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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 : assurance vieillesse

13 novembre 2002 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

C. LA SITUATION DES RÉGIMES AUJOURD'HUI CONTRASTÉE

1. L'excédent du régime général est précaire et paradoxal

Pour la quatrième année consécutive, la CNAVTS présentera en 2003 un résultat positif de 1,925 milliard d'euros.

Résultats de la CNAVTS

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

508

1.518

1.653

1.925

Comme cela fut le cas en 2002, l'excédent présenté par la CNAVTS n'est pas un excédent tendanciel puisqu'il est affecté par deux mesures :

- la modification des règles de calcul de la compensation généralisée vieillesse3(*);

- le remboursement par la CADES de la moitié de la dette de l'Etat au titre de la non-compensation de certaines exonérations de charges par le FOREC en 2000.

Reconstitution du solde tendanciel de la CNAVTS

(en millions d'euros)

Solde présenté en LFSS

1.925

Impact modification des règles de compensation

825

Remboursement de la moitié de la créance de la CNAVTS sur le FOREC au titre de l'exercice 2000

- 373

Solde tendanciel CNAVTS

2.377

Source : Commission des Affaires sociales

Sans doute cette présentation est-elle discutable pour au moins deux raisons :

- elle part du principe que la revalorisation naturelle des pensions est fondée sur l'indice des prix sans rattrapage au titre de l'année n-14(*).

A ce titre, elle ne tire pas les conséquences sur le solde de la CNAVTS en 2003 du coefficient de revalorisation proposé par le Gouvernement pour cette année.

- elle traite le remboursement de la dette de l'Etat au titre du FOREC par la CADES comme une « mesure nouvelle ». Pourtant, cette créance existe bien dans les comptes de la CNAVTS et celle-ci n'a pas pu être annulée. Pour autant, pour tenir compte de l'effort réalisé par la CADES qui, in fine, figure parmi les recettes de la CNAVTS en 2003, cette ressource est retraitée ici dans la présentation du solde tendanciel de la CNAVTS.

Sans doute pourrait-on pousser plus loin le raisonnement et considérer qu'en inscrivant comme produit à recevoir la moitié d'une créance réputée douteuse, la CNAVTS pourrait légitimement supposer que son débiteur -l'Etat- est redevenu solvable, et que l'autre moitié de la créance devrait être traitée en produits à recevoir...

- paradoxalement, votre rapporteur est conduit dans la reconstitution du solde tendanciel de la CNAVTS à prendre en compte des mesures nouvelles (créance FOREC) qui n'en sont pas, et à réintégrer des mesures nouvelles véritables (modification des compensations) présentées en tendanciel !

La constatation d'un excédent considérable, dû comme il a été vu5(*) à la conjonction de trois facteurs, ne doit pourtant pas faire illusion.

Le rapport sur la situation des finances publiques de MM. Bonnet et Nasse esquisse l'ampleur du retournement démographique en même temps qu'il préfigure la fin de l'embellie. « La génération 1941 compte 488.000 personnes au 1er janvier 2002 ; c'est la plus faible. Pour la génération 1946, la courbe remonte à 793.000 pour dépasser 800.000 à la génération 1947 et atteindre 855.000 à celle de 1950. Compte tenu d'un âge moyen de cessation d'activité de 58 ans, c'est à partir de 2004 que la situation des régimes de retraite va brusquement se tendre, menaçant à très court terme le suréquilibre d'aujourd'hui ».

Les excédents constatés aujourd'hui et mutualisés au sein du fonds de réserve des retraites sont, bien évidemment, sans commune mesure avec les efforts à accomplir demain en vue d'équilibrer le régime.

2. Les régimes de non-salariés et les régimes complémentaires poursuivent leurs efforts

a) Les artisans et commerçants entament un rapprochement

Les régimes des commerçants (ORGANIC) et des artisans (CANCAVA) ne peuvent, pour des raisons déjà énumérées, atteindre par eux-mêmes l'équilibre.

Alignés sur le régime général, l'ORGANIC et la CANCAVA bénéficient de revenus de transfert (compensation généralisée), d'une fraction du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), et surtout d'un équilibrage à due concurrence des déficits par la contribution de solidarité sur les sociétés (C3S).

En conséquence, la situation de ces régimes ne doit pas s'appréhender par leur solde mais, d'une part, par leur ratio démographique et, d'autre part, par l'évolution de leur capacité d'autofinancement.

