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III. UN EFFORT FINANCIER QUI NE PRIVILÉGIE PAS LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE

A. LE POIDS CROISSANT DES DÉPENSES SOCIALES

1. La disparition de la « créance de proratisation »

L'alignement en deux ans du niveau du revenu minimum d'insertion (RMI) outre-mer se traduit par la disparition, à compter de 2002, de la « créance de proratisation ». Cette « créance » était une enveloppe financière dont le montant correspondait aux sommes « économisées » par l'Etat en raison du niveau plus faible du RMI outre-mer. En cours d'exercice, ses crédits venaient alimenter pour un quart le FEDOM et pour le reste les aides au logement.

Les inconvénients de l'alignement du niveau du RMI sont connus, même si le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur que « l'alignement ne devrait pas avoir un effet déstabilisant sur le contexte socio-économique des DOM, dans la mesure où le gain de pouvoir d'achat n'est pas dissuasif vis à vis de la recherche d'un emploi ».

Le gouvernement s'est engagé à ce que la disparition de la créance de proratisation ne s'accompagne pas d'une diminution des moyens des actions au financement desquelles elle participait. En matière de logement, où les besoins sont énormes, il est difficilement concevable de réduire les sommes disponibles.

La non disparition de la créance de proratisation se traduit néanmoins par une augmentation des dépenses de l'Etat de l'ordre de 122 millions d'euros (800 millions de francs), à laquelle il faut ajouter l'augmentation des dépenses des conseils généraux liées à l'augmentation mécanique du coût du volet « insertion » du RMI.

Pour que les conséquences budgétaires de cette mesure soient véritablement apparentes, il conviendrait que les crédits du RMI, ainsi que ceux consacrés au nouveau revenu de solidarité créé par l'article 27 de la loi d'orientation pour l'outre-mer, figurent au sein du budget de l'outre-mer, et non à celui de l'emploi et de la solidarité.

Il est particulièrement révélateur qu'aucun des deux « jaunes » budgétaires consacrés à l'outre-mer ne retrace, ni ne mentionne, les dépenses liées au RMI.

2. Les dépenses du FEDOM augmentent toujours plus vite que celles du secrétariat d'Etat

Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer augmente de 39 millions d'euros entre 2001 et 2002. Dans le même temps, les crédits des aides à l'emploi, regroupées au sein du FEDOM, progressent de 102 millions d'euros. A structure constante, elle augmentent de 71 millions d'euros.

Les dépenses du FEDOM ont progressé de 58 % en trois ans et leur part dans les dépenses du secrétariat d'Etat est passée du tiers à près de la moitié.

Le principal facteur d'augmentation de la dépense sont les emplois-jeunes, dont le coût prévu pour 2002 s'élève à 145 millions d'euros. Cependant, l'année 2002 marque aussi la montée en puissance des dispositifs créés par la loi d'orientation pour l'outre-mer, qui coûtent 77,3 millions d'euros. Le coût des nouveaux dispositifs en faveur de Mayotte s'établit à 18,2 millions d'euros.

Le financement de ces nouvelles priorités est très partiellement financé par redéploiement et réduction des sommes consacrées aux dispositifs plus anciens. Le montant des dépenses qui leur sont consacrées a diminué de 20 millions d'euros depuis 1999 alors que celui des nouveaux dispositifs a progressé de 173 millions d'euros.

L'amélioration relative de la conjoncture économique au cours de la période n'a pas permis de faire reculer le montant des sommes consacrées aux emplois aidés. Cependant, elle conduit les services de l'Etat à réorienter les crédits vers les dispositifs en faveur des publics les plus en difficulté. Ainsi, en 2001 des créations de contrats emploi solidarité (CES), de contrat d'insertion par l'activité (CIA) et de contrats emploi consolidés (CEC) ont été « gagées » par la suppression de contrats d'accès à l'emploi et d'emplois jeunes.

S'agissant des emplois-jeunes, qui ont toujours connu des problèmes de recrutement outre-mer comme en témoignent d'importants reports de crédits, on observera que l'accent porte désormais moins sur la création de nouveaux emplois-jeunes que sur la reconversion des titulaires des emplois existants. Dans cette perspective la création par la loi d'orientation sur l'outre-mer du projet initiative jeunes, qui prévoit des aides à la création d'entreprise, va dans le bon sens.

B. DEUX SPÉCIFICITÉS CONTRADICTOIRES DE L'OUTRE-MER

1. Des avantages fiscaux et sociaux qui pourraient améliorer la compétitivité de l'outre-mer

Le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 1.079 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002.

Dans le même temps, l'Etat consacrera un montant très supérieur au financement des différents avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les contribuables implantés outre-mer, qui se répartissent en 1.988 millions d'euros d'avantages fiscaux (13 milliards de francs) et 533 millions d'euros d'exonérations de charges sociales (dont environ 300 millions d'euros liés aux mesures instaurées par la loi d'orientation sur l'outre-mer).

2. Une régime de rémunérations des emplois publics pénalisant

L'outre-mer ne retire pas de ses avantages fiscaux tous le bénéfice que l'on pourrait espérer. La compétitivité des entreprises reste modérée, notamment du fait de la concurrence de pays voisins où les salaires sont très inférieurs, et les prix (notamment les loyers) sont élevés. La croissance démographique absorbe les marges de manoeuvre dégagées là où le dynamisme économique est réel.

Si le régime de rémunération des fonctionnaires n'explique pas l'ensemble des difficultés économiques rencontrées par les départements d'outre-mer, il ne facilite pas leur résolution comme l'a mis en évidence par le rapport « Fragonard », remis au Premier ministre en 1999.

