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III. LES DÉPENSES DE CHARGES SOCIALES

Un crédit de 4,30 milliards d'euros (28,21 milliards de francs) est inscrit au chapitre 33-91 « Personnel en activité - prestations et versements obligatoires », en progression de 23 % par rapport à 2001.

·  Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)
Ce versement couvre la différence entre le montant des prestations familiales servies par l'Etat à ses agents et le montant des cotisations qu'il aurait eu à verser à la CNAF s'il avait été affilié à cet organisme. Ces versements s'élèvent à 1,54 milliard d'euros (10,10 milliards de francs) en 2002, en augmentation de 1,7 %.
·  La cotisation à la charge de l'Etat au titre des versements dus par les employeurs (0,1 %) sur les salaires plafonnés au fonds national d'aide au logement (FNAL) s'établit à 51 millions d'euros (334,54 millions de francs), soit une augmentation de 9,7 %.

·  Le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale s'élève en 2002 à 2,72 milliards d'euros (17,84 milliards de francs), en progression de près de 40 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la « compensation démographique généralisée » entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale, et à la « surcompensation » spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.

Les mécanismes de compensation

Les mécanismes des compensation constituent le garant de la solidarité financière entre les différents régimes de retraite. En effet, ils permettent aux régimes dont l'équilibre démographique est le plus dégradé de recevoir une participation des régimes dont l'équilibre démographique est plus favorable.

Ces mécanismes ont pour objectif de pallier l'existence d'un grand nombre de régimes en mutualisant les éléments démographiques, en cohérence avec la logique d'un financement en répartition.

1. Compensation généralisée

Instituée par la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 (devenue les articles L.134-1 et L.134-2 du code de la sécurité sociale), la compensation généralisée est un mécanisme de rééquilibrage financier entre les régimes obligatoires d'assurance-maladie et d'assurance-vieillesse. On ne détaillera par la suite que les compensations entre régimes d'assurance vieillesse. On notera cependant qu'il existe une compensation généralisée entre régimes d'assurance maladie. Elle s'effectue selon les mêmes principes que la compensation vieillesse généralisée. Elle est complétée par un système de compensations bilatérales maladie entre le régime général et certains régimes spéciaux de salariés (mines, marins, SNCF, RATP, militaires, Banque de France). Celles-ci ont pour objet d'opérer un transfert sur la base des charges et des produits qui seraient ceux de chacun des régimes spéciaux s'ils étaient alignés sur le régime général.

Dans un souci de simplification, la compensation généralisée vieillesse ne concerne que les régimes légaux de base justifiant d'un effectif d'actifs cotisants et de retraités titulaires de droits propres, âgés de 65 ans et plus, au moins égal à 20.000. Les « petits » régimes ne sont donc pas visés ainsi que les régimes complémentaires (de nature conventionnelle).

Cette compensation s'exerce à deux niveaux :

- une compensation entre les régimes de salariés et les régimes de non salariés : elle s'opère sur une base exclusivement démographique entre un régime fictif réunissant l'ensemble des régimes salariés et chacun des régimes de non salariés en se référant à la prestation moyenne la moins élevée. La charge du transfert ainsi calculé globalement est ensuite répartie entre tous les régimes de salariés au prorata des masses salariales ;

- une compensation entre régimes de salariés : calculée sur la base d'un régime unique fictif versant à chaque retraité de droit direct âgé de 65 ans ou plus, une prestation commune égale à la pension moyenne des salariés agricoles (pension moyenne, la moins élevée de tous les régimes de salariés). Elle tend à pallier non seulement les déséquilibres mais également les disparités de capacités contributives : on la qualifie de compensation « économique ».

2. Compensation spécifique

Instituée par l'article 78 de la loi de finances pour 1986, la compensation spécifique, dite « surcompensation », a pour but de mettre en oeuvre sur des bases élargies les principes mêmes de la compensation démographique généralisée. En effet, celle-ci est établie sur des bases minimales (retraités de droit direct de plus de 65 ans uniquement, à l'exclusion des droits dérivés). L'exposé des motifs du projet de loi instituant la compensation généralisée prévoyait qu'un système correspondant à une compensation plus large pourrait être mis en place lorsque les régimes seraient harmonisés. L'objet de la surcompensation est précisément de mettre en oeuvre, entre les régimes spéciaux - qui présentent une très grande homogénéité - cette solidarité plus forte, prévue dès l'origine par le législateur.

Les modalités d'application de la surcompensation définies par le décret n° 86-100 du 23 janvier 1986 comportent les éléments suivants :

- élargissement du champ aux retraités de plus de 60 ans et aux droits dérivés ;

- calcul de la prestation de référence sur la pension moyenne servie par les régimes concernés ;

- prise en compte des capacités contributives des régimes en fonction des masses salariales indiciaires.