Le régime des commerçants -ORGANIC- continue en 2003 à bénéficier d'une croissance dynamique des cotisations, le ratio cotisant sur retraité demeurant stable à 68 cotisants pour 100 retraités.

Capacité d'autofinancement de l'ORGANIC

2001

2002

2003

43,2 %

45,5 %

46,6 %

Source : Commission des comptes
de la sécurité sociale

Le régime des artisans CANCAVA souffre, pour sa part, du ralentissement de la conjoncture économique, les cotisations provisionnelles dues au titre d'une année civile étant calculées sur les revenus de l'année précédente. L'activité économique s'étant ralentie au second semestre de l'année 2001 et l'année 2002, les cotisations perçues par la CANCAVA en 2003 fléchiront, dégradant par là le ratio d'autofinancement de la branche.

Capacité d'autofinancement de la CANCAVA

2001

2002

2003

57,3 %

62,2 %

58,8 %

Source : Commission des comptes
de la sécurité sociale

Suite à une réflexion menée sous l'impulsion de M. Jean-François Chadelat, les régimes ont engagé une réflexion sur leur logistique et notamment la gestion de leur système d'information.

Le COCOSI (comité de coopération des systèmes d'information) vise à conduire une réflexion sur les modalités de rapprochement technique entre les régimes. Est en outre envisagé le développement en commun d'une architecture décentralisée autour de quatre ou cinq pôles régionaux.

Une réflexion est également en cours sur les modalités d'un rapprochement sur le plan de la réglementation, notamment pour une réforme du régime complémentaire du conjoint, et, au-delà, une convergence des systèmes complémentaires dans leur ensemble.

b) Les professions libérales se veulent acteurs de leur réforme

Bénéficiant d'un ratio démographique encore très favorable (3,6 cotisants pour un retraité), la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL) réalise, chaque année, un excédent primaire (produits déduits des charges de prestations) considérable. Cet excédent primaire se trouve réduit à la portion congrue du fait des charges de compensation qui sont, pour ce régime, presque égales aux prestations versées.

Recettes et charges de la CNAVPL

 

2001

2002

2003

Poids des cotisations dans l'ensemble des produits

93,3 %

95,6 %

97,0 %

Poids des prestations dans l'ensemble des charges

53,4 %

55,4 %

61,4 %

Résultat net (en millions d'euros)

34,5

22,9

107,2

Source : Commission des Affaires sociales

Une telle situation avait conduit les autorités de la caisse à préconiser une « campagne de non-règlement », désireuse d'obtenir un plafonnement de leur contribution à ce titre.

Bénéficiaire de la réforme de la compensation généralisée, la CNAVPL voit son résultat net s'améliorer nettement en 2003.

Ce régime se caractérise en outre par une forte réactivité à son environnement économique. A l'instar des autres régimes non salariés, la CNAVPL maîtrise fort peu l'évolution de sa démographie : à titre d'exemple, un relèvement conséquent du numerus clausus améliorerait significativement son ratio. C'est donc assez naturellement que la CNAVPL nourrit une réflexion sur l'avenir des prestations qu'elle sert en se souvenant :

 que le taux de remplacement d'une caisse libérale moyenne tourne autour de 35 % à 40 % ;

 que la valeur vénale de l'outil de travail se réduit fortement pour certaines professions libérales ;

 que la caisse, dont le ratio démographique tombera vers 1,7 à l'horizon 2020-2030, devra réduire le taux de rendement de son point.

Dans ce contexte, un projet de réforme du régime de base commun aux douze caisses de la CNAVPL a été voté en conseil d'administration et transmis au ministère de tutelle.

c) Les régimes complémentaire de salariés en attente de la réforme des régimes de base

Organismes de protection sociale complémentaire, situés en conséquence hors du champ des lois de financement de la sécurité sociale, mais ressortant du « premier pilier » communautaire, les régimes de l'ARRCO et de l'AGIRC présentent encore en 2003 des comptes en confortable excédent.

