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CHAPITRE DEUX

DÉPENSES COMMUNES DE PERSONNEL

L'essentiel des dépenses de cet agrégat correspond à des dépenses de personnel, en particulier les charges sociales. Elles s'établissent à 10,65 milliards d'euros (69,86 milliards de francs), en augmentation de 11,9 % par rapport à 2001. Elles représentent 9,1 % de l'ensemble des dépenses du budget des charges communes.

I. LES PROVISIONS POUR DÉPENSES DE PERSONNEL

Le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public » est destiné à constituer des provisions utilisées pour couvrir les prochaines évolutions des rémunérations publiques intervenant en cours d'année.

Il est doté de 445 millions d'euros (2,92 milliards de francs) en 2002, en diminution de 10,2 %.

Enfin, afin de maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires, compte tenu d'une inflation plus importante que prévu (1,6 % au lieu de 1,2 %), le ministre a annoncé un « coup de pouce » supplémentaire de 0,4 % au 1er mars 2002.

II. LES DÉPENSES DE PENSIONS

A. LES CHARGES DE PENSIONS DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES

La totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2002 est évaluée à environ 31,90 milliards d'euros (209,25 milliards de francs).

C'est en gestion que le chapitre 32-97 du budget des charges communes regroupe la totalité des crédits de pensions de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice.

En loi de finances initiale, apparaissent toutefois :

- les pensions militaires : 206,50 millions d'euros (1,35 milliard de francs), soit une progression de 45,7 % ;

- les pensions civiles (sauf PTT) : 1,61 milliard d'euros (10,59 milliards de francs), en hausse de 6,8 % ;

- les pensions des PTT : 4,05 milliards d'euros (26,57 milliards de francs), soit + 5,5 % ;

- les pensions d'Alsace-Lorraine : 13,49 millions d'euros (88,49 millions de francs), en augmentation de 1,7 % ;

- la contribution au paiement des pensions servies par diverses collectivités antérieurement au 1er janvier 1954 : 7.000 euros (45.9175 francs), en diminution de 8,2 %.

Soit un total de 5,89 milliards d'euros (38,64 milliards de francs), en progression de 6,9 % (après + 1,1 % en 2001).

La progression de 6,0 % des crédits budgétaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 prend en compte un ajustement de la base 2001 de + 316 millions d'euros (2.070 millions de francs) destiné essentiellement à intégrer les effets des revalorisations du point fonction publique intervenues en 2000 et 2001. Le reste de l'évolution, soit + 4,7 %, provient pour partie d'une augmentation de 3,5 % au titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions, dont + 3,6 % pour les dépenses civiles et militaires hors La Poste et France Télécom (+ 4,5 % pour les fonctionnaires civils et + 1,5 % pour les militaires). Le solde s'explique par la prise en compte des effets des mesures de revalorisation du point fonction publique annoncées pour 2001 et 2002.

Les réponses de Bercy aux observations de la Cour des comptes

relatives aux modalités de fonctionnement du chapitre 32-97

Les remarques de la Cour des comptes portent sur les modalités de fonctionnement du chapitre 32-97 « Pensions ». La Cour observe qu'il n'existe pas de correspondance évidente entre les dotations ministérielles et des charges communes inscrites au projet de loi de finances et les charges de pension indiquées dans la présentation comptable du régime des fonctionnaires de l'Etat qui figure au rapport économique, social et financier associé à la loi de finances initiale. La Cour relève la nécessité d'un suivi spécifique des charges de pension au travers d'un compte du régime et s'interroge sur le non-relèvement de la contribution patronale mise à la charge des établissements publics employant des fonctionnaires détachés en vertu de l'article R. 81 du code des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR).

Le mode de calcul des dotations du chapitre 32-97 en projet de loi de finances

Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2002 sur le chapitre 32-97 du budget des charges communes traduisent l'augmentation du nombre et du montant unitaire des pensions attribuées au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite et des allocations temporaires d'invalidité par rapport à la dernière année d'exécution connue au moment de la réalisation du projet de loi de finances, soit 2000. Ce chapitre intègre également dans sa version initiale les crédits permettant de financer les pensions servies aux fonctionnaires retraités de France Télécom, en application de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom et, à partir de 1999, les crédits permettant de financer les pensions servies aux fonctionnaires retraités de La Poste.

Certaines sections ministérielles disposent, en outre, des crédits concernant leurs propres pensionnés, obtenus en valorisant par le point mesure nouvelle les dépenses constatées l'année 2000. Un arrêté de transfert intervient en début de gestion pour regrouper la totalité des crédits sur le budget des charges communes. L'absence de chapitres « 32-97 » dans les ministères de l'enseignement supérieur, de la jeunesse et des sports et de l'outre-mer provient d'une gestion centralisée de leurs personnels au sein des ministères de l'éducation nationale (enseignement supérieur, jeunesse et sports) et de l'intérieur (outre-mer).

