TRAVAUX DE LA COMMISSION(1)
AUDITION DE MME NICOLE PRUD'HOMME, PRÉSIDENTE DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE NATIONALE DES ALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF)
Réunie le mercredi 30 octobre 2001, sous la présidence de M Nicolas About, président , la commission a procédé à l'audition de Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF , a constaté que la branche famille affichait encore des excédents dans un contexte marqué par le déficit du régime général dans son ensemble.
Elle a rappelé que le conseil d'administration de la CNAF souhaitait que ces excédents bénéficient à la politique familiale, notamment par une augmentation significative de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).
Elle a estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 semblait marqué par la volonté d'aller vers une plus grande autonomie des différentes branches.
Elle a toutefois exprimé un souci d'importance face à la contribution versée par la CNAF au fonds de solidarité vieillesse (FSV) au titre des majorations de pensions pour enfants.Rappelant que le même phénomène s'était produit par le passé pour la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, elle a déploré aujourd'hui qu'on « force le pas » en doublant le prélèvement de la CNAF au profit du FSV.
Elle a déclaré qu'une telle mesure ne pouvait convenir à la CNAF qui considère qu'une telle prestation ne doit pas être supportée par la branche famille.
Elle a estimé que d'autres mesures du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 étaient plus positives, à l'image de l'allocation de 70 euros par mois pour les familles de trois enfants et plus quand l'aîné des enfants à charge atteint l'âge de 20 ans et jusqu'à son 21 e anniversaire.
Répondant à une question de M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille , elle a constaté que cette mesure, universelle et sans condition de ressources, allait dans le sens de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille qui envisageait le maintien des allocations familiales jusqu'à 22 ans, mais qu'il était trop tôt pour considérer cette mesure comme une étape dans cette direction.
Elle a affirmé que, compte tenu des excédents de la branche, il y avait nécessité d'aider les familles nombreuses -au demeurant... peu nombreuses- du fait de l'allongement des études et de leur coût.
Elle a souligné que ce dispositif pourrait être mis en place aisément par le réseau des caisses d'allocations familiales (CAF), sans problème particulier et avec des délais suffisants, puisque cette allocation n'entrerait en vigueur qu'au 1 er juillet 2003.
Mme Nicole Prud'homme a estimé que des interrogations fortes restaient posées, en particulier concernant l'allocation de libre choix dans la perspective de la réunion au printemps prochain de la Conférence de la famille.
Elle s'est félicitée, à cet égard, de la mise en place, par le ministre délégué à la famille, d'un groupe de travail sur ce sujet, comportant des représentants des partenaires sociaux et des différentes composantes du conseil d'administration de la CNAF, ainsi que de son intervention prévue à la fin du mois de novembre devant les présidents de caisses.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille , a évoqué les observations de la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2002, concernant l'hétérogénéité de l'utilisation de l'enveloppe financière dont disposent les CAF pour les associations qu'elles subventionnent.
Il a demandé à Mme Nicole Prud'homme comment la CNAF envisageait de mieux coordonner l'octroi de ces subventions sur l'ensemble du territoire pour permettre la mise en oeuvre d'une action sociale plus efficace au niveau local.
Mme Nicole Prudh'omme a rappelé que la CNAF n'intervenait pas directement dans la gestion de l'action sociale des CAF, établissements privés bénéficiant d'une liberté simplement encadrée par la convention d'objectifs et de gestion conclue avec l'Etat.
Elle a estimé que le débat devait être vu sous un autre angle pour prendre en compte les réalités locales et a rappelé que l'action sociale des CAF était menée à travers un diagnostic partagé dans le cadre d'un schéma directeur pluriannuel.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille , a observé qu'un avenant à la convention d'objectifs et de gestion 2001-2004 liant l'Etat et la CNAF prévoyait une aide exceptionnelle sur trois ans de 228,67 millions d'euros à destination des structures d'accueil de la petite enfance.
Il a interrogé Mme Nicole Prud'homme sur la façon dont la mise en oeuvre de cet avenant apparaissait dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
M. Marcel Lesbros a fait valoir que les départements étaient déjà très actifs en matière de petite enfance avant la mise en oeuvre du fonds d'investissement pour la petite enfance (FIPE) et a demandé que les actions dans ce domaine soient mieux coordonnées.
