Projet de loi relatif à la démocratie de proximité

CHAPITRE II
DU FONCTIONNEMENT DES SERVICES
DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS

La loi n° 96-369 du 3 mai 1996 (articles L. 1424-1 et 1424-50 du code général des collectivités territoriales) a prévu la « départementalisation » des services d'incendie et de secours dans un délai de cinq ans, afin de permettre à ces services de faire face avec une meilleure efficacité à l'accroissement de leurs activités et à la diversification des risques auxquels ils sont confrontés. La mise en oeuvre de cette réforme devait donc s'achever en mai 2001.

La nouvelle législation visait à une mutualisation et à une rationalisation des services d'incendie et de secours pour offrir à tous des garanties égales en termes de sécurité.

Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sont des établissements publics communs à l'ensemble des collectivités territoriales d'établissements publics de coopération intercommunale concernés dans le département, dont les conseils d'administration sont composés d'élus locaux.

Le budget du SDIS est alimenté par les contributions financières de ces collectivités et établissements, fixées par une délibération du conseil d'administration prise à la majorité des deux tiers des membres présents ou, à défaut, de cette majorité qualifiée, selon des critères définis par la loi.

De nombreuses difficultés survenues dans la mise en oeuvre de cette législation, portant sur le financement et le fonctionnement des SDIS, ont conduit le Gouvernement à charger M. Jacques Fleury, député de la Somme, d'une mission temporaire de suivi et d'évaluation, dont les conclusions ont été publiées au cours de l'été 2000.

Le présent projet de loi reprend certaines des propositions formulées dans ce rapport, avec pour objectifs d'aménager les règles de fonctionnement des SDIS et de renforcer sensiblement le rôle du département, y compris sur le plan financier.

Parallèlement, le Gouvernement vient de déposer sur le Bureau de l'Assemblée nationale, le 19 décembre 2001, un projet de loi de modernisation de la sécurité civile, dont l'inscription à l'ordre du jour des assemblées au cours de la présente législature n'a cependant pas été prévue.

Votre rapporteur s'interroge sur l'efficacité d'une méthode conduisant à traiter de ces questions dans deux textes distincts, alors qu'un examen d'ensemble eut été préférable.

Article 43
(art. L. 1424-1, L. 1424-7 et L. 1424-12
du code général des collectivités territoriales)
Les centres de première intervention

Comme votre rapporteur l'a exposé, le choix laissé par la loi du 3 mai 1996 aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de conserver leur centre de première intervention (CPI) se heurte aux dispositions de la même loi, relatives à la formation, la protection sociale des sapeurs-pompiers et à la gestion des biens de ces centres, qui relèvent de la seule compétence des SDIS. De ce fait, le risque de voir disparaître les centres de première intervention communaux et intercommunaux est réel.

Pour autant, les catastrophes naturelles de ces dernières années ont démontré l'importance déterminante que revêt l'intervention de « pompiers de proximité » qui constituent un potentiel humain connaissant mieux que personne la population et le territoire et sont les mieux placés en de telles circonstances pour intervenir en urgence auprès d'une population désemparée.

Votre rapporteur tient à rappeler que l'importance majeure des sapeurs-pompiers volontaires a été réaffirmée par l'article 1 ^er de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers selon lequel les volontaires « participent aux missions de sécurité civile de toute nature qui sont confiées sur l'ensemble du territoire aux services d'incendie et de secours . »

La professionnalisation des armées -qui a rendu plus difficile l'intervention de celles-ci, compte tenu de la pluralité de ses missions- renforce la nécessité de prendre des dispositions favorisant la pérennité des centres de première intervention communaux ou intercommunaux.

Cette situation a conduit la mission de suivi et d'évaluation de la législation de 1996, présidée par M. Jacques Fleury, à préconiser que le personnel soit géré par le SDIS mais que l'équipement du centre et les locaux soient pris en charge par la collectivité gestionnaire. La gestion opérationnelle serait alors assurée par le SDIS.

L'article 43 du projet de loi a pour objet de donner suite à cette proposition.

Le paragraphe I de cet article complèterait l'article L. 1424-1 du code général des collectivités territoriales définissant les services d'incendie et de secours, afin de prévoir que les modalités d'intervention opérationnelle des centres de première intervention communaux et intercommunaux et la participation du SDIS au fonctionnement de ces centres seraient fixées par convention entre la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale et le SDIS.

Le paragraphe II (troisième alinéa) de l'article 43 prévoit pour les centres de première intervention non transférés aux SDIS que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale « restent compétents pour construire, acquérir ou louer les biens nécessaires au fonctionnement de ces centres », mettant ainsi fin au monopole de compétence des SDIS prévu par la loi du 3 mai 1996 précitée, en modifiant à cet effet l'article L. 1424-12 du code général des collectivités territoriales.

La convention serait destinée à faciliter une articulation entre le SDIS et le CPI tout en préservant ces derniers, qui pourraient donc désormais gérer leurs équipements.

L'article 43 prévoit aussi ( paragraphe I bis issu d'un amendement de la commission des Lois sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse) de modifier le deuxième alinéa de l'article L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales, pour que le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques ( SDACR ), arrêté par le préfet après avis conforme du conseil d'administration du SDIS, le soit après avis conforme du conseil général .

On rappellera que le SDACR dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le SDIS et détermine les objectifs de couverture de ces risques.

Il s'agirait de tenir compte du rôle principal que le projet de loi attribue au département.

Toutefois, comme l'a observé M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur, « il appartient d'autant moins au conseil général de se prononcer sur le SDACR défini par le conseil d'administration du SDIS que celui-ci sera majoritairement composé de conseillers généraux », selon l'article 44 du projet de loi. La procédure ainsi alourdie n'apporterait donc pas d'avantage particulier.

