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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 : assurance vieillesse

13 novembre 2002 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

II. « LE TEMPS N'ATTEND PAS » : LE GOUVERNEMENT FACE À L'URGENCE

A l'instar des autres branches de la sécurité sociale, l'assurance vieillesse aborde le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 dans une posture moins favorable.

Certes, la branche vieillesse bénéficie encore du rythme modéré auquel croissent ses dépenses. En revanche, le ralentissement économique affecte pleinement ses recettes. L'excédent dégagé encore cette année par le régime général ne saurait faire illusion : l'inaction choisie par le précédent gouvernement en matière de retraite place la nouvelle majorité devant l'obstacle à très court terme.

Le Premier ministre a répété de manière réitérée que la prise de mesures susceptibles d'équilibrer les régimes de retraite ne souffrirait plus d'être davantage différée.

A l'issue d'un ultime cycle de négociations -celles-ci décisionnelles- le Gouvernement engagera sa responsabilité sur le dossier de la réforme des retraites avant l'été prochain.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale s'inscrit, pour son volet retraite, dans cette perspective de très court terme : permettre que cette ultime négociation ait lieu dans la sérénité suppose que l'ensemble du système soit gelé en l'état. Ce postulat est partie intégrante de l'accord conclu entre le Gouvernement et les partenaires sociaux.

Le maintien du statu quo pour encore quelques mois porte en soi un postulat : financer l'ensemble des régimes, dont certains se trouvent dans des situations fort dégradées, et assumer les conséquences des arbitrages opérés par l'ancienne majorité.

La double contrainte de financer un système de plus en plus essoufflé, sans pouvoir remettre en cause l'architecture d'ensemble, réduit le Gouvernement à cantonner les dispositions relatives à l'assurance vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 à une série de mesures conservatoires.

A. INSCRIRE LA REVALORISATION DES PENSIONS DANS UNE DÉMARCHE DE RESPONSABILITÉ

1. Une habitude confortable mais onéreuse : la pratique du « coup de pouce »

Les caisses d'assurance vieillesse du privé, notamment le régime général et les régimes alignés, attendent depuis 1999 une règle pérenne de revalorisation des pensions et des salaires portés aux comptes.

Entre 1987 et 1993, l'évolution de ces revalorisations était indexée sur l'indice des prix, du fait de dispositions fixées annuellement.

La loi du 22 juillet 1993 a mis en place un mécanisme de revalorisation valable pour une durée de cinq ans.


Le mécanisme de revalorisation de la loi du 22 juillet 1993

- une revalorisation annuelle fixée en rapport avec l'indice d'évolution prévisionnelle des prix hors tabac ;

- un ajustement permettant de corriger un éventuel écart entre le taux prévisionnel et le taux réel d'évolution annuelle des prix ;

- une compensation positive ou négative pour les assurés titulaires, à la date de la revalorisation, d'un avantage vieillesse ou d'invalidité correspondant à l'écart constaté au titre de l'année précédente.

Ce mécanisme prenait fin en 1999, date à laquelle le Gouvernement n'a pas tranché entre une indexation fondée sur l'évolution des prix à la consommation et une indexation plus généreuse.

De fait, pouvait-il engager sa crédibilité sur une revalorisation généreuse des pensions de retraite dont chacun savait le coût qu'elle entraînait à long terme pour les régimes de retraite ?

Dans le même temps, il n'a pas choisi de pérenniser la décision courageuse du gouvernement précédent, à savoir de subordonner toute revalorisation généreuse des pensions à la prise de mesures garantissant dans le futur l'équilibre des régimes de retraite.

C'est donc sans adosser ces décisions aux perspectives financières des régimes que le précédent gouvernement a opté pour la méthode discrétionnaire des « coups de pouce » en 2000, 2001 et 2002.