Résultats nets ARRCO et AGIRC

(en millions d'euros)

 

2001

2002

2003

ARRCO

3.690,6

3.989,4

4.357,0

AGIRC

1.332,9

1.131,1

936,5

Ces résultats sont le fruit de nombreux efforts, les partenaires sociaux gestionnaires de ces régimes ayant fait la preuve de leur sens des responsabilités en équilibrant les finances des régimes par plusieurs mesures difficiles : revalorisations freinées, hausse du prix d'achat du point, diminution des coûts de gestion par une convergence croissante des institutions.

Pour sa part, l'AGIRC subit les conséquences de la croissance supérieure à l'augmentation du salaire moyen des cadres (2 % en moyenne) du niveau plafond de la sécurité sociale (+ 3,4 % en 2002).

Les cotisations à ce régime étant prélevées sur la seule fraction du salaire supérieur à ce plafond, l'assiette de calcul des cotisations de l'AGIRC s'en trouve, au fil du temps, réduite.

Une nouvelle réforme des régimes complémentaires est attendue pour 2003, mais celle-ci demeure suspendue aux décisions prises pour équilibrer les régimes de base.

3. Le fonctionnement actuel des régimes publics est à terme condamné

a) La « boîte noire » des pensions des fonctionnaires de l'Etat

Il est difficile de dresser un constat des recettes et dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, les dépenses étant équilibrées à due concurrence par une subvention d'équilibre dénommée assez improprement « cotisation fictive employeur ».

En effet, la notion de cotisation suppose une assiette à laquelle on applique un taux. Il n'y a ni excédent, ni déficit. L'Etat est le propre assureur de ses fonctionnaires.

Un tel système favorise-t-il la lisibilité ?

Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, pour sa part, constate à propos du compte des fonctionnaires civils et miliaires : « En ce qui concerne leurs pensions de vieillesse et d'invalidité, les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat bénéficient d'une protection particulière définie, non par le code de la sécurité sociale, mais par celui des pensions civiles et militaires. Ces risques ne sont pas, à ce jour, gérés par des caisses ayant la personnalité morale ou l'autonomie financière, ni même dans des comptes spécifiques, tenus par les services gestionnaires.

« Les comptes présentés ci-après doivent donc être considérés comme des documents d'information élaborés avec les concours des administrations compétentes, par la direction de la sécurité sociale. Ils ont, pour une part, un caractère conventionnel. »

Au regard du manque de transparence constaté sur le calcul de la compensation, et des réserves fortes émises par la Commission des comptes de la sécurité sociale, votre rapporteur a considéré préférable de ne pas présenter d'éléments chiffrés sur les fonctionnaires de l'Etat. Tout au plus constate-t-il que la jurisprudence du Conseil d'Etat - arrêt Grismar - accroît davantage les déficits futurs.

Formulé à regret, ce constat le conduit néanmoins à réitérer sa proposition de création « d'un véritable régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat ou son inclusion dans l'actuelle CNRACL, ce qui aurait l'avantage de regrouper dans la même caisse les trois fonctions publiques et de contribuer à une transparence unanimement souhaitée »6(*).

b) Les principaux régimes spéciaux subventionnés par l'Etat

 Le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE)

L'autofinancement du régime spécial des ouvriers de l'Etat continue de se dégrader en 2003, les dépenses augmentant de 3 % par an pour des cotisations en baisse. Situé à environ 0,66 actif cotisant pour un retraité, l'équilibre du régime repose sur les transferts de compensation généralisée et spéciale, et sur la subvention d'équilibre versée sur le budget de l'Etat.

Deux faits relatifs au FSPOEIE doivent être signalés :

 La dégradation démographique du régime est largement due à la politique de l'emploi menée par l'Etat à l'égard de ses ouvriers. Depuis 1987, la possibilité a été donnée à certains ouvriers de cesser leur activité par anticipation à partir de 55 ans, cette mesure étant liée à la réduction d'effectif ou à la réorganisation de certains établissements du ministère de la Défense, et reconduite pour les ouvriers -hors GIAT- jusqu'au 31 décembre 2002. Les ouvriers du GIAT bénéficient d'une possibilité ouverte en 1993 de départ à 52 ans et reconduite jusqu'au 31 décembre 2001.

 Les comptes de ce régime, retracés dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, consolident les transferts de compensation perçus par ce régime au sein du régime des fonctionnaires.

Une telle présentation est problématique car elle conduit, d'une part, à gonfler le montant affiché de la subvention de l'Etat au régime de plus de 200 millions d'euros en 2003. Prétendre que « la subvention de l'Etat représente plus de 70 % des produits » est assez erroné puisque 15 % de ces 70 % correspondent en fait à des sommes perçues au titre de la compensation, dont on sait qui les financent.

