Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2002

Rapport n° 372 (2001-2002) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 juillet 2002

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• INTRODUCTION
  
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  
• CHAPITRE PREMIER :
  
  LE CADRE MACRO-ÉCONOMIQUE ET JURIDIQUE
  
  • I. UNE DIMINUTION DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE EN 2002 ET UN REBOND EN 2003 ?
    
    • A. UNE DÉGRADATION DE L'ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL DEPUIS LA FIN DE L'ANNÉE 2000
      
      • 1. L'augmentation du prix du pétrole
        
      • 2. Le ralentissement de l'économie américaine
        
      • 3. La décélération de l'économie de la zone euro
        
    • B. UN RALENTISSEMENT TRÈS SIGNIFICATIF DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE DEPUIS LE DÉBUT DE L'ANNÉE 2001
      
      • 1. La décélération de l'économie française en 2001
        
      • 2. Des perspectives de reprise qui restent à confirmer
        
        • a) Une timide accélération au début de l'année 2002
          
        • b) Un consensus sur une croissance de l'ordre de 1,4 % en 2002 et 2,8 % en 2003
          
          • (1) Une reprise technique de l'investissement en 2002 ?
            
          • (2) Un investissement des entreprises élevé en 2003 ?
            
        • c) De fortes incertitudes
          
          • (1) Des incertitudes relatives à l'évolution de la consommation des ménages
            
          • (2) Des incertitudes relatives à l'évolution de l'investissement
            
  • II. QUELLES PERSPECTIVES  POUR LE PACTE DE STABILITÉ ?
    
    • A. LES RÈGLES COMMUNAUTAIRES EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. L'interdiction d'un déficit public supérieur à 3 % du PIB et d'une dette publique supérieure à 60 % du PIB
        
        • a) L'article 104 du traité instituant la communauté européenne
          
        • b) La procédure des déficits publics excessifs
          
      • 2. Les programmes de stabilité
        
        • a) La base juridique : l'article 99 du traité instituant la communauté européenne
          
        • b) Le régime des programmes de stabilité
          
      • 3. Les modalités d'application des programmes de stabilité
        
        • a) Juillet 2001 : la prise en compte du déficit structurel ?
          
        • b) Le Conseil européen de Barcelone : la fixation de l'échéance de l'année 2004
          
        • c) Le Conseil ECOFIN de Madrid (20 juin 2002) et le Conseil européen de Séville (21-22 juin 2002) : la réaffirmation de l'échéance de l'année 2004
          
          • (1) Le Conseil ECOFIN de Madrid
            
          • (2) Le Conseil européen de Séville
            
    • B. LES PROGRAMMES DE STABILITÉ : UN DISPOSITIF QUI DOIT FAVORISER LA CROISSANCE ET GAGNER EN CRÉDIBILITÉ
      
      • 1. La prescription d'un équilibre dès 2004 ne doit pas nuire à la croissance de la zone euro
        
      • 2. La nécessité de repousser la date fixée pour l'équilibre
        
        • a) Repousser la date fixée pour l'équilibre
          
        • b) Remplacer l'objectif de déficit par un objectif de déficit structurel : une mise en oeuvre délicate ?
          
      • 3. A défaut de report de l'échéance, la crédibilité du dispositif sera contestée
        
    • C. A MOYEN TERME : FAIRE ÉVOLUER LE PACTE DE STABILITÉ VERS UN DISPOSITIF PLUS AMBITIEUX
      
      • 1. Le pacte de stabilité doit faire l'objet d'une nouvelle analyse économique
        
      • 2. Se fixer des règles plus souples
        
        • a) Le consensus : prendre en compte le déficit structurel
          
        • b) Faut-il prendre en compte le taux d'endettement public et/ou ne pas prendre en compte les dépenses d'investissement ?
          
          • (1) Faut-il se fixer un objectif de dette publique ?
            
          • (2) Faut-il exclure les dépenses d'investissement du déficit public ?
            