M. Jean Chérioux a souligné le développement des règles de sécurité et d'hygiène qui nécessitait souvent la mise en oeuvre de travaux urgents par les associations gestionnaires.
Il a constaté que les délais d'instruction des demandes de subventions adressées aux CAF étaient excessifs, de sorte que les associations s'acquittaient en définitive des travaux sur leurs fonds propres avec l'aide du département et de la commune.
M. Jean-Pierre Fourcade a demandé à Mme Nicole Prud'homme si les prêts sans intérêt se développaient aux côtés des subventions pour financer le secteur de la petite enfance, et si auquel cas, avec leur remboursement, les dotations étaient majorées.
M. Gilbert Chabroux s'est inquiété de la mise en oeuvre de nouveaux projets dans le cadre du FIPE en 2003 si rien n'était inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.
Il a demandé des réponses claires sur les modes de garde. Il a souhaité savoir, en particulier, si l'allocation pour la garde d'enfant à domicile (AGED) allait être privilégiée aux dépens de la création de places de crèches.
Mme Claire-Lise Campion a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 avait fait l'objet d'un recours au Conseil constitutionnel et que, de ce fait, l'engagement des crédits avait pris du retard.
Elle a demandé à Mme Nicole Prud'homme une estimation sur le devenir des projets d'ici la fin de l'année et rappelé que cela posait de graves problèmes de financement pour les collectivités locales.
M. Nicolas About, président, a indiqué que la disposition annulée, à juste titre, par le Conseil constitutionnel au regard de règles organiques régissant les lois de financement, avait été en réalité reprise sous la forme d'une convention entre l'Etat et la CNAF.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille , a regretté que l'on impute au recours devant le Conseil constitutionnel, totalement légitime, le retard d'engagement des crédits.
Mme Michèle Demessine a constaté que le manque de fonds ne permettait pas à la CNAF d'accepter de nouveaux projets aujourd'hui.
Mme Nicole Prud'homme a indiqué que le FIPE était intégré au fonds national d'action sociale (FNAS), même s'il n'avait pas de caractère pérenne, et qu'il était inscrit sous une ligne de « dépenses exceptionnelles ». Elle a ajouté que sa dotation était de 107 millions d'euros en 2003 et 91 millions d'euros prévus en 2004.
Elle a expliqué que ces enveloppes étaient fermées et qu'un appel à projet avait été lancé à hauteur de ces enveloppes. Elle a indiqué que les projets validés, selon les critères retenus, avaient été signifiés aux collectivités locales et que les crédits seraient consommés en totalité.
Elle a fait valoir, à ce titre, qu'il n'y avait pas aujourd'hui de projets bloqués mais seulement des projets non retenus. Elle a indiqué à la commission qu'elle mettrait à sa disposition un tableau de bord précis des engagements du FIPE.
Puis M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille , a souhaité connaître les propositions qu'entendait formuler la CNAF dans la perspective de la prochaine Conférence de la famille.
Concernant la Conférence de la famille de 2003, Mme Nicole Prud'homme a estimé qu'il était trop tôt pour que le conseil d'administration de la CNAF se prononce sur des propositions.
Elle a souligné que la CNAF était présente dans le groupe de travail sur l'allocation de libre choix et sur celui du service aux familles, et a estimé qu'après la remise de leurs travaux au Gouvernement, le 14 février prochain, les positions du conseil d'administration de la CNAF seraient établies.
Elle a indiqué toutefois que les propositions de la CNAF devraient aller dans le sens d'une prolongation de l'allocation de 70 euros et d'une augmentation conséquente de la BMAF, et traiter de la question de l'autonomie des jeunes.
Mais elle a reconnu avoir de fortes incertitudes, du fait de la conjoncture et de l'évolution de la démographie, quant à la pérennité d'excédents de la branche famille permettant de financer des mesures nouvelles significatives.
Elle a souligné, par ailleurs, l'intérêt du troisième groupe de travail mis en place sur l'entreprise et la famille.
Elle a rappelé qu'il ne s'agissait là que d'un retour aux sources puisque ce sont le patronat et la CFTC qui ont été à l'origine des allocations familiales.
Elle a ajouté que cette question était fondamentale car un retour en arrière du salariat féminin n'était pas envisageable.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille , a indiqué que, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, la CNAF finançait une prestation d'assurance vieillesse -les majorations de pension pour enfants- et que le FSV prenait en charge, quant à lui, la dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraites complémentaires alors que, dans le même temps, l'Etat finançait une prestation familiale historique, l'allocation de parent isolé (API).