Votre commission des Lois vous propose donc, en conséquence, un amendement pour supprimer la disposition prévue au paragraphe I bis, pour la remplacer par une actualisation du troisième alinéa de l'article L. 1424-7, afin d'abroger une référence obsolète au délai de deux ans après la promulgation de la loi du 3 mai 1996 précitée. Il s'agit du délai au cours duquel chaque préfet devait arrêter un SDACR. Ce délai n'étant assorti d'aucune sanction, certains départements n'ont toujours pas élaboré leur SDACR. Si l'obligation doit demeurer dans la loi, ce délai n'est plus nécessaire, comme en a convenu, au cours des débats à l'Assemblée nationale, M. Bernard Derosier, rapporteur.

L'Assemblée nationale a ainsi complété l'article 43 par un paragraphe III (amendement de M. Charles de Courson sur lequel M. Bernard Derosier, rapporteur, a émis un avis favorable et le gouvernement un avis de sagesse), afin de prévoir que la révision du SDACR, actuellement possible à l'initiative du préfet ou du conseil d'administration du SDIS, puisse l'être également à celle du conseil général.

Pour les mêmes raisons, votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer le paragraphe III de l'article 43.

En outre, l'Assemblée nationale a pris l'initiative de prévoir ( deuxième alinéa du II ) que le plan d'équipement prévu à l'article L. 1424-12 du code général des collectivités territoriales ferait l'objet d'une étude d'impact et qu'il serait soumis pour avis au conseil général (amendements de MM. Thierry Mariani, Patrice Martin-Lalande, Charles de Courson et de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur pour avis de la commission des Finances ; avis favorable à titre personnel de M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois, et avis défavorable du Gouvernement).

Pour les mêmes raisons que précédemment, votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer cette adjonction apportée par l'Assemblée nationale au deuxième alinéa du paragraphe II.

Elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié .

Article 44
(art. L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales)
Composition du conseil d'administration du SDIS

L'article 44 du projet de loi, relatif à la composition et au mode d'élection des membres des conseils d'administration des SDIS et modifiant à cet effet l'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales, doit être analysé au regard des modifications au financement des SDIS proposées à l'article 46 (voir ci-après commentaire de cet article).

Le rapport de M. Jacques Fleury a proposé une simplification de la composition des conseils d'administration, dont le nombre des membres serait uniformément fixé à 22 et d'accorder la majorité absolue des sièges au conseil général, en conséquence d'un renforcement sensible de sa participation financière (dans une première étape, plafonnement de la part globale des communes et des établissements publics de coopération intercommunale au niveau atteint avant la date limite fixée par la loi pour les transferts, donc au niveau de l'année 2000).

L'article L. 1424-24 précité fixe la composition du conseil d'administration à 22 ou 30 membres suivant les cas :

1° Dans toutes les hypothèses , 8 sièges sont répartis par moitié entre, d'une part, le département et, d'autre part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'incendie et de secours. Les représentants du département sont élus au scrutin majoritaire. Les maires et les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale constituent un collège pour élire leurs représentants au scrutin de liste majoritaire à un tour.

2° Pour l'attribution des autres sièges, il convient de distinguer selon la population du département et l'importance relative des contributions communales et intercommunales.

a) dans les départements de plus de 900.000 habitants, dont une commune ou un établissement public de coopération intercommunale participe au budget du SDIS pour au moins 33 % , 22 sièges sont répartis proportionnellement aux contributions respectives du département, de l'ensemble des communes et de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale au budget du SDIS.

b) dans les autres départements , 14 sièges sont répartis entre les mêmes collectivités dans les mêmes conditions.

Les représentants du département sont élus au scrutin majoritaire par le conseil général en son sein.

Les représentants des établissements publics de coopération intercommunale sont élus par leurs présidents au scrutin proportionnel au plus fort reste parmi les membres des organes délibérants et les maires des communes membres.

Les maires des communes non regroupées au sein d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'incendie et de secours élisent parmi eux leurs représentants au scrutin proportionnel au plus fort reste.

Le nombre de suffrages dont dispose chaque maire, d'une part, chaque président d'établissement public de coopération intercommunale, d'autre part, au sein de leur collège électoral respectif est déterminé par le montant de la contribution de la commune ou de l'établissement public par rapport au total des contributions des communes, d'une part, et des établissements publics de coopération intercommunale, d'autre part.

Enfin il est procédé à un renouvellement intégral tous les trois ans, dans les quatre mois suivant les élections locales (municipales et cantonales).

L'article 44 du projet de l oi simplifie les règles de composition du conseil d'administration et renforce sensiblement la représentation du département en conséquence de la suppression des contributions des communes et établissements publics de coopération intercommunale prévue en 2006 par l'article 46 ci-après.

Les communes et structures intercommunales garderaient toutefois une représentation minimale, « compte tenu des pouvoirs de police détenus par les maires », selon M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois.

Toutefois, les nouvelles règles de composition entreraient en vigueur dès la publication de la loi, bien que la suppression des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale soit prévue pour 2006.

Selon le texte du projet, auquel l'Assemblée nationale a apporté une modification de simple précision, les conseils d'administration seraient, dans tous les départements, composés de 22 membres :

- le département disposerait d'au moins 14 sièges , donc de la majorité absolue. Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale disposeraient d'au moins quatre sièges , répartis proportionnellement à leurs contributions respectives.

Concernant la marge qui serait laissée dans la répartition (4 sièges sur 22), on rappellera que l'article L. 1424-26 du code général des collectivités territoriales, qui ne serait pas modifié, prévoit une délibération du conseil d'administration dans les six mois avant son renouvellement sur les modifications devant être apportées à sa composition, en conséquence de l'évolution des contributions des différentes collectivités.

- les règles de désignation seraient également modifiées : les représentants du département seraient toujours élus par le conseil départemental en son sein, mais le texte remplacerait le mode de scrutin majoritaire par le mode de scrutin proportionnel au plus fort reste.

