impact en amont ou préconisés lors de la discussion parlementaire ont été mis à la disposition des services de la justice concernés.

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