En exécution, le chapitre 32-97 du budget des charges communes sert au paiement de l'ensemble des pensions versées aux tributaires du code des pensions civiles et militaires de retraite et aux bénéficiaires d'allocations temporaires d'invalidité.

Cette présentation budgétaire permet d'inscrire dans chacun des ministères concernés la part du montant des pensions résultant des pensions déjà concédées. Les autres facteurs d'évolution, tels que les effectifs de pensionnés et la déformation de la répartition entre pensionnés de droit direct et pensionnés de droit dérivé, ainsi que le taux et l'indice moyens de liquidation de la pension, font l'objet d'estimations qui ne peuvent être que globales. Ces estimations figurent au sein du budget des charges communes.

La présentation comptable du régime figurant au rapport économique, social et financier

Le compte simplifié du régime de retraite des fonctionnaires associé depuis le projet de loi de finances 2000 au rapport économique, sociale et financier, présente les principales données en dépenses et ressources afférentes au régime PCMR et inscrites sur différents chapitres de dépenses et différentes lignes de recettes du budget général. Ce compte est donc reconstitué en simulant un régime externalisé du budget général, où l'Etat apparaît comme l'un des employeurs, à côté des établissements publics, de La Poste et de France Télécom.

Dans cette logique, le compte prend à sa charge les dépenses de pension et de compensation, et reçoit en recettes les cotisations salariales et patronales existantes, les recettes de transfert, et la contribution nette de l'Etat.

Toutes les données en projet de loi de finances du compte correspondent, d'une part en dépenses, aux crédits dont l'inscription est prévue dans les chapitres concernés du budget général (chapitres 32-97 pour les pensions, 33-91 pour la compensation à la charge de l'Etat...) et du budget annexe de l'aviation civile (chapitre 64-12 - dépenses de pension), et, d'autre part en recettes, aux ressources escomptées sur les lignes de recettes non fiscales prévues au budget général (lignes 501 pour les cotisations salariales des fonctionnaires de l'Etat, 502 pour la contribution de France Télécom en patronal et salarial, 508 pour le remboursement par La Poste de ses charges de pension assumées par l'Etat, 509 pour la contribution patronale de 33 % versée par les établissements publics employant des fonctionnaires de l'Etat en détachement, etc.).

Cependant, certaines recettes sont distribuées par nature de la ressource : ainsi, la recette de cotisation salariale du RESF 2002 recouvre la recette non fiscale 501 et la part salariale perçue au titre de France Télécom (part salariale de la recette non fiscale 502). La part patronale de la recette non fiscale 502 est affectée au sous-total des ressources provenant des employeurs autres que l'Etat.

Enfin, les dépenses de compensation inscrites dans le compte simplifié sont établies avec une correction par rapport aux données de la loi de finances initiale (chapitre 33-91) : en effet, les chiffres retenus dans le compte excluent la prise en compte de la compensation au titre du FSPOEIE.

S'agissant des dépenses de prestations indiquées dans le compte - crédits du chapitre 32-91 -, les montants du compte simplifié sont affichés en distinguant les bénéficiaires (civils hors PTT - dont les pensions d'Alsace-Lorraine et les pensions afférentes à l'aviation civile -, PTT et enfin militaires). Cette présentation s'inspire de la distribution par paragraphe disponible par ailleurs en exécution.

Les charges de prestations inscrites par conséquent sur le chapitre 32-97 des charges communes et des divers ministères n'ont donc pas de rapport direct avec la contribution nette à la charge de l'Etat affichée dans le compte reconstitué du régime, qui correspond au solde technique négatif du compte. Cette contribution nette est portée en pratique à la charge de la dette de l'Etat, et n'apparaît donc pas en tant que telle dans le budget général. Cette contribution implicite est évidemment inférieure au montant global des dépenses de prestation inscrites sur le chapitre 32-97 des charges communes et des différents ministères en projet de loi de finances. D'un point de vue analytique, elle peut être considérée comme recouvrant deux types de dépense distincts : d'une part, une contribution patronale, d'autre part, une subvention d'équilibre.

Les conséquences de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances

Le 3ème alinéa du I de l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit la création d'un compte du régime des fonctionnaires de l'Etat au sein d'un compte d'affectation spéciale. En conséquence, à compter du 1er janvier 2006, les dépenses et recettes afférentes au régime des fonctionnaires de l'Etat évoquées ci-dessus seront inscrites dans un compte d'affectation spéciale et ne seront plus inscrites au budget général.

Selon cette configuration, le compte du régime de l'Etat n'implique pas, à l'instar du FSPOEIE, le recours à une entité dotée d'une personnalité morale.