Les représentants des établissements publics de coopération intercommunale seraient toujours élus par leur président au scrutin proportionnel au plus fort reste, mais les personnes désignées pourraient être non seulement les membres des organes délibérants et les maires des communes membres, mais aussi leurs adjoints.

Les maires des communes non regroupées éliraient toujours leurs représentants au scrutin proportionnel au plus fort reste, mais les personnes désignées pourraient être non seulement les maires, comme actuellement, mais aussi les adjoints.

Des suppléants seraient toujours élus parallèlement et dans les mêmes conditions.

Votre commission des Lois souhaite des règles claires de répartition des sièges entres les collectivités, plutôt que la fixation de minima (14 sièges au moins pour le département et 4 sièges au moins pour les communes et structures intercommunales). Surtout, elle entend que la représentation des communes et structures intercommunales soit proportionnelle à leur contribution financière, qu'elle propose de fixer à 20% (voir ci-après le commentaire de l'article 46).

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par amendement de fixer la représentation des communes et intercommunalités à 20% des sièges arrondi à l'entier supérieur, soit cinq sièges sur 22. Les départements disposeraient de 17 représentants .

Cet amendement maintiendrait le scrutin majoritaire pour l'élection des représentants du département . En effet, beaucoup de conseils généraux ont une majorité politique étroite. La représentation proportionnelle pour l'élection de leurs délégués risquerait, compte tenu de la représentation prévue, de priver le conseil d'administration d'une majorité stable , alors qu'il s'agit de l'un des objectifs du présent article.

Enfin, l'Assemblée nationale a remplacé le renouvellement intégral des conseils d'administration tous les trois ans après les élections locales par un renouvellement général ou partiel selon la même périodicité, en adoptant un amendement de sa commission des Lois avec l'accord du Gouvernement.

Les représentants des communes et des structures intercommunales seraient élus dans les quatre mois suivant le renouvellement intégral des conseils municipaux. Les représentants du département seraient élus dans les quatre mois suivant les élections cantonales.

En l'état actuel du calendrier des élections locales, il y aurait tous les trois ans, alternance entre un renouvellement intégral (années de concomitance des élections municipales et cantonales) et un renouvellement partiel, mais concernant la majorité des membres (élections cantonales sans élections municipales).

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié .

Article 45
(art. L. 1424-27, L. 1424-29, L. 1424-30, L. 1424-34
du code général des collectivités territoriales)
Organisation et fonctionnement des services
départementaux d'incendie et de secours

Dans son rapport sur le bilan de la mise en oeuvre de la réforme de 1996, M. Jacques Fleury a observé qu'à défaut de bureau, le conseil d'administration devait fréquemment être convoqué en séance plénière sur toutes les affaires de sa compétence, y compris celles qui pourraient apparaître comme mineures.

Afin de simplifier le fonctionnement des conseils d'administration, il a souhaité la création d'un bureau et un réaménagement en conséquence du régime des délégations de signature.

L'article 45 du projet de loi a pour objet de donner suite à ces propositions.

Selon l'article L. 1424-27 du code général des collectivités territoriales, le président du conseil d'administration est élu par ses membres après chaque renouvellement général. Il en va de même pour son unique vice-président, les textes ne prévoyant pas l'existence d'un bureau.

Le paragraphe I du projet de loi initial crée un bureau constitué du président, d'un vice-président et d'un ou plusieurs membres, dont le nombre est fixé par le conseil d'administration aussitôt après l'élection de son président.

Le texte initial prévoit aussi pour le conseil d'administration la possibilité de déléguer au bureau une partie de ses attributions, sauf dans le domaine budgétaire et en ce qui concerne la composition du conseil.

A l'initiative de MM. Charles de Courson, Jean-Antoine Leonetti et de la commission des Lois, approuvée par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a porté le nombre des vice-présidents de un à deux .

Les députés ont aussi adopté, avec l'accord du Gouvernement, plusieurs amendements, présentés par les mêmes auteurs, pour limiter à cinq le nombre total des membres du bureau .

L'Assemblée nationale a inséré un paragraphe I bis à l'article 45 du projet de loi, à l'initiative de sa commission des Lois pour instituer des règles de non cumul des indemnités de fonction de président et de vice-président de SDIS -instituées par la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 ^{233 ( * )} - avec les indemnités de certains élus. Il s'agit de celles perçues par :

- les présidents et vice-présidents de conseil général,

- les présidents et vice-présidents d'établissement public de coopération intercommunale,

- les maires de communes de plus de 50.000 habitants,

- les adjoints des communes de plus de 100.000 habitants.

Le Gouvernement s'était pourtant opposé à cet amendement en faisant valoir, à juste titre, que les dispositions sur l'écrêtement des indemnités de fonction des élus (à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, soit 7.707 € ou 50.154 F) étaient applicables aux présidents et vice-présidents de SDIS.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de supprimer le paragraphe I bis de l'article 45 du projet de loi.

Le paragraphe II de cet article supprimant le second alinéa de l'article L. 1424-29 du code général des collectivités territoriales a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

La majorité qualifiée des deux tiers requise par ce texte pour le vote des délibérations de caractère budgétaire, conçu pour préserver les droits des collectivités minoritaires, a souvent eu pour conséquence, dans certains départements, de rendre très aléatoire l'adoption des délibérations budgétaires.

L'entrée en vigueur en 2006 des dispositions supprimant les contributions des communes et structures intercommunales, proposée à l'article 46 et que votre commission des Lois vous proposera de remplacer par une contribution plafonnée à 20% du budget du SDIS, ne devrait pas faire obstacle à une application immédiate de la suppression de la majorité qualifiée pour les délibérations budgétaires , afin de clarifier dès que possible ces conditions de délibérations budgétaires.