Elle s'analyse donc comme un « troisième étage » de la compensation généralisée, dont le premier concerne l'ensemble des régimes de salariés, et le deuxième le bloc des régimes de salariés et les différents régimes de non-salariés.

Cependant, les résultats de la surcompensation ne sont pas pris en compte dans leur totalité mais sont affectés d'un coefficient qui en limite les effets. La mise en oeuvre de ce mécanisme ayant été effectuée progressivement, le taux a dans un premier temps été fixé à 22 %, puis à 30 % (en 1992). Il a été de 38 % entre 1993 et 1999. Depuis 2000, ce taux évolue à nouveau : il est passé à 34 % en 2000, puis à 30 %, comme en 1992, en 2001 et 2002.

Appliquée au taux de 30 %, la surcompensation revient à effectuer la neutralisation des charges des régimes sur la base de la prestation moyenne la plus faible parmi les régimes concernés. Elle s'effectue donc également à cet égard sur des bases minimales.

3. La mise en oeuvre des opérations de compensation

Les sommes correspondant aux soldes positifs des diverses compensations sont versées par les régimes débiteurs à un compte spécial ouvert à la Caisse des dépôts et consignations. Celui-ci reverse alors aux régimes créanciers les sommes correspondant aux soldes négatifs (article D.134-7 du code de la sécurité sociale, alinéas 1 et 2).

Comme les paramètres définitifs de l'année n pour le calcul des transferts ne sont disponibles, au mieux, que le second semestre de l'année n+1, il a été retenu un mécanisme en deux temps :

- au début de l'année n, les montants et les dates des acomptes provisionnels sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés des affaires sociales et du budget (article D.134-7, alinéas 3, 4 et 5), sur la base de données prévisionnelles ;

- les soldes à régulariser sont déterminés au cours du second semestre de l'année n+1 quand les informations définitives sont connues.

La compensation donnait habituellement lieu à des versements d'acomptes mensuels et à une régularisation en n+2.

Lorsque les montants effectifs des acomptes annuels pour l'exercice en cours sont arrêtés en mars, ils donnent lieu à la publication d'un arrêté conjoint du ministère de l'emploi et de la solidarité et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie précisant l'échéancier mensuel des versements (à verser ou à recevoir) pour chaque régime (avec un jeu à somme nulle à chaque échéance, les sommes versées par les uns étant immédiatement perçues par les autres).

Pour 2001, l'arrêté du 1er mars 2001 met ainsi à la charge de l'Etat les montants suivants au titre de la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse :

Par ailleurs, l'année 2001 a été caractérisée par un double apurement. En effet, il a semblé nécessaire de marquer le retour à un décalage temporel moins important entre les acomptes payés une année et les apurements afférents qui doivent désormais intervenir l'année suivante et non plus deux ans après comme c'était le cas depuis 1998.

Ce retour à un apurement en n+1, s'agissant de transferts inter-régimes, permet également au régime des pensions civiles et militaires de retraite de suivre les mêmes règles d'imputation que les autres régimes qui sont passés en droits constatés. La lisibilité des comptes sociaux devrait s'en trouver améliorée.

Compte tenu de l'arrêté du 12 février 2001, qui a fixé les apurements définitifs pour 1999, il est prévu de procéder en 2001 au règlement de deux apurements de compensation, le dernier au titre de l'exercice 2000 devant intervenir en décembre 2001.

Au total, ces deux apurements devraient faire diminuer la charge nette des régimes de fonctionnaires et des ouvriers de l'Etat (civils, militaires et La Poste) d'environ 0,30 milliard d'euros (1,97 milliard de francs).

Enfin, La Poste devrait recevoir au total environ 33,5 millions d'euros (219,75 millions de francs) au titre des acomptes 2001, des apurements 1999 et des apurements 2000.

Au total, la charge nette pour le budget de l'Etat devrait donc s'élever à environ 2,21 milliards d'euros (14,50 milliards de francs).

La dotation du projet de loi de finances pour 2002, 2.718 millions d'euros (17,83 milliards de francs), a été calculée sur la base du montant prévisionnel mis à la charge de l'Etat au titre de la compensation vieillesse en 2001 (acomptes 2001 et apurements 1999 et 2000 prévisionnels), s'agissant du régime des fonctionnaires, des militaires et de celui des ouvriers de l'Etat. Elle connaît un rebond dû notamment aux facteurs démographiques (notamment par rapport au régime général dont la masse salariale, jusque-là en très forte expansion, connaît finalement un ralentissement).

En effet, les chiffres définitifs pour 2001 devraient d'ores et déjà montrer un dépassement de 0,27 milliard d'euros (1,77 milliard de francs) par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, et ce malgré l'impact à la baisse de la prestation de référence pour la compensation généralisée sur les transferts définitifs pour 1999 à la charge de l'Etat. Par rapport aux prévisions d'apurements, les facteurs démographiques ont donc eu un impact considérable.

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Le tableau ci-dessous illustre la façon dont les crédits de cet agrégat ont évolué :

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