Il sera nécessaire de distinguée, au sein de ce qui est aujourd'hui appelé la subvention d'équilibre ou charge nette de l'Etat, deux dépenses distinctes pour le budget général, qui constitueront deux des ressources majeures du compte d'affectation spéciale : une contribution patronale appuyée sur un taux à définir et portée à la charge de l'ensemble des budgets ministériels, et une subvention d'équilibre répartie entre les différents ministères et correspondant au solde (net des contributions patronales versées par l'Etat employeur) de l'actuelle subvention dite d'équilibre.

Le taux de contribution patronale mis à la charge des établissements publics employant des fonctionnaires détachés en vertu de l'article R.81 du code PCMR

A compter de 1989, suite à la transformation de La Poste et de France Télécom en établissements publics, a été entamée une politique d'ajustement du taux de contribution patronale mis à la charge des établissements publics employant des fonctionnaires détachés en vertu de l'article R.81 du code PCMR, visant un alignement progressif sur le taux de contribution implicite calculé pour les seuls fonctionnaires civils hors PTT.

Ainsi, le taux de 12 % en vigueur depuis 1966 (décret n° 66-89 du 28 octobre 1966) fut porté à 25 % en 1989 (décret n° 89-225 du 12 avril 1989), puis à 26,6 % en 1991 (décret n° 91-442 du 14 mai 1991) et enfin à 33 % en 1992 (décret n° 92-265 du 24 mars 1992), soit le taux de contribution implicite calculé à cette date pour les seuls fonctionnaires civils hors PTT.

Il n'a pas été procédé depuis à de nouveaux ajustements, malgré la progression continuelle du taux de contribution implicite induit pour les fonctionnaires civils. Cette pause peut recevoir deux explications :

- la première est le poids de contribution patronale vieillesse que peuvent supporter les établissements publics au titre des agents titulaires qu'ils emploient en détachement, et éventuellement l'écart de coût avec les charges patronales afférentes aux agents non titulaires qu'ils emploient par ailleurs en temps normal. En d'autres termes, aller au-delà d'un certain taux patronal pour les agents titulaires pourrait freiner les détachements en établissement public ;

- la deuxième raison est une question de principe plus impérieuse selon laquelle il pourrait être considéré que le taux de 33 % ne serait pas très éloigné du niveau de taux de contribution patronale idoine pour le régime de retraite de l'Etat, le solde par rapport au taux implicite actuel (45,04 % pour les fonctionnaires civils) déterminant la part « subvention d'équilibre » de l'effort consacré par l'Etat au financement du régime. Un examen du taux équivalent de la part patronale pour le régime de retraite de l'Etat reste cependant nécessaire, le Conseil d'orientation des retraites ayant engagé des premiers travaux en ce sens.

Source : direction du budget

La présentation d'un compte reconstitué du régime des pensions de l'Etat, sous sa version simplifiée dans le rapport économique, social et financier et sous sa version un peu plus complète dans le rapport sur les rémunérations et les pensions de retraite de la fonction publique (document jaune associé au dépôt de la loi de finances), conduit à avoir une autre appréhension de ce que peut ou pourrait être le coût complet des pensions « facturé » aux divers ministères.

En effet, l'approche proposée par la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances 2000, s'inspire d'une logique découlant du principe même d'un régime de retraite de l'Etat constitué en compte annexe. Un tel compte prend en charge les dépenses de prestations mais, en contrepartie, reçoit l'ensemble des recettes afférentes, dont la contribution implicite de l'Etat. Or, celle-ci peut être considérée comme recouvrant deux types de charges : une contribution patronale et une subvention d'équilibre résiduelle. L'une comme l'autre pourraient être facturées aux divers ministères : la première sur la base de la masse salariale cotisable du ministère, la deuxième au prorata du nombre de retraités qui relèvent de ce même ministère (tel qu'il est fait aujourd'hui pour le chapitre 32-97).

La distribution des masses financières entre les différents employeurs de l'Etat serait légèrement modifiée. Mais une telle approche ne peut être légitimement défendue que dans le cadre d'un compte annexe constitué, consacré au régime de retraite de l'Etat. Or, le 3ème alinéa du I de l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit la création d'un compte du régime des fonctionnaires de l'Etat au sein d'un compte d'affectation spéciale. En conséquence, au plus tard à compter du 1er janvier 2006, les dépenses et recettes afférentes au régime des fonctionnaires de l'Etat évoquées ci-dessus seront inscrites dans un compte d'affectation spéciale et ne seront plus inscrites au budget général qui supportera quant à lui sur des chapitres spécifiques (ministères et charges communes) une contribution patronale à la charge de l'Etat employeur (dont le taux est à définir) ainsi qu'une subvention d'équilibre au régime.

