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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 : assurance vieillesse

13 novembre 2002 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

B. UN FINANCEMENT DEMAIN NON ASSURÉ

1. La multiplication des transferts

Assurer le financement des régimes d'assurance vieillesse ne se résume pas à un équilibre macro-économique où la masse des recettes de l'ensemble des régimes correspond à l'ensemble des prestations servies.

Il convient surtout qu'un équilibre micro-économique soit atteint et que chacun des régimes de retraite, dont certains sont structurellement et lourdement déficitaires, soit annuellement équilibré.

Or, pour remplir cette condition, plusieurs mécanismes ont été élaborés : certains répartissent les recettes en fonction des besoins au sein même de la branche. D'autres visent à injecter dans cette dernière des ressources provenant d'autres branches de la sécurité sociale.

a) La compensation généralisée, compensation des disparités démographiques ou financement extrabudgétaire du BAPSA ?

La justification de la compensation trouve, paraît-il, sa source dans l'histoire de l'assurance vieillesse en France. Certains régimes anciens souffrent de ratios démographiques très dégradés, mettant hors d'atteinte tout équilibre financier primaire (couverture des prestations par les cotisations).

La compensation généralisée intervient dans l'esprit de corriger cette différence de moyens par la solidarité, les régimes disposant de ressources versant une contribution à l'équilibre des régimes en difficulté.

Les difficultés statistiques du calcul de la compensation

Afin de calculer les sommes dues par chaque régime au titre de la compensation généralisée vieillesse, un double calcul est effectué nécessitant de connaître précisément :

- le décompte des effectifs cotisants,

- la masse salariale.

Auditionné par votre rapporteur, M. Bernard Zuber, président de la commission de concertation, a déploré le caractère partial des sources statistiques.

- La CNAVTS ne fournit pas elle-même ses effectifs cotisants. Ceux-ci sont déterminés par l'INSEE dont les évaluations ne sont actualisées qu'au gré des recensements. Ainsi, l'évaluation des effectifs cotisants de la CNAVTS a été brusquement réévaluée de 887.000 personnes en 2001.

- La masse salariale relative au calcul de la compensation des fonctionnaires est fournie par la direction du budget sans que cette donnée puisse faire l'objet d'une expertise contradictoire.

La perception de ce mécanisme par les régimes contributeurs eux-mêmes est ambivalente. S'ils ne refusent pas le principe d'un tel effort, les régimes concernés constatent néanmoins que ces contributions sont structurelles et qu'elles les privent des moyens de constituer des réserves en prévision des temps où elles-mêmes connaîtront des déficits.

Le mécanisme suscite donc sa part de critiques, au motif qu'en jugeant injuste de demander à des régimes d'atteindre un équilibre hors de leur portée, la compensation les dissuade de tout effort d'ajustement.

La réalité est, à bien des égards, plus complexe. Votre rapporteur proposera ici de distinguer les financeurs, selon qu'ils sont publics ou privés, et les bénéficiaires, selon qu'ils perçoivent ou non une subvention d'équilibre de l'Etat.

Répartition des efforts dus au titre de la compensation
généralisée vieillesse en 2002

(en millions d'euros)

Financeurs privés

Bénéficiaires non subventionnés par l'Etat

Régime général

1.975,5

ORGANIC

802,2

CNAVPL

419,2

CANCAVA

327,7

CNBF

54,8

CAMIVAC

178,0

TOTAL

2.449,5

Clerc Notaires

8,8

TOTAL

1.316,7

DIFFÉRENCE

+ 1.132,8

(en millions d'euros)

Financeurs publics

Bénéficiaires subventionnés par l'Etat

Fonctionnaires

1.794,4

BAPSA

4.213,3

CNRACL

1.537,0

Mines

314,8

RATP

26,6

SNCF

0,7

EGF

107,9

ENIM

57,8

BdF

5,2

Ouvriers Etat

20,3

   

Total hors BAPSA

393,6

TOTAL

3.474,1

Total avec BAPSA

4.606,9

DIFFÉRENCE

- 1.132,8

Source : commission des Affaires sociales

Les tableaux précédents mettent en évidence deux constats.