Le paragraphe III tend à une nouvelle rédaction de l'article L. 1424-30 du code général des collectivités territoriales concernant les missions du président du conseil d'administration , des conditions dans lesquelles il peut déléguer certaines de ses fonctions et de celles de son remplacement provisoire.

Les dispositions en vigueur lui donnent la mission de préparer et exécuter les délibérations du conseil d'administration, de passer les marchés et de se porter garant de la bonne administration du service départemental.

Il peut déléguer une partie de ses attributions au vice-président, qui le remplace provisoirement en cas d'absence ou d'empêchement.

Une nouvelle élection est prévue en cas de vacance du siège de président ou de vice-président.

Le projet de loi initial ajouterait à ces dispositions la précision expresse selon laquelle le directeur départemental est placé sous l'autorité du président du conseil d'administration pour ce qui concerne la gestion administrative et financière et qu'il peut recevoir en conséquence de celui-ci délégation de signature.

Le texte initial ajoute que la délégation de signature peut aussi être accordée au directeur adjoint ou à divers chefs de service.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale , à l'initiative de sa commission des Lois approuvée par le Gouvernement, procède à une réécriture complète du paragraphe III de l'article 45 du projet de loi.

Ce texte confirme les dispositions en vigueur concernant les missions du président et adapte celles sur son pouvoir de délégation à la création d'un bureau (délégation possible aux membres du bureau).

En cas d'absence ou d'empêchement, le président serait remplacé provisoirement dans la plénitude de ses attributions par le vice-président le plus âgé, et, le cas échéant, par l'autre vice-président. En cas de vacance simultanée des sièges de président et de vice-présidents, il serait procédé à l'élection d'un nouveau bureau dans le délai d'un mois.

Le texte adopté reprend la disposition du texte initial selon laquelle le directeur départemental est placé sous l'autorité du président. Il précise que, dans les départements comportant plus de 300 sapeurs-pompiers professionnels, le directeur départemental peut être assisté par un directeur adjoint .

Actuellement, aucun texte ne prévoit la création d'un emploi de directeur adjoint, qui est donc laissé à la discrétion du conseil d'administration.

Délégation de signature peut être accordée par le président au directeur et au directeur adjoint, ainsi que, dans la limite de leurs attributions respectives, aux différents chefs de service, en cas d'absence ou d'empêchement du directeur.

Il est intéressant de noter, par ailleurs, que la commission des Lois de l'Assemblée nationale a accepté de retirer, à la demande du Gouvernement, un amendement destiné à prévoir la nomination du directeur départemental par l'arrêté conjoint du président et du préfet et, en cas de désaccord sur trois propositions, par le ministre de l'intérieur.

Le directeur départemental, qui exerce aussi les responsabilités opérationnelles de sécurité civile sous la responsabilité du préfet, est, selon l'article L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales, nommé par le ministre de l'Intérieur après avis du préfet et avec l'accord du président du SDIS. En cas de désaccord du président sur trois propositions de nomination , le ministre procède à la nomination de son choix (art. L. 1424-32 du code général des collectivités territoriales).

Votre commission des Lois, qui a approuvé les mesures de simplification proposées au présent article, vous propose de reprendre une disposition à laquelle la commission des Lois de l'Assemblée nationale a, au cours des débats, renoncé à la demande du Gouvernement.

La nomination du directeur départemental serait prononcée par arrêté conjoint du président du conseil d'administration du SDIS et du ministre de l'Intérieur, étant cependant précisé que ces deux autorités devraient nécessairement trouver un accord pour cette nomination.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement en ce sens, susceptible de contribuer au renforcement de l'autorité du président du conseil d'administration .

L'Assemblée nationale a, enfin, inséré un nouveau paragraphe IV par coordination.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter ainsi modifié l'article 45 du projet de loi .

Article 46
(art. L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales)
Financement des SDIS

Le présent article tend à une révision des règles de contribution des différentes collectivités au budget du SDIS , les dispositions du projet de loi initial ayant été sensiblement modifiées par l'Assemblée nationale.

Les deux textes vont toutefois -selon des modalités sensiblement différentes- dans le sens d'un renforcement du rôle du département, comme l'avait suggéré M. Jacques Fleury, selon lequel « plus grande sera la part prise par le budget départemental (...) mieux seront corrigées les injustices résultant de l'histoire qui subsistent au travers des cotisations versées par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ».

Dans son rapport sur le suivi de la loi du 3 mai 1996 précitée, M. Jacques Fleury relève que « les départements dont les conseils généraux assument une part de financement très élevée semblent être ceux qui rencontrent le moins de problèmes » et considère cependant utile de laisser une part des dépenses aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale afin de maintenir un lien entre la commune et le SDIS et pour favoriser le service de proximité .

Les dispositions en vigueur de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales prévoient, tout d'abord, que les contributions des différentes collectivités et établissements concernés sont votées par le conseil d'administration du SDIS à la majorité des deux tiers des membres présents et que celles-ci constituent des dépenses obligatoires.

Le montant prévisionnel de ces contributions est notifié chaque année avant le 1 ^er novembre aux chefs d'exécutif concernés.

Les règles suivies dans le cas où la majorité qualifiée (deux tiers des membres présents) nécessaire à la fixation des différentes contributions n'aurait pas été obtenue , sont assez complexes.

Dans cette hypothèse, il convient, en premier lieu, de répartir ces contributions entre, d'une part, le département, et, d'autre part, les communes et les structures intercommunales. Cette répartition se fait en proportion de leurs contributions respectives dans le total des contributions, selon le dernier compte administratif connu.

La contribution de chaque commune et de chaque établissement public de coopération intercommunale est ensuite calculée, dans des conditions fixées par décret, en fonction de sa population, de son potentiel fiscal par habitant ainsi que de sa part dans le total des contributions des communes et structures intercommunales, selon le dernier compte administratif connu.