Le rapport Fragonard pointait les inconvénients du système actuel :

- « l'importance des sur-rémunérations dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse dans le secteur privé ».

- « il est très vraisemblable qu'elles dissuadent les employeurs publics de recruter à hauteur des besoins » ;

- « une partie de ce pouvoir d'achat est recyclé en métropole sous forme d'importations ou d'épargne » ;

- « l'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous emploi ou en chômage massif est profondément malsain » ;

- « les budgets [ des collectivités locales] sont exposés à la pression de demandes de titularisation d'un nombre élevé d'agents qui demandent que celle-ci se fasse à la valeur majorée actuelle des titulaires ».

Votre rapporteur spécial a demandé au secrétariat d'Etat à l'outre-mer de lui communiquer le coût pour l'Etat des spécificité de l'outre-mer en matière de rémunération des fonctionnaires. Il lui a été répondu qu'il n'était « pas possible de répondre à cette question pour les autres départements ministériels concernés par les affectations outre-mer, faute de disposer de leur consommation des crédits aux paragraphes d'imputation budgétaire ».

Votre rapporteur observe que cette information devrait légitimement figurer dans les « jaunes » budgétaires relatifs à l'outre-mer et constate que, l'année dernière, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait été en mesure de fournir des indications s'agissant des personnels civils :

Coût des surrémunérations outre-mer pour la fonction publique d'Etat en 1999

(en millions de francs)

Les montants des dépenses du ministère de l'éducation nationale et du ministère de l'économie et des finances proviennent de l'agence centrale comptable centrale du trésor. Les autres montants ont été fournis par les ministères. Les données relatives aux militaires sont manquantes.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'article 26 de la loi n° 2000-1027 du 13 décembre 2001 d'orientation pour l'outre-mer prévoit que, « dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la présente loi », un décret devra supprimer le titre Ier du décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953, qui fixe le régime des primes d'éloignement des fonctionnaires exerçant leur activité outre-mer.

Près d'un an après l'entrée en vigueur de la loi, le décret n'est pas encore paru.


 
 

Coefficient multiplicateur de traitement

Indemnité d'éloignement

 

Guadeloupe

+ 40 % du traitement brut

12 mois pour 4 ans

Département d'Outre mer

Martinique

+ 40 % de traitement brut

12 mois pour 4 ans

 

Guyane

+ 40 % du traitement brut

16 mois pour 4 ans

 

Réunion

+ 35 % du traitement brut + 1,138 appliqué sur le traitement net (3) (4)

12 mois pour 4 ans

Territoires d'Outre mer

Polynésie française * (1)

+ 84 % à 108 % sur le traitement net

10 mois pour 2 ans

 

Nouvelle-Calédonie * (1)

+ 73 % à 94 % sur le Traitement net x (3)

10 mois pour 2 ans

 

Wallis et Futuna

+ 105 % sur le traitement net

18 mois pour 2 ans

 

TAAF * (2)

Siège - St Pierre de la Réunion

Terres australes et antartiques * (1)

+ 35 % du traitement brut + 1,138 appliqué sur le traitement net * (3) (4)

+ 75 % à 85 %

12 mois pour 4 ans

7 mois à 7 mois ½ pour un an

Collectivités à statut spécial

Saint Pierre et Miquelon

Mayotte

+ 40 % sur le traitement brut

+ 1,3067 sur le traitement net * (3)

12 mois pour 4 ans

* (1) Selon subdivision ou terre australe ou antartique d'affectation, les Iles de la Nouvelle-Amsterdam et de Saint Paul d'une part et l'archipel des Kerguélen, l'archipel des Crozet et la Terre Adélie d'autre part.

* (2) Les décrets des 26 et 27 novembre 1966 ne sont pas applicables dans les TAAF. Depuis la délocalisation du siège à Saint Pierre de la Réunion, les agents permanents du siège percoivent la rémunération et l'indemnité d'éloignement en vigueur à la Réunion. Les agents affectés dans les terres australes et antartiques mêmes effectuent un service de dix mois ou de 1 an quand ils font « l'hivernage ».

* (3) Le traitement net est le traitement brut afférent à l'indice nouveau majoré (INM) correspondant au grade et échelon de l'agent augmenté éventuellement de la Nouvelle bonification indiciaire (NBI), du supplément familial de traitement SFT et de l'indemnité de résidence et diminué de la pension civile. Les majorations de traitement, les index de « correction » et les coefficients multiplicateurs ne s'appliquent pas aux primes et indemnités diverses.

* (4) L'index de « correction » appliqué à la Réunion a été instauré pour compenser la disparité entre le franc métropolitain et le franc de la communauté financière africaine (CFA) par le décret n°71-485 du 22 juin 1971, le taux appliqué actuellement a été modifié pour la dernière fois par arrêté du 28 août 1979.

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

C. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE FONDS D'INVESTISSEMENT DANS LES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER (FIDOM)

Votre rapporteur, s'inscrivant dans une démarche initiée par notre collègue Henri Torre, a procédé au cours de l'année 2001 à un contrôle du fonctionnement du FIDOM.

Les résultats de ce contrôle feront l'objet d'une communication spécifique. Les principales conclusions sont d'une part que les dépenses d'investissement outre-mer ne font l'objet d'aucune évaluation de leur efficacité et que, d'autre part, le fonctionnement du FIDOM déroge aux textes qui le régissent. Il en résulte la nécessité soit de réformer le fonctionnement du FIDOM, soit de modifier les textes.

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