Un système de péréquation entre les régimes du privé

Il existe un système de péréquation entre les régimes du privé, les régimes de salariés et des professions libérales finançant, grosso modo, les régimes des commerçants et artisans.

Ce financement compense la diminution tendancielle des effectifs des professions indépendantes au profit du salariat. Il compense surtout les conséquences d'une délimitation toujours plus restrictive de la juridiction de ces caisses.

En effet, la CANCAVA ne couvre que 520.000 des 820.000 entreprises ressortant du champ artisanal, les 300.000  restantes n'étant pas constituées sous forme d'entreprises individuelles mais sous forme de sociétés (SARL, EURL, etc.). Or, il est du choix de l'Etat de favoriser les sociétés à responsabilité limitée aux dépens de l'entreprise individuelle. Si la CANCAVA couvrait l'ensemble du champ artisanal, le régime serait probablement proche de l'équilibre et son ratio démographique serait de 1,1 au lieu de 0,7.

L'ORGANIC connaît des problématiques semblables. A titre d'exemple, par l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, le législateur a rattaché au régime général les présidents et dirigeants des sociétés par actions simplifiées (SAS). Cette modification a suscité une perte de cotisants pour l'ORGANIC puisque jusque-là, seuls les dirigeants non majoritaires de SAS étaient susceptibles d'être affiliés au régime général, les dirigeants majoritaires relevant, quant à eux, du régime des professions des non-salariés non agricoles.

Pour ces deux régimes, la compensation se trouve, au moins en partie, justifiée par les pertes de cotisants qu'occasionne la réduction réglementaire de leurs contours.

Un système de financement extra budgétaire du BAPSA

La compensation généralisée vieillesse pour les régimes du public relève d'une tout autre logique. En effet, les contributions importantes versées par l'Etat et les autres régimes, surtout la CNRACL, ne bénéficient que pour 11 % aux régimes spéciaux, ces 11 % étant, au demeurant, absorbés à 80 % par le régime des mines.

L'essentiel des moyens dégagés par les régimes publics contribue au financement du BAPSA, c'est-à-dire au régime des exploitants agricoles dont l'équilibre relève en dernier ressort du budget de l'Etat.

Ce budget annexe absorbe à lui seul 71 % de la totalité des sommes redistribuées par le mécanisme de la compensation. En l'absence de compensation généralisée vieillesse, le surcoût net pour le budget général serait de 2,8 milliards d'euros.

Il apparaît nettement que le système de la compensation sert accessoirement à régler les difficultés des régimes souffrant d'une démographie défavorable. De fait, il aboutit surtout à faire participer certains régimes du privé ainsi que les collectivités locales et les hôpitaux -via la CNRACL- au financement du BAPSA dans des proportions significatives (2,7 milliards d'euros), le financement extrabudgétaire des régimes spéciaux étant renvoyé au système de la surcompensation.

b) La surcompensation : le financement extrabudgétaire des régimes spéciaux

La responsabilité de l'équilibre de certains régimes spéciaux incombe à l'Etat, soit directement par le biais du budget général, soit indirectement en tant qu'Etat actionnaire lorsque ces régimes d'entreprises sont équilibrés par une subvention dont le montant est voté en conseil d'administration.

Régimes bénéficiant d'une subvention budgétaire

Régimes bénéficiant d'une subvention d'entreprise

- SNCF

- RATP

- Mines

- EGF

- ENIM (marins)

- Banque de France

- SEITA

 

- FSPOIE

Source : commission des Affaires sociales

Le besoin de financement secondaire global des quatre principaux régimes bénéficiant de subventions d'équilibre dépasse 7.131 milliards d'euros, soit près de 48 milliards de francs.