Il a interrogé Mme Nicole Prud'homme sur ce que pensait la CNAF de cette situation, a priori paradoxale.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux, la sécurité sociale et l'assurance maladie, a constaté que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 portait à 60 % la prise en charge, par la CNAF, des majorations de pension pour enfants.
Il a rappelé que la commission avait dénoncé, depuis trois ans, la multiplication des branchements financiers opérés au détriment de la sécurité sociale, et a estimé que le moment était venu d'opérer une clarification des circuits financiers conforme au principe d'autonomie des branches.
Mme Nicole Prud'homme a reconnu que l'imputation de la charge des majorations de pensions pour enfants à la CNAF par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 s'inscrivait, à l'évidence, dans le cadre de l'utilisation de l'excédent de la branche pour la couverture d'avantages sociaux n'entrant manifestement pas dans le champ des prestations familiales.
Elle a toutefois fait valoir que, dans sa rédaction, ce texte instaurait, au-delà du dispositif transitoire de montée en charge progressive de la contribution de la CNAF, une véritable charge structurelle, ce qui supposait, pour le moins, une pérennité excédentaire de la branche.
Elle a estimé que le système adopté il y a deux ans n'était tout simplement pas viable à terme, même sans intégrer, dans la prévision pour les années 2003 et suivantes, les éléments de dynamique positive de la charge (l'augmentation de l'effectif retraité) et de dynamique négative de la ressource (assiette de la contribution sociale généralisée (CSG)).
Elle a indiqué que cette évolution se lisait sans difficulté dans le chiffrage du solde de la branche famille dans le projet de loi de financement pour 2003 qui, si on le prolongeait sur 2004, en tant qu'élément « tendanciel », à législation constante, aboutissait à une situation déficitaire, puisqu'un excédent du niveau de 2003 (912 millions d'euros) ne serait plus suffisant pour financer la poursuite du transfert à la CNAF de la majoration pour pension, soit un prélèvement supplémentaire de 1.260 millions d'euros, si on passait du taux de 60 % au taux final de 100 %.
Elle a estimé qu'il s'agissait d'une charge indue dont le financement à long terme, au titre de la solidarité, ne pouvait être assumé par la branche famille, contrairement à l'API qui est une prestation familiale pouvant être financée, dans son principe et dans son montant, par la CNAF.
Elle a fait valoir qu'elle partageait totalement le souci de clarification exprimé par les rapporteurs et que la CNAF accueillerait sans doute favorablement une mesure législative de dégagement du financement du FSV et, en sens inverse, de transfert de l'API à sa charge.
Néanmoins, elle a rappelé qu'il faudrait faire très attention au fait que la marge financière dégagée par un telle opération (soit environ 1,1 milliard d'euros) était tout à fait insuffisante pour gager une diminution structurelle des ressources de la branche famille, telles qu'elles avaient été fixées, notamment en 1991, par l'attribution de 1,1 point de CSG.
En effet, elle a indiqué à titre d'exemple que 0,10 point de CSG en prévision 2003 équivalait à 900 millions d'euros, c'est-à-dire très exactement à 2 % des prestations sociales.
Elle a souligné qu'en cas de transfert de ressources, si minime en apparence exprimé en taux de cotisation, la marge dégagée par la suppression de la contribution au FSV et la réinscription en contrepartie de l'API serait vite consommée et, dans un deuxième temps, dès 2004 probablement, manquerait pour le financement de la revalorisation des prestations familiales elles-mêmes.
Elle a donc conclu que la CNAF pouvait encore supporter en 2003, au titre de la solidarité, le financement du FSV à hauteur de 60 % mais qu'il fallait utiliser ce délai pour dégager des solutions durables, à la fois pour la branche famille et le FSV, plutôt que de mettre en place dans la précipitation des transferts définitifs de ressources qui risqueraient de déséquilibrer structurellement la branche famille, sans d'ailleurs conférer au FSV un financement adapté à long terme.
Revenant sur la question de la petite enfance, M. Jean-Pierre Fourcade a estimé qu'il ne fallait pas opposer les modes de garde les uns aux autres, mais augmenter l'allocation pour la garde d'enfant à domicile (AGED) tout en soutenant les structures collectives, dans le but de répondre le mieux possible aux besoins des familles.