La rédaction initiale de l'article 46 du projet de loi , en modifiant l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, supprime l'exigence de la majorité qualifiée des deux tiers pour le vote des contributions, et reporte du 1 ^er novembre au 1 ^er janvier de chaque année la date limite de notification du montant des contributions des collectivités à leur chef d'exécutif . Il s'agit de faciliter l'établissement des budgets des SDIS, la date du 1 ^er janvier laissant aux collectivités un délai suffisant pour préparer leur propre budget.

Ces dispositions, qui n'ont pas été modifiées par l'Assemblée nationale, ont été approuvées par votre commission des Lois .

Il n'en va pas de même pour celles concernant l'évolution des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.

Le texte initial limitait en effet, à compter de 2002, premier exercice budgétaire postérieur au délai de 5 ans prévu par la loi du 3 mai 1996 pour les transferts de personnels et de biens au SDIS, le taux de progression annuelle du montant des contributions des communes et des structures intercommunales à 20 % du taux de progression du montant total des contributions (département, communes et structures intercommunales).

Le texte initial maintenait donc la contribution des communes et des structures intercommunales, continuait à en permettre la progression d'une manière non négligeable (un cinquième du total de la majoration), et n'apportait pas de réponse à la lancinante question des fortes inégalités de contributions budgétaires entre collectivités.

Cette disposition n'a pas été reprise par les députés .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale intègre un amendement du Gouvernement tendant à supprimer les contributions communales et intercommunales à partir de 2006, et dans l'attente, à plafonner ces contributions au chiffre de l'exercice précédent augmenté de l'indice des prix . Elle a aussi complété cet amendement, en votant un sous-amendement de M. Jacques Fleury avec l'accord du Gouvernement et de la commission des Lois, pour instituer une obligation de ramener dans une fourchette de un à trois l'écart maximum entre la plus haute et la plus basse des cotisations par habitant versées par les communes et les structures intercommunales du département .

Un r apport sur les modalités de mise en oeuvre de la suppression des cotisations communales et intercommunales en 2006, devrait être présenté au Parlement avant le 1 ^er janvier 2005 .

Les dispositions votées par les députés comportent donc deux volets : un encadrement de l'évolution des contributions communales et intercommunales entre 2002 et 2005 , puis leur suppression complète à partir du 1 ^er janvier 2006 . L'évolution proposée entre 2002 et 2006 ne peut être envisagée qu'à la lumière de la suppression proposée des contributions en 2006.

1. La suppression des contributions communales et intercommunales en 2006

M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur, a indiqué qu'il souhaitait afficher l'objectif de disparition des contributions communales et intercommunales « dès que possible », tout en convenant de ce qu'un tel objectif serait difficilement réalisable, compte tenu des écarts de contributions pouvant, dans certains départements, aller de 1 à 400.

Votre commission des Lois s'interroge elle aussi sur le caractère réaliste de cette perspective , compte tenu d'écarts dans les contributions qui reflètent bien souvent des situations difficilement comparables.

Le texte reste silencieux sur le financement de l'augmentation des contributions des départements qui résulterait d'une suppression drastique des contributions communales et intercommunales.

Va-t-on, comme pour la couverture maladie universelle (CMU), diminuer la dotation globale de fonctionnement des communes et structures intercommunales à due concurrence de leurs contributions actuelles et majorer en conséquence celle accordée aux départements ? Dans cette hypothèse, en quoi les injustices résultant d'écarts injustifiés seraient-elles effacées ?

Va-t-on augmenter à due concurrence la fiscalité départementale, au risque que la fiscalité communale ne soit pas diminuée dans les mêmes proportions ?

La question se pose aussi de savoir si le transfert aux départements de la totalité des contributions à partir de 2006 ne comporte pas le risque d'une inflation des dépenses. Est-il donc indispensable de prendre dès maintenant position sur un transfert total qui n'interviendrait pas avant 2006 ?

Plus fondamentalement, comment, dans les faits, les compétences traditionnelles des communes pourront-elles être préservées, et, en particulier, le pouvoir de police du maire ?

Les dispositions prévues à l'article 43 du projet de loi pour favoriser le maintien des centres de première intervention communaux et intercommunaux et celles de l'article 44 garantissant leur représentation minimale (voir ci-dessus le commentaire de ces articles), pour intéressantes qu'elles soient, ne paraissent pas suffisantes pour cela .

Votre commission des Lois considère certes nécessaire d'accroître sensiblement la place du département, dans le financement du SDIS.

Il est vrai qu'une telle évolution pourrait contribuer à alléger opportunément les charges supportées par certaines communes et à réduire en valeur absolue des écarts injustifiés entre les différentes contributions. Elle fonderait aussi une représentation majoritaire des départements dans les SDIS, nécessaire au dégagement d'une majorité stable de gestion au sein de leurs conseils d'administration.

Pour autant, votre commission des Lois demeure attachée à la préservation du rôle des communes dans le développement d'une sécurité civile de proximité, dont les récentes catastrophes naturelles ont démontré le caractère irremplaçable.

La connaissance du terrain et des personnes, dont les sapeurs-pompiers volontaires des centres communaux ont su faire preuve dans de telles circonstances, a utilement et souvent de manière décisive complété l'engagement de moyens de secours plus importants et par ailleurs nécessaires.

Les services d'incendie et de secours doivent inclure un service de proximité apporté au citoyen et il serait paradoxal que ce soit une loi relative à la démocratie de proximité qui compromette un tel service.

De fait, les communes et les structures intercommunales ne pourraient continuer à peser effectivement sur la définition d'une politique de sécurité civile si elles devaient cesser de contribuer financièrement à celle-ci au sein des SDIS.