• CHAPITRE II :
  
  UN DÉFICIT TRÈS DÉGRADÉ, À CONTENIR ABSOLUMENT
  
  • I. UNE SITUATION INITIALE EN MATIÈRE DE DÉFICIT DÉJÀ TRÈS DÉGRADÉE
    
    • A. DE NOMBREUX SIGNES AVANT-COUREURS DE DÉTÉRIORATION DANS LE BUDGET INITIAL POUR 2002
      
      • 1. Pour la première fois depuis 1996 un déficit budgétaire en augmentation dans la loi de finances initiale pour 2002
        
      • 2. Aucune amélioration du besoin de financement de l'Etat avouée entre 1999 et 2002
        
      • 3. Un déficit de fonctionnement qui s'accroissait à 4,81 milliards d'euros en 2002
        
      • 4. Les deux tiers de l'amélioration relative des déficits publics entre 1997 et 2002 dus à la conjoncture
        
      • 5. En 2002, l'Etat toujours la seule collectivité publique déficitaire
        
    • B. UNE DETTE DE L'ÉTAT MAL CERNÉE ET TOUJOURS EN PROGRESSION
      
      • 1. La France, mauvais exemple en Europe en matière de dette publique
        
        • a) 1997-2001 : l'illusion d'une amélioration
          
        • b) Des performances moindres en France que dans le reste de l'Europe
          
      • 2. Un Etat mauvais gestionnaire : un patrimoine dégradé et des engagements hors-bilan mal connus
        
        • a) Les engagements hors-bilan et les dettes cachées
          
        • b) L'absence de contrepartie patrimoniale à la dette
          
  • II. L'AVEU TARDIF PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT DE L'IRRÉALISME DES PRÉVISIONS DE DÉFICIT PUBLIC
    
    • A. LES DÉCLARATIONS DE LAURENT FABIUS EN FÉVRIER 2002
      
      • 1. La croissance revue à la baisse : 1,4-1,6 % pour 2002
        
      • 2. Un déficit public alors chiffré à 1,8-1,9 point de PIB
        
    • B. UN CHIFFRAGE ALORS FORMELLEMENT CONTESTÉ PAR VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL
      
    • C. UNE ESTIMATION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES CORROBORÉE PAR L'AUDIT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. Une révision à la baisse de l'hypothèse de croissance
        
      • 2. Le déficit budgétaire de l'Etat estimé entre 41,9 et 44,6 milliards d'euros pour 2002
        
  • III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DÉSORMAIS CHIFFRÉ À 46 MILLIARDS D'EUROS PAR LE PRÉSENT COLLECTIF
    
    • A. LA PRISE D'ACTE DE LA DÉGRADATION DES COMPTES DE L'ÉTAT À HAUTEUR DE 13 MILLIARDS D'EUROS
      
      • 1. 8,64 milliards de moins-values de recettes fiscales et non fiscales
        
      • 2. Un accroissement des dépenses du budget général de 4,96 milliards d'euros
        
      • 3. Deux mesures techniques de réduction du déficit pour 600 millions d'euros
        
    • B. UNE BAISSE OPPORTUNE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU POUR 2,55 MILLIARDS D'EUROS
      
    • C. LA RÉDUCTION DES DÉPENSES, UN EXERCICE INÉLUCTABLE
      DÈS 2002
      
• CHAPITRE III :
  
  DES DÉPENSES À LA DÉRIVE
  
  • I. AU PASSIF DU PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT : L'ABSENCE DE MAÎTRISE DES DÉPENSES
    
    • A. 1997-2001 : UN MANQUE DE DISCIPLINE SUR LES DÉPENSES
      
      • 1. Le relâchement de l'effort au fil de la législature
        
        • a) Un affichage : la réduction du poids des dépenses dans le PIB
          
        • b) La réalité : une contre-performance de la France dans l'OCDE et un relâchement progressif
          
      • 2. La rigidité croissante de la dépense publique
        
        • a) La fonction publique plutôt que l'investissement
          
        • b) L'exécution 2001, symbole de la rigidité de la dépense
          
    • B. UNE DÉRIVE DANS LE BUDGET INITIAL POUR 2002
      
      • 1. Des prévisions de la loi de finances initiale ...
        