Mme Michèle Demessine a déploré la diminution de deux tiers de la participation du patronat au financement de la branche famille.
Elle a pris acte du dispositif prévu par l'article 40 du projet de loi, mais a déploré que les besoins des familles de deux enfants ne soient pas pris en compte.
Elle a estimé qu'on revenait aujourd'hui à la case départ concernant l'autonomie des jeunes et a souhaité que soit instaurée l'allocation au premier enfant, ce qui résoudrait par là même le problème que traite partiellement l'article 40.
Elle a interrogé Mme Nicole Prud'homme sur le coût d'une telle mesure et lui a demandé son avis sur le projet éducatif global dont la CNAF est partie prenante, qu'elle a estimé difficile à mettre en place.
M. Alain Gournac a affirmé que l'approche du contrat enfance était remarquable et qu'il fallait rester attentif à l'équilibre et au libre choix des modes de garde.
Il a rappelé qu'une réflexion, initiée par le ministre délégué à la famille, était en cours sur la question des assistantes maternelles.
Il a demandé à Mme Nicole Prud'homme si elle voyait un inconvénient à ce qu'un contact soit pris avec les CAF pour profiter de leur expertise sur ce sujet.
M. Alain Vasselle rapporteur pour les équilibres financiers généraux, la sécurité sociale et l'assurance maladie , a remercié Mme Nicole Prud'homme de la clarté de ses réponses et a souhaité que soit revu le quotient familial, diminué par le précédent gouvernement, afin que les familles soient aidées au-delà du dispositif prévu par l'article 40 du projet de loi.
M. Nicolas About, président , a rappelé l'importance pour les familles de l'aide au dernier enfant.
Mme Nicole Prud'homme a indiqué que le coût d'une allocation au premier enfant, environ 1,5 milliard d'euros, serait prohibitif, sauf à introduire une condition de ressources.
Elle a estimé qu'il était plus raisonnable de réfléchir à la poursuite du versement des allocations familiales jusqu'au dernier enfant.
Concernant l'autonomie des jeunes, elle a rappelé que le conseil d'administration de la CNAF s'était prononcé à l'unanimité sur le principe d'une « aide familiarisée ».
Mme Annick Bocandé a rappelé qu'elle avait déjà proposé le maintien des allocations familiales jusqu'au dernier enfant, et que le coût de cette mesure avait alors été estimé à 137 millions d'euros.
Rappelant les raisons compréhensibles du départ du mouvement des entreprises de France (MEDEF) et de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) du conseil d'administration de la CNAF, Mme Nicole Prud'homme n'a pas dissimulé la gravité de ses conséquences, quant à la place des partenaires sociaux, au moment même où des voix s'élèvent pour demander une évolution du mode de financement de la politique familiale.
A propos du débat autour des assistantes maternelles, elle a souligné la nécessité d'avoir des personnels qualifiés dans le domaine de la petite enfance et a rappelé qu'il s'agissait là de véritables métiers, dont la qualité était fondamentale, quel que soit le choix du mode de garde.
Rapport sur le projet de loi de financement
de la
sécurité sociale pour 2003
Sommaire abrégé
Tome I -
Equilibres
financiers généraux et assurance
maladie
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
Exposé général sur les
équilibres financiers généraux
et l'assurance
maladie
Travaux de la commission - Audition de :
- MM. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées , Christian Jacob, ministre délégué à la famille et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées ;
- MM. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes , Bernard Cieutat, président de la 6 e chambre et Denis Morin, rapporteur général ;
- M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la CNAMTS ;
- M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS ;
- M. Michel Laroque, président du conseil d'administration du FOREC .
Annexe :
- Réponses de la Cour des comptes au questionnaire de la commission
Tome II -
Famille
(
Rapporteur :
M. Jean-Louis
Lorrain
)
Exposé général sur la famille
Travaux de la commission - Audition de :
- Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF
Tome III -
Assurance
vieillesse
(
Rapporteur
: M. Dominique Leclerc)
Exposé général sur l'assurance vieillesse
Travaux de la commission - Auditions de :
- Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la CNAVTS
- M. Michel Laroque, président du conseil d'administration du FSV
Tome IV
-
Examen des
articles
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)
Commentaire des articles et propositions d'amendements
Travaux de la commission - Examen du rapport
Tome V -
Tableau
comparatif
(
Rapporteur :
M. Alain Vasselle)