En outre, votre rapporteur observe que le recrutement des sapeurs-pompiers est très largement tributaire des communes. Le développement du volontariat serait probablement compromis par une remise en cause drastique du rôle des communes .

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par amendement de fixer à 20% du montant total des contributions des collectivités et établissements, celles des communes et des structures intercommunales, à partir du 1 ^er janvier 2006 , un délai minimum paraissant indispensable, dans certains départements pour atteindre cet objectif.

Le département participerait au budget du SDIS à hauteur de 80 % et les communes et structures intercommunales à concurrence de 20 %.

Toutefois, dans deux départements le taux des contributions des communes et des structures intercommunales est inférieur à 20% (Seine-et-Marne : 18,65% et Essonne : 0,10%). Afin de tenir compte de ces situations particulières, l'amendement prévoit aussi que le taux des participations communales et intercommunales inférieurs à 20% du total des contributions dans le compte administratif 2001 seraient gelés à leur niveau actuel.

L'adoption de cet amendement aurait également pour effet de faire porter le rapport prévu par le projet de loi sur les modalités de la fixation des contributions communales et intercommunales à 20% et non sur celles de leur disparition.

2. Dispositions transitoires entre 2002 et 2006

Dans l'attente de la suppression des contributions communales et intercommunales prévue en 2006, le texte soumis au Sénat prévoit aussi une limitation de leur évolution globale jusqu'à cette date et une réduction dans le même délai des écarts sensibles entre les contributions des différentes communes et structures intercommunales à l'intérieur d'un département.

a) L'encadrement de l'évolution des contributions communales et intercommunales entre 2002 et 2006

A partir de l'exercice 2002, le montant global des contributions des communes et des structures intercommunales ne pourrait pas progresser plus que l'indice des prix à la consommation . En d'autres termes, les augmentations de charges seraient supportées par le département.

Votre commission des Lois s'étonne de ce que, dans un même projet de loi, il soit prévu une majoration -certes encadrée- des contributions communales et intercommunales et leur suppression quelques années plus tard.

Il lui semble préférable de prévoir dès maintenant un gel de ces contributions avant leur fixation à 20% qu'elle vous propose à partir de 2006 (voir ci-dessus) et vous propose en conséquence un amendement en ce sens, étant précisé toutefois que ce gel ne s'appliquerait pas dans les départements où le taux des contributions est inférieur à 20%.

b) La réduction avant 2006 de l'écart maximum entre contributions communales et intercommunales par habitant

Le texte adopté par l'Assemblée nationale établit une obligation de ramener dans une fourchette de 1 à 3 avant le 1 ^er janvier 2006 l'écart maximum entre la plus haute et la plus basse des cotisations communales et intercommunales, calculées par habitant .

M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur, a convenu, devant l'Assemblée nationale, de ce que la validation de cette fourchette serait soumise à des simulations et que celle-ci pourrait faire l'objet d'ajustements au cours du débat au Sénat.

Il reste en effet à savoir, compte tenu de l'importance des disparités dans certains départements, si l'objectif de ramener les écarts de 1 à 3 en trois exercices est vraiment réaliste. Votre commission des Lois en doute fortement et considère que l'impact de ces disparités serait considérablement atténué dès lors que les contributions communales et intercommunales seraient ramenées à 20% du budget du SDIS. Le cas échéant, la question pourrait donc être réexaminée après que le taux de ces contributions soit effectivement ramené à 20%.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer cette disposition.

3. L'information des contribuables sur le coût des SDIS

Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté à cet article une disposition destinée à informer les contribuables sur les cotisations des collectivités au budget des SDIS, en adoptant un amendement de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur pour avis de la commission des Finances, avec l'approbation à titre personnel de M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois et malgré l'avis défavorable du Gouvernement.

Le texte prévoit qu'à partir de 2006 serait joint à l'avis d'imposition à la taxe d'habitation un document d'information élaboré par le SDIS. Ce document mentionnerait le montant global des contributions des collectivités pour l'année en cours et l'année précédente, le montant par habitant de ces contributions ainsi que leur progression par rapport à l'exercice précédent .

Le ministre de l'Intérieur a objecté la « lourdeur » du dispositif et le fait qu'il ne garantissait pas une information de l'ensemble de la population (environ 5 millions de contribuables sont exonérés de taxe d'habitation).

On pourrait aussi faire valoir que l'information ne rendrait pas compte de la totalité des dépenses d'incendie et de secours puisque, limitée au budget des SDIS, elle n'inclurait donc pas les dépenses des centres de première intervention communaux et intercommunaux ainsi que les dépenses de l'État pour les moyens lourds d'intervention.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose de supprimer par amendement cette disposition et d'adopter l'article 46 du projet de loi ainsi modifié .

Article 46 bis (nouveau)
(art. L. 1231-4 du code général des collectivités territoriales)
Section incendie et secours du Conseil national
des services publics départementaux et communaux

L'article L. 1231-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que le Conseil national des services publics départementaux et communaux -organe consultatif placé auprès du ministère de l'Intérieur- est divisé en plusieurs sections pouvant valablement délibérer au nom du Conseil national sur toutes les questions dont elle est saisie.

Le texte législatif prévoit en outre que la composition et le fonctionnement du Conseil national sont fixés par arrêté et que le ministre de l'intérieur nomme les membres du conseil et les présidents de section.

Le Conseil national est obligatoirement consulté sur les modèles de cahiers des charges auxquels les départements et les communes peuvent se référer pour leurs services exploités sous le régime de la concession ou de l'affermage et sur les modèles de règlement auxquels ils peuvent se référer pour leurs services exploités en régie (article L. 1231-3 du code général des collectivités territoriales).

Il donne son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises concernant le fonctionnement des services publics départementaux et communaux.

L'article 46 bis, tendant à compléter ces dispositions, est issu d'un amendement de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur pour avis de la commission des Finances, approuvé à titre personnel par M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois, sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable.