      • 2. ... jugées irréalistes par votre commission des finances
        
  • II. LE COÛT DU DÉRAPAGE DES DÉPENSES ACTÉ DANS LE PRÉSENT COLLECTIF : 4,96 MILLIARDS D'EUROS
    
    • A. UN MONTANT CHIFFRÉ PAR L'AUDIT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. Les raisons d'un tel dérapage
        
      • 2. La répartition de la hausse des dépenses
        
    • B. UN COLLECTIF QUI N'EST QUE LA TRADUCTION DE L'AUDIT
      
      • 1. Un effort de sincérité budgétaire
        
      • 2. 4,96 milliards d'euros d'ouvertures de crédits sur le budget général
        
  • III. POUR DES DÉPENSES MAÎTRISÉES SUR LA LÉGISLATURE
    
    • A. EVITER TOUT DÉRAPAGE SUPPLÉMENTAIRE DANS L'EXÉCUTION 2002
      
    • B. UNE PRÉPARATION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2003 D'ORES ET DÉJÀ MARQUÉE PAR LA MAITRISE DES DÉPENSES
      
    • C. L'AVENIR : TIRER PARTI DU DÉPART À LA RETRAITE D'UN NOMBRE CROISSANT DE FONCTIONNAIRES POUR RÉDUIRE LES DÉPENSES
      
      • 1. Un phénomène démographique : la moitié des fonctionnaires va partir à la retraite d'ici 10 ans
        
      • 2. Des économies budgétaires possibles et indispensables
        
        • a) 619.200 départs à la retraite sur 2001-2010
          
        • b) Quel taux de remplacement retenir ?
          
• CHAPITRE IV :
  
  LA NÉCESSITÉ D'UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS
  
  MALGRÉ DES RECETTES EN DIMINUTION
  
  • I. DES ÉVALUATIONS DE RECETTES SURESTIMÉES VOLONTAIREMENT DANS LE BUDGET INITIAL POUR 2002
    
    • A. DES PRÉVISIONS REPOSANT SUR UNE HYPOTHÈSE DE CROISSANCE IRRÉALISTE
      
      • 1. Une augmentation des recettes fiscales reposant sur le seul dynamisme de la TVA
        
      • 2. Des prévisions de recettes non fiscales à un niveau jamais atteint
        
      • 3. Des prélèvements sur recettes à un niveau élevé
        
    • B. DES PRÉVISIONS DE RECETTES INFIRMÉES PAR LA RÉALITÉ
      
      • 1. Des prévisions critiquées en leur temps par votre rapporteur général
        
      • 2. Des critiques confirmées par l'audit des finances publiques
        
      • 3. Des estimations en phase avec la dernière situation budgétaire au 31 mai 2002
        
  • II. LES RÉVISIONS DE RECETTES ASSOCIÉES AU PRÉSENT COLLECTIF
    
    • A. DES RÉVISIONS EN LIGNE AVEC L'HYPOTHÈSE « HAUTE » DE L'AUDIT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. Les moins-values de recettes fiscales : 5,37 milliards d'euros
        
      • 2. Les moins-values de recettes non fiscales : 3,27 milliards d'euros
        
    • B. LES PRIORITÉS NOUVELLES DU GOUVERNEMENT
      
      • 1. Une baisse de l'impôt sur le revenu très attendue...
        
      • 2. ... après cinq années d'augmentation des charges pesant sur le travail
        
    • C. QUELQUES PISTES DE RÉFORME DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES...
      
