IV. LA NÉCESSAIRE MODIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET L'ÉTAT
A. LES IMPLICATIONS FINANCIÈRES DU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
La Constitution de la Vème République est peu explicite s'agissant du principe de libre administration des collectivités territoriales, issu des dispositions de l'article 72 selon lesquelles « les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseil élus ». La portée de ce principe est limitée par une autre disposition de valeur constitutionnelle, le caractère unitaire de l'Etat. Son contenu n'est pas défini précisément mais son respect est garanti par le renvoi au domaine de la loi de la détermination des principes fondamentaux « de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ».
La liste des principes fondamentaux dégagés par le législateur n'a pas été arrêtée mais l'histoire institutionnelle et politique de notre pays ainsi que, depuis vingt ans, la pratique de la décentralisation, permettent de dégager les implications financières du principe de libre administration.
1. En recettes : la fiscalité locale, élément essentiel de la décentralisation à la française
Contrairement à la plupart des pays européens, la France se caractérise par la part importante des recettes fiscales dont elles votent les taux dans les budgets des collectivités locales 57 ( * ) . Si le degré de décentralisation d'un Etat ne se mesure pas nécessairement à l'importance des ressources fiscales locales, la fiscalité constitue, dans le contexte jacobin français, un « rempart » contre le centralisme étatique. De ce point de vue, il n'est pas anodin que, dans le processus de décentralisation engagé en France au début des années 80, la première grande loi ait eu pour objet la consécration du pouvoir fiscal des collectivités locales, à travers la faculté de voter les taux des impôts directs locaux en application des dispositions de la loi du 10 janvier 1980 relative à la fiscalité directe locale.
Le Conseil constitutionnel a par la suite établi à plusieurs reprises un lien de causalité entre l'existence de ressources fiscales locales et le principe constitutionnel de libre administration en estimant que la loi pouvait restreindre la part des recettes fiscales dans les budgets locaux, mais dans une proportion qui ne serait pas de nature à limiter l'exercice du principe de libre administration 58 ( * ) .
L'analyse du Conseil constitutionnel revient à considérer que le principe de libre administration ne se limite pas à la faculté de dépenser librement, mais comporte celle de mener une politique fiscale propre , soit pour ajuster l'évolution des recettes à celle des dépenses, soit pour arbitrer entre le recours à la fiscalité et le recours à l'emprunt, soit pour répartir la charge fiscale entre les différentes catégories de contribuables.
Par ailleurs, dans le contexte français dans lequel l'évolution des dépenses locales dépend non seulement des décisions des exécutifs locaux mais également de l'application de mesures législatives ou réglementaires qui s'imposent aux autorités locales, une fiscalité dont les taux sont votés par les assemblées locales constitue une souplesse indispensable pour assurer l'équilibre des budgets locaux. Elle est également source de responsabilisation des gestionnaires, les dépenses nouvelles devant être assumées politiquement devant les contribuables.
Il faut donc souhaiter que la part des ressources des collectivités locales issue des impôts locaux représente plus de 50 % du total.
* 57 Seuls la Suède et le Danemark accordent à leurs collectivités locales une plus grande « marge de manoeuvre » fiscale.
* 58 Voir notamment la décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991.