Il s'agirait de créer, par la loi, une section consacrée aux services publics d'incendie et de secours, qui serait consultée sur tout projet de texte législatif ou réglementaire ayant une incidence sur le fonctionnement, le financement ou les personnels des services d'incendie et de secours.

Le texte législatif prévoirait en outre que cette section serait composée pour moitié de représentants des conseils d'administration de SDIS, pour un quart de représentants de l'État et pour un quart de représentants des sapeurs-pompiers « bénévoles » et professionnels.

Le Gouvernement a objecté que les projets de textes législatifs et réglementaires relatifs aux SDIS et aux sapeurs-pompiers sont déjà soumis à l'avis de toutes les instances consultatives d'élus et de représentants des personnels ainsi qu'au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale, à l'unanimité, serait destiné à « mieux associer les acteurs locaux à l'élaboration des textes sur les SDIS », selon les termes de M. Patrick Ollier, puisque, en définitive, l'incidence financière de ces textes est supportée par les élus locaux.

Pour utile qu'elle puisse être, une telle disposition ne paraît pas de nature législative.

Votre commission des Lois, pour cette raison, vous propose par amendement de supprimer l'article 46 bis du projet de loi.

Article 46 ter (nouveau)
(art. L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales)
Prise en charge des interventions demandées
par un service médical d'urgence

Le présent article, concernant la prise en charge des interventions demandées par un service médical d'urgence, tout comme le suivant relatif aux interventions sur le réseau routier concédé, ne figuraient pas dans le projet de loi initial et ont été introduits par l'Assemblée nationale.

Ces deux articles ont donc pour objet la recherche d'un financement complémentaire des services d'incendie et de secours, conformément aux préconisations de M. Jacques Fleury, qui prévoyait aussi d'autres sources de financement en provenance de la région, de l'Union européenne et des sociétés d'autoroutes, lesquelles en revanche, ne figurent pas dans le texte qui nous est soumis.

L'article 46 ter est issu d'un amendement du Gouvernement, adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale, après le retrait d'amendements tendant aux mêmes fins et présentés par les commissions des Lois et des Finances et par MM. Jean-Antoine Léonetti, Charles de Courson et Michel Bouvard.

Le texte adopté complèterait l'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales selon lequel les services départementaux d'incendie et de secours ne sont tenus de procéder qu'aux seules interventions qui se rattachent directement à leurs missions légales, les autres interventions pouvant donner lieu à une participation aux frais par les bénéficiaires, dans des conditions déterminées par le conseil d'administration.

Les missions légales des services d'incendie et de secours sont fixées par l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales. Ils sont chargés de la lutte contre les incendies et concourent avec les autres services et professionnels concernés à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes ainsi qu'aux secours d'urgence.

Les services d'incendie et de secours sont en effet de plus en plus sollicités pour assurer les prestations en dehors du cadre de leurs missions, en particulier dans le domaine du transport sanitaire. La participation financière du « bénéficiaire », le malade, paraît difficilement envisageable dès lors que le transport par les services de secours n'est pas pris en charge par l'assurance maladie.

La charge financière du transport sanitaire effectué par les sapeurs-pompiers ne peut être supportée par les agences régionales d'hospitalisation (ARH) et par les centres hospitaliers que dans les départements où un accord en ce sens a déjà été conclu par les services concernés.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'Intérieur, entre 5 et 10% des dépenses de fonctionnement des SDIS sont consacrées aux interventions des services d'incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du centre 15 lorsque celle-ci constate un défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés.

Selon l'article 46 ter, les interventions effectuées par les services d'incendie et de secours à la demande de la régulation médicale du centre 15, lorsque celle-ci constaterait le défaut de disponibilité des transporteurs sanitaires privés pourraient être prises en charge financièrement par les établissements de santé, sièges des services d'aide médicale d'urgence (SAMU). Ces interventions devraient se situer en dehors des missions légales des services d'incendie et de secours.

Les conditions de cette prise en charge seraient fixées par une convention entre le service d'incendie et de secours et l'hôpital siège du SAMU, selon les modalités fixées par arrêté interministériel.

M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur, a fait valoir qu'une telle disposition « assainirait les relations avec les ambulanciers privés, qui se plaignent de la gratuité de l'intervention des SDIS » et encadrerait aussi l'activité de certains SDIS, car le remboursement serait lié à un ordre d'intervention .

La disposition proposée serait de nature à systématiser, mais aussi à encadrer la démarche de conventionnement engagée par certains SDIS.

Il conviendrait cependant de généraliser une telle pratique, plutôt que de se limiter à la reconnaître dans la loi et donc de la rendre obligatoire dans tous les départements.

Votre commission des Lois vous propose un amendement en ce sens et d' adopter l'article 46 ter du projet de loi ainsi modifié .

Article 46 quater (nouveau)
Prise en charge des interventions effectuées
sur le réseau routier concédé

Cet article résulte d'un amendement de M. Michel Bouvard, approuvé à titre personnel par M. Bernard Derosier, rapporteur de la commission des Lois, sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable.

Le texte prévoit -sans insérer la disposition dans le code général des collectivités territoriales- la conclusion chaque année d'une convention entre les SDIS et les sociétés concessionnaires d'ouvrages routiers ou autoroutiers pour fixer les conditions de prise en charge des interventions effectuées sur le réseau concédé.

La convention prévoirait aussi les conditions de mise à disposition des SDIS de l'infrastructure routière ou autoroutière pour les interventions à effectuer en urgence dans le département.

En premier lieu, on rappellera que, comme l'a indiqué dans sa réponse à une question écrite de M. Yann Galut, député, le ministre de l'Intérieur le 24 avril 2000, selon une instruction du 30 décembre 1980 les interventions des services publics sur les sections à péages -y compris celles des services d'incendie et de secours- bénéficient de la gratuité . Les services d'incendie et de secours ne sont redevables d'un péage que lorsqu'ils empruntent la section à péage pour intervenir en dehors de celle-ci .