      • 1. L'impact favorable sur la croissance de la combinaison « baisse de l'IR-baisse des cotisations sociales employeurs »
        
      • 2. Rendre la France plus attractive
        
• CHAPITRE V :
  
  L'APPRÉCIATION GLOBALE DES FINANCES PUBLIQUES
  
  • I. UNE DÉGRADATION DES COMPTES SOCIAUX EN 2002
    
    • A. LES CONCLUSIONS DE L'AUDIT SUR LES FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. La conjonction de deux phénomènes : un « effet de ciseaux »
        
        • a) Le ralentissement de la croissance des recettes
          
        • b) La forte augmentation des dépenses d'assurance maladie
          
      • 2. Le retour du déficit des administrations de sécurité sociale
        
    • B. ... CONFIRMÉES PAR LES PRÉVISIONS DE LA COMMISSION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2002
      
      • 1. Un rythme de croissance des recettes sensiblement ralenti en 2002
        
      • 2. Une nouvelle accélération des dépenses du régime général en 2002
        
      • 3. Des comptes du régime général à nouveau déficitaires en 2002
        
  • II. LA COMPLEXITÉ CROISSANTE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE
    
    • A. LA COMPLEXITÉ DES COMPTES SOCIAUX
      
    • B. LA NÉCESSAIRE SINCÉRITÉ DES OBJECTIFS DE DÉPENSES FIXÉS EN LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
      
  • III. LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET LE SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2002
    
    • A. UNE CONTRIBUTION POSITIVE MAIS EN BAISSE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
      
      • 1. Les conclusions de l'audit
        
      • 2. Un excédent menacé
        
    • B. LES RELATIONS FINANCIÈRES ETAT-COLLECTIVITÉS LOCALES MINÉES PAR LE POIDS DES COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS FISCALES
      
      • 1. Le résultat de la politique de recentralisation financière menée depuis cinq ans
        
      • 2. Quel avenir pour l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales ?
        
  • IV. LA NÉCESSAIRE MODIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LES COLLECTIVITÉS LOCALES ET L'ÉTAT
    
    • A. LES IMPLICATIONS FINANCIÈRES DU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
      
      • 1. En recettes : la fiscalité locale, élément essentiel de la décentralisation à la française
        
      • 2. En dépenses : l'absence de tutelle de l'Etat sur les dépenses décidées par les exécutifs locaux
        
    • B. LES VOIES DE LA RÉFORME
      
      • 1. La compensation des transferts de charges
        
      • 2. La fiscalité locale doit être le mode normal de financement des collectivités locales
        
      • 3. La nécessaire combinaison des deux volets
        
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • ARTICLE PREMIER
    
    Réduction de 5 % de l'impôt sur le revenu à acquitter en 2002
    
  • ARTICLE 2
    
    Prélèvements institués au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA)
    
  • ARTICLE 3
    
    Equilibre général
    
• DEUXIÈME PARTIE :
  
  MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
  
  • ARTICLE 4
    
    Dépenses ordinaires des services civils. Ouvertures
    
  • ARTICLE 5
    
    Dépenses en capital des services civils. Ouvertures
    
  • ARTICLE 6
    
    Dépenses ordinaires des services militaires. Ouvertures
    
  • ARTICLE 7
    
    Dépenses en capital des services militaires. Ouvertures
    
• B. - Budgets annexes
  
  • ARTICLE 8
    
    Dépenses des budgets annexes
    
• II. - AUTRES DISPOSITIONS
  
  • ARTICLE 9
    
    Ratification de décret d'avance
    
• TITRE II :
  
  DISPOSITIONS PERMANENTES
  
  • ARTICLE 10
    
    Transfert par l'Etat du réseau de transport du gaz et exonération des droits de mutation dus à raison de ces opérations
    
  • ARTICLE 11 (nouveau)
    
    Contenu du « jaune budgétaire » énumérant les organismes consultatifs ou délibératifs placés auprès du Premier ministre et des ministres
    
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• TABLEAU COMPARATIF