Revalorisation des pensions

(en %)

   

1999

2000

2001

2002

2003

Prix hors tabac estimés pour l'année N de la revalorisation (PLF N)

(1)

1,2

0,9

1,2

1,5

1,5

Prix hors tabac estimés pour l'année N-1 de la revalorisation (PLF N)

(2)

0,8

0,5

1,4

1,6

1,7

Prix hors tabac estimés pour l'année N-1 de la revalorisation (PLF N-1)

(3)

1,3

1,2

0,9

1,2

1,5

Ecart dans les prévisions dans les prix hors tabac entre les PLF et N-1

(4)=(2)-(3)

- 0,5

- 0,7

0,5

0,4

0,2

Revalorisation par application de la règle de rattrapage

(5)=(1)-(4)

 

0,2

1,7

1,9

1,7

Coup de pouce

(6)

 

0,3

0,5

0,3

- 0,2

Revalorisation au 1er janvier N

(7)=(6)-(5)

1,2

0,5

2,2

2,2

1,5

Source : d'après le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2002, p. 179 ; actualisation commission des Affaires sociales du Sénat.

Effets de la réforme de 1995 pour les régimes à l'horizon 2010

(en milliards d'euros)

Gain global de la réforme de 1993

+ 30

dont partage de la base de calcul des 10 à 25 meilleures années

+ 3,5

dont allongement de la durée de cotisation

+ 1,5

dont indexation sur les prix

+ 19

dont apport des ressources nouvelles du FSV

+ 6

Source : commission des Affaires sociales, d'après le rapport « Perspectives à long terme des retraites (1995)

Certes, ces « coups de pouce » successifs participaient d'une politique généreuse à l'égard des personnes âgées et n'étaient pas en soi critiquables, mais, au regard des perspectives de la branche et du principe d'équité intergénérationnel, étaient-ils fondés ?

Effets des coups de pouce 2000-2002 sur les comptes de la CNAVTS

(en millions d'euros)

 

Coût

Coût cumulé

2000

146,06

146,06

2001

409,51

555,57

2002

570,06

1.125,63

2003

583,17

1.708,80

2004

597,35

2.306,14

2005

611,68

2.917,82

2006

632,87

3.550,69

2007

655,89

4.206,59

2008

679,52

4.886,26

2009

703,31

5.589,42

2010

727,55

6.316,97

Source : commission des Affaires sociales, d'après la CNAVTS.

Le coût de ces revalorisations fait apparaître que les trois « coups de pouce » décidés par le Gouvernement avaient, à l'horizon 2010, consommé 20 % des gains de l'ensemble de la réforme et 30 % des économies liées à la fixation d'une règle d'indexation alignée sur l'indice des prix.

2. La revalorisation pour 2003 : une démarche de responsabilité

Pour sa part, le présent Gouvernement a choisi de ne pas « manger le blé en herbe », et dans l'optique des efforts futurs qui seront demandés aux assurés, de préserver autant que possible les comptes des régimes de retraite.

Ainsi, l'article 43 du projet de loi de financement de la sécurité sociale fixe à + 1,5 % le coefficient de revalorisation des pensions pour 2003, soit le coefficient estimé d'augmentation des prix hors tabac pour cette année.

Cette revalorisation, économe puisqu'elle n'inclut pas l'écart entre la prévision d'inflation estimée fin 2001 et celle effectivement constatée pour 2002, ne pénalise cependant pas les retraités.

En effet, ces derniers ayant bénéficié d'un « coup de pouce » initial de 0,3 % en 2002, mais l'inflation ayant été plus forte que prévu de 0,2 %, le gain au titre de l'année 2002 n'est plus que de 0,1 %.

Certes, le Gouvernement aurait pu choisir de confirmer le « coup de pouce » de 2002 en majorant la revalorisation pour 2003 de l'écart d'inflation constaté.

Dans le contexte présent et futur du dossier des retraites, un tel choix était lourd de conséquences.

En effet, alors que le « coup de pouce » de + 0,3 % en 2002 avait un coût cumulé sur 10 ans de 1,5 milliard d'euros, le fait de prévoir une revalorisation de 1,5 % en 2003 résorbe plus de la moitié de ce coût cumulé qui, sur 10 ans, est encore alors de 730 millions d'euros.

Sans doute, certains trouveront-ils un tel choix critiquable. Pour sa part, Mme Danièle Karniewicz, président de la CNAVTS, a précisé devant la commission des Affaires sociales8(*) que « les partisans d'une indexation des pensions sur les salaires sont de plus en plus minoritaires au sein du conseil d'administration de la CNAVTS ».

Si l'indexation sur l'indice des prix, des pensions de retraite et des salaires portés au compte s'impose, dans le contexte présent, la soutenabilité à long terme devra néanmoins être examinée dans le cadre de réforme des retraites.

* 8 Audition du mercredi 30 octobre 2002.