Le Gouvernement a, pour sa part, estimé au cours des débats nécessaire une expertise complémentaire dont les conclusions pourraient déboucher sur la reprise du dispositif proposé dans le projet de loi sur la modernisation de la sécurité civile.

En effet, il n'existe actuellement aucune convention entre SDIS et société concessionnaire d'ouvrage routier ou autoroutier sur laquelle s'appuyer.

Il pourrait donc paraître préférable de ne pas adopter précipitamment une disposition de cette nature issue du vote d'amendement et de consulter les différentes parties concernées, et ce d'autant que, contrairement à l'article précédent, la conclusion de la convention serait obligatoire.

Votre commission des Lois vous propose par amendement de supprimer l'article 46 quater du projet de loi .

Article 46 quinquies (nouveau)
(art. L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales)
Recrutement de gardes champêtres
par les établissements public de coopération intercommunale

Cet article, concernant le recrutement des gardes champêtres par les établissements publics de coopération intercommunale, totalement étranger à l'objet du présent chapitre, doit être déplacé avant l'article 15 octodecies.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose , pour des raisons formelles de supprimer l'article 46 quinquies qu'elle a transféré avant l'article 15 octodecies.

Article 47
Disposition transitoire

Votre rapporteur a précédemment exposé (voir commentaire de l'article 44) que le conseil d'administration du SDIS était renouvelé dans les quatre mois suivant les élections municipales et dans les quatre mois suivant les élections cantonales. Il s'agit donc d'un renouvellement intégral tous les trois ans.

L'article 44 du projet de loi prévoit que les délégués des communes et ceux des établissements publics de coopération intercommunale seront renouvelés après les élections municipales et que les délégués du département le seront après chaque renouvellement cantonal.

Le présent article du projet de loi prévoit, à titre transitoire, un renouvellement des conseils d'administration selon les nouvelles règles de composition prévues à l'article 44 (en particulier, attribution minimale de 14 sièges sur 22 au département), dans les quatre mois qui suivront la publication de la loi.

Selon les propositions de votre commission à cet article, le département disposerait de 17 sièges et les communes et structures intercommunales de 5 sièges.

Les renouvellements ultérieurs interviendraient lors des prochaines élections locales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification l'article 47 du projet de loi .

Article 47 bis (nouveau)
(art. L. 1424-37-1 du code général des collectivités territoriales)
Sapeurs pompiers volontaires : validation d'expérience
au titre de la formation

Cet article est issu d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, sur lequel le Gouvernement et la commission des Lois ont émis un avis défavorable.

Il a pour objet d'ouvrir la possibilité de validation d'une expérience en vue d'être dispensé « de certains examens » et de la formation continue, prévue pour tout sapeur-pompier volontaire par l'article L. 1424-37 du code général des collectivités territoriales.

La validation serait prononcée par une commission départementale, dont la composition serait fixée par décret.

L'auteur de l'amendement a fait valoir les difficultés rencontrées par les sapeurs-pompiers volontaires pour suivre ces formations, en particulier vis à vis des entreprises dont ils sont les salariés.

Il a fait valoir que l'expérience professionnelle pouvait, dans certains cas, être prise en considération en vue d'une promotion sans qu'il soit nécessaire d'alourdir les procédures de sélection.

Cette disposition pourrait donc constituer une mesure opportune d'encouragement au volontariat.

Votre commission des Lois vous propose par amendement de prévoir un décret pour fixer les modalités de ces dispositions et d'adopter ainsi modifié l'article 47 bis du projet de loi .

Article 47 ter (nouveau)
(art. 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au
développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers)
Vacations horaires des sapeurs pompiers volontaires

L'article 11 de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers concerne le droit des sapeurs-pompiers volontaires à des vacations horaires au titre de leurs interventions dans le cadre de « missions de sécurité civile de toute nature » et de la formation qu'ils reçoivent.

Ces vacations horaires, exonérées de tout impôt et de tout prélèvement social, sont incessibles, insaisissables et cumulables avec tout revenu ou prestation sociale.

Leur montant est fixé par arrêté interministériel ^{234 ( * )} .

Le texte adopté par l'Assemblée nationale est issu d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, approuvé par le Gouvernement et par M. Bernard Derosier, rapporteur.

Il a pour objet, en premier lieu, de prévoir que des vacations horaires pourront aussi être accordées à raison de l'exercice de responsabilités administratives dont la liste serait fixée par le conseil d'administration du SDIS.

Votre commission des Lois estime que des responsabilités administratives ne doivent pas donner lieu à des vacations horaires essentiellement destinées à récompenser les missions opérationnelles.

Elle vous propose en conséquence par amendement de supprimer cette disposition.

En outre, le conseil d'administration pourrait plafonner le nombre de vacations horaires pouvant être perçues chaque année par un sapeur-pompier volontaire.

Enfin, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit, pour les missions d'une durée supérieure à 24 heures, l'attribution d'un forfait journalier (au lieu des vacations horaires), dont le montant serait fixé par arrêté interministériel.

Ces deux dispositions ont été approuvées par votre commission des Lois qui vous propose d'adopter l'article 47 ter du projet de loi ainsi modifié .

* ²³³ Ces indemnités s'élèvent respectivement à 50% et 25% des indemnités des conseillers généraux, elles-mêmes fixées selon un barème variant selon la population du département (voir ce barème en annexe)

* ²³⁴ Mandat des vacations horaires des sapeurs-pompiers volontaire :

- officiers : 9,95 € (65,22 F,

- sous-officiers : 8,00 € (52,48 F),

- caporaux : 7,12 €(46,70 F)

- sapeurs : 6,62 € (43,42 F).