 La Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les Mines (CANSSM)

Le nombre des cotisants aux régimes des mineurs continue de diminuer sur un rythme très rapide, supérieur à 5 % annuel, et à 8 % en 2002 et 2003.

Le nombre de bénéficiaires de prestations vieillesse continue, lui aussi, à diminuer mais dans des proportions beaucoup plus réduites.

La situation démographique de la Caisse suppose, pour être financièrement équilibrée, de très importants transferts de solidarité, au titre des compensations (75%) et d'une subvention d'équilibre (25 %).

La réforme des règles de compensation, et notamment la diminution des transferts au titre de la surcompensation, appellent un accroissement des subventions d'équilibre.

L'éventualité d'une suppression à terme des compensations suppose un accroissement considérable des charges de l'Etat.

 La Société nationale des chemins de fer français (SNCF)

Le régime des retraites des agents de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) est le quatrième grand régime équilibré par une subvention de l'Etat.

Sur la période 2001-2003, les produits de cotisations augmentent, en résultat de la politique de recrutement menée par l'entreprise, dans le cadre de l'accord national sur les 35 heures. En 2001, 1,8 des 4,9 points d'augmentation est dû au reversement par le régime général de cotisations vieillesse pour les contractuels passés au statut.

L'effet du passage aux 35 heures est toutefois non pérenne puisqu'il est épuisé dès 2003.

Ces rentrées circonstancielles ne sont pas renforcées par des économies sur les prestations, les règles de liquidation des pensions demeurant généreuses.


Les règles de départ en retraite à la SNCF

En assurance vieillesse, la Caisse de retraite, dotée de l'autonomie financière, verse aux affiliés les « pensions de retraite de réforme ». La pension de retraite normale est accordée à l'âge de 55 ans (50 ans pour certaines catégories de personnes) après 25 années de service. L'agent qui, en raison de son état physique, ne peut plus rester au service de la SNCF, et compte au moins 15 ans de service valables pour la retraite, a droit à une pension de réforme immédiate. Elle est en équilibre par une subvention de l'Etat.

c) La Caisse nationale de retraite des collectivités locales (CNRACL) aujourd'hui exsangue

L'an dernier déjà, votre rapporteur avait largement détaillé la situation de la CNRACL qui pourtant ne souffre guère que du système des compensations.

En 2002, la Caisse a connu un déficit de 83,1 millions d'euros. En tendanciel 2003, hors de toutes mesures de refinancement de la branche7(*), le déficit aurait atteint 162,5 millions d'euros.

Les années prochaines devraient voir les résultats de la Caisse s'améliorer, lui permettant même de se reconstituer des réserves mais, ceci au prix d'un effort des autres régimes ou de l'Etat et d'une forte contribution des collectivités locales et de l'assurance maladie.

Ce scénario suppose, en outre, que le plan de recrutement hospitalier auquel les finances du régime sont très sensibles ne soit pas différé, et que la Caisse ne subisse elle-même pas les conséquences de l'arrêt Grismar.


Les possibles conséquences de l'arrêt Grismar sur les comptes de la CNRACL

L'arrêt du Conseil d'Etat du 29 juillet 2002 a appliqué le principe de parité hommes/femmes dans les avantages familiaux de retraite.

En effet, de nombreux dispositifs étaient, au sein de la fonction publique, réservés aux seules femmes.

Alors même qu'elle compte une quinzaine d'avantages réservés aux femmes, la CNRACL s'est livrée à une projection de l'extension aux hommes de deux avantages coûteux :

- l'application de la bonification pour enfants aux flux de nouveaux retraités masculins dégraderait dès 2005 de 50 millions d'euros les comptes de la CNRACL pour se traduire, en 2020, en un coût annuel de 350 millions d'euros.

- l'application de la faculté de départ anticipé pour les hommes se traduirait par une dépense de 100 millions d'euros en 2005 et 400 millions d'euros en 2020.

* 3 cf. II-B

* 4 Cf. II-A.

* 5 Cf. plus haut.

* 6 M. Dominique Leclerc, assurance vieillesse - PLFSS 2002, tome III, assurance vieillesse.

* 7 Cf. II - B