Financement des principaux régimes spéciaux
couverts par une subvention budgétaire

 

1

2

3

4

5

6

7

 

Financement primaire (cotisations-ITA)

Reste à financer (7-1)

Compensation généralisée

Surcompensation

Subvention d'équilibre

Divers

Total

SNCF

1.490,2

2.962,7

0,7

498,1

2.253,9

210,0

4.452,9

MINES

78,6

2.116,5

314,8

1.247,0

457,0

97,7

2.195,1

ENIM

141,0

959,0

57,8

284,1

562,9

54,2

1.100,0

FSPOIE

432,1

1297,3

20,3

192,0

1.085,0

0,0

1.729,4

Source : commission des Affaires sociales

Les employés des collectivités locales et ceux des hôpitaux sont, pour leur part, rassemblés dans un régime commun : la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

Ce régime est le seul véritable contributeur important au titre de ce mécanisme de surcompensation.

Certes, l'Etat verse, en tant qu'employeur, une somme de l'ordre de 800 millions d'euros mais, à défaut de surcompensation, ce sont 2 milliards d'euros que l'Etat aurait dû ajouter au montant des subventions d'équilibre qu'il verse déjà, diminués des 800 millions qu'il paie en qualité d'employeur.

L'existence de ce système permet à l'Etat de réaliser en 2002 une économie de 1,2 milliard d'euros au détriment de l'assurance maladie et des collectivités locales, via leur caisse de retraite.

Impact pour l'Etat de la suppression de la surcompensation

Avec la surcompensation

Sans la surcompensation

Participation de l'Etat

800

Economie de l'Etat employeur

- 800

Economies de subvention d'équilibre

2.000

Hausse subvention équilibre

2.000

Solde pour l'Etat

+ 1.200

Solde pour l'Etat

- 1.200

Source : commission des Affaires sociales

Le coût de ce mécanisme est en revanche élevé pour les hôpitaux et les collectivités locales. En effet, alors même que le régime de la CNRACL bénéficie d'un ratio démographique très favorable -longtemps supérieur à 4 actifs pour 1 pensionné, et aujourd'hui encore de l'ordre de 3 actifs pour un retraité-, les contributions qui lui ont été demandées ont subi une augmentation constante depuis 1985, date de création de la surcompensation.

Historique des taux de cotisations à la CNRACL de 1985 à 2001

(en %)

 

TAUX

Période d'application

Retenues

Contributions

Total

01.01-1984 - 31.07.1986

7,00

10,20

17,20

01.08-1986 - 31.12.1986

7,70

12,00

19,70

01.01-1987 - 30.06.1987

7,70

15,20

22,90

01.07-1987 - 31.12.1987

7,90

15,20

23,10

01.01-1988 - 31.12.1988

7,90

18,20

26,10

01.01-1989 - 31.01.1991

8,90

19,70

28,60

01.02-1991 - 31.12.1994

7,85

21,30

29,15

01.01-1995 - 31.12.1999

7,85

25,10

32,95

01.01-2000 - 31.12.2000

7,85

25,60

33,45

01.01-2001

7,85

26,10

33,95

Source : CNRACL

Sommes versées par la CNRACL
au titre de la surcompensation

(en millions d'euros)

1985

543,2

1986

630,1

1987

622,2

1988

646,0

1989

625,1

1990

767,0

1991

737,2

1992

1.016,6

1993

1.343,7

1994

1.404,9

1995

1.488,4

1996

1.363,0

1997

1.366,7

1998

1.467,3

1999

1.545,7

2000

1.388,4

2001

1.294,9

2002

1.343,8

2003

1.300,4

Source : CNRACL

L'évolution à la hausse des sommes versées au titre de la surcompensation est parallèle à l'augmentation des cotisations, les deux ayant été multipliées par environ 2,5 en moins de 20 ans. L'année 1992 marquait une césure puisqu'en augmentant le taux de surcompensation, l'Etat avait mis la Caisse en déficit structurel en la contraignant à consommer ses réserves.

MM. Yves Ullmo et Louis-Paul Pelé s'interrogeaient en septembre 2001 sur la justification de la surcompensation.