Un tel schéma correspond d'ailleurs à la solution retenue pour le FSPOEIE, régime dont le compte est complètement indépendant du budget général, et pour lequel les ministères employeurs assument effectivement une contribution patronale sur les chapitres de rémunération (chapitre en 31) et une participation à l'équilibre du régime (chapitre 32-92 des charges communes et des ministères) au prorata de leurs ouvriers d'Etat pensionnés.

B. LA CONTRIBUTION DE L'ÉTAT À L'ÉQUILIBRE DÉMOGRAPHIQUE DU RÉGIME DES PENSIONS DES OUVRIERS DE LA DÉFENSE ET DES SERVICES INDUSTRIELS DE L'ÉTAT

Le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat est chargé d'assurer le service des pensions concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l'Etat.

En raison du déséquilibre démographique, la principale ressource du régime réside dans la subvention accordée par l'Etat, qui est répartie entre les sections ministérielles et les budgets annexes au prorata du nombre de retraités.

Pour sa part, le budget des charges communes comprend le montant de la subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes, de la SEITA et de Météo-France.

Cette subvention d'équilibre s'élève à 15 millions d'euros (98,39 millions de francs) en 2002, en diminution de 0,4 % par rapport à 2001.

Votre rapporteur spécial a interrogé le ministère sur les raisons de l'augmentation de 6,7 % en 2000 des dotations du chapitre 32-92, alors qu'elles avaient diminué de 21,7 % en 1999. Il a reçu la réponse suivante du ministère :

« La dotation du chapitre 32-92 inscrite en loi de finances initiale pour 1999 a été de 935,4 millions d'euros (6,14 milliards de francs), en baisse de 16,7 % par rapport à la dotation initiale de 1998. La dotation initiale 2000 a, quant à elle, été de 899,8 millions d'euros (5,90 milliards de francs), soit une baisse de 3,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

Cependant, en exécution, la dotation 1999 du chapitre 32-92 a été diminuée en collectif de 116 millions d'euros (760,91 millions de francs), en raison notamment d'une évolution des effectifs cotisants et pensionnés plus favorable pour l'équilibre du régime que prévu, d'une hausse sensible de la contribution versée par le ministère de la défense au titre des dégagements des cadres dont bénéficient spécifiquement certains de ses agents ouvriers d'Etat, et d'un effet plus important qu'attendu de la hausse du taux de la contribution patronale (passé de 10,34 % à 24 % au 1er janvier 1999). Ainsi, l'exécution 1999 a été inférieure de 21,7 % à l'exécution 1998.

La dotation de la loi de finances initiale pour 2000 avait été établie avant que ne soient connues ces évolutions apparues en fin d'exercice ; en conséquence, il n'existait plus autant qu'en 1999 de marge en exécution. L'exécution 2000 de la dotation a donc été adaptée à l'évolution la plus récente des paramètres d'équilibre du régime, et notamment à la baisse des recettes de cotisation. De fait, l'exécution du chapitre 32-92 a été de 874,4 millions d'euros (5,74 milliards de francs), soit 6,7 % de plus qu'en 1999.

Après « l'accident » de parcours de l'année 1999, caractérisée notamment par les effets de la hausse du taux de contribution patronale qui a camouflé temporairement les effets de l'évolution vraie du FSPOEIE, les fondamentaux du régime ont retrouvé leurs courbes tendancielles d'évolution liées essentiellement à une dégradation permanente du ratio démographique et appelant, à réglementation inchangée, une hausse régulière de la subvention effectivement versée au régime 
».

La Cour des comptes a par ailleurs estimé qu'il serait souhaitable de faire figurer en loi de finances initiale au budget des charges communes la totalité des crédits nécessaires à l'équilibre du fonds, les budgets ministériels ne supportant que les seules charges de contributions patronales. Cette évolution permettrait effectivement à la représentation nationale de porter son vote sur un seul chapitre.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué à votre rapporteur spécial que « à ce stade, il semble plus judicieux que les budgets ministériels reflètent l'image d'une répartition sincère et objective de l'ensemble des coûts induits par le régime du FSPOEIE. C'est pour cette raison de clarté que la dotation du chapitre 32-92 est distribuée entre les ministères au prorata de leurs effectifs de pensionnés au FSPOEIE et non au prorata de leurs effectifs d'ouvriers d'Etat actifs. Il semble en effet pertinent de faire apparaître dans le budget de chaque ministère l'intégralité des coûts générés par ses retraités. Une telle présentation permet aux ministères gestionnaires d'avoir une connaissance complète des charges réelles afférentes. Il n'est pas envisagé à ce stade d'augmenter le taux de la contribution patronale actuellement fixé à 24 % ».

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