« La compensation spécifique a peu de justifications... »

« De fait, la compensation spécifique a peu de justifications. Telle qu'elle fonctionne, elle met à la charge d'un régime des transferts pour d'autres régimes (mines, SNCF, marins...) qui, par ailleurs, sont équilibrés par une subvention de l'Etat. Sans homogénéité entre les régimes, il est difficile de mettre en place une compensation équitable, qui complète la compensation généralisée. Dans ce cas, il faudrait peut-être recourir à d'autres mécanismes de solidarité, du moins pour les régimes les plus atypiques ou les plus déséquilibrés démographiquement (mines, marins), dont l'équilibre pourrait être assuré par l'Etat ou par le FSV ».

Rapport de MM. Yves Ullmo et Louis-Paul Pelé,
document remis au Conseil d'orientation des retraites septembre 2001, p. 25
.

Ils trouvent ici une justification financière, sinon intellectuelle, en réponse à leur interrogation.

c) Le concours croissant de la branche famille

Le Fonds national des prestations familiales (FNPF) verse une contribution tout aussi croissante qu'illégitime au financement de l'assurance vieillesse.

Déjà, les années précédentes, les rapports de la commissions des Affaires sociales relatifs à l'assurance vieillesse abordaient largement le système de l' assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).

Tout au plus, faut-il rappeler que les cotisations d'AVPF versées au bénéfice de certains parents par la CNAF à la CNAVTS :

- se chiffrent à un transfert annuel de l'ordre de 3,5 milliards d'euros ;

- qu'elles se traduisent, pour la CNAVTS, par des débours de prestations d'environ 500 millions d'euros ;

- mais que ce coût est estimé, à terme, à plus de 6 milliards d'euros annuels.

A côté de cette cotisation, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a affecté à la branche famille le financement par tranche croissante des majorations de pension pour enfants remboursées par le FSV à la CNAVTS et dont le coût total est supérieur à 3 milliards d'euros annuels. Ainsi, la branche famille devient-elle un fonds de financement du ... fonds de financement de la branche vieillesse.

Il doit être, en outre, rappelé que la CNAF a dû céder en plusieurs fois la fraction du produit de la taxe de 2 % sur les produits du capital dont elle bénéficiait, taxe qui était jusqu'en 1998 la taxe de 1 % sur le patrimoine au profit de la branche famille.

Mais sans doute le financement de la branche vieillesse n'est-il pas à mettre en cause dans ces deux dernières affaires : ces distractions de recettes et ces réaffectations de dépenses venaient en réalité, ainsi que la commission des Affaires sociales l'a à plusieurs reprises démontré, en compensation des ponctions dont la branche était elle-même victime au bénéfice du financement des 35 heures.

2. Un système dont le financement futur n'est pas assuré

Les dernières projections sur la situation des régimes de retraite ont été réalisées par le conseil d'orientation des retraites dans son premier rapport, en 2001.

(en milliards de francs 2000)

 

Solde technique

Solde élargie

 

(cotisations - prestations)

y compris frais de gestion, compensation subventions, impôts...

 

2000

2020

2040

2000

2020

2040

CNAV H1 (chômage 4,5 %)

1,5

- 10,9

- 39,7

     

CNAV H2 (chômage 7 %)

1,5

- 15,2

- 49,6

     

CNAV H1 + sal. agricoles*

     

0,1

- 11,1

- 36,5

CNAV H2 + sal. agricoles

     

0,1

- 15,5

- 46,7

Salariés agricoles

- 2,2

- 2,7

- 3,1

     

AGIRC

0,3

- 1,6

- 3,8

- 0,1

- 1,9

- 4,1

ARRCO

3,9

0,0

- 13,2

2,9

- 1,1

- 14,2

IRCANTEC

0,2

- 0,6

- 2,0

0,2

- 0,6

- 2,1

Fonction publique d'Etat**

0,0

- 20,2

- 36,8

0,0

- 18,7

- 35,2

CNRACL

2,7

- 7,5

- 20,5

- 0,3

- 9,3

- 19,9

SNCF

- 2,7

- 2,7

- 3,0

0,0

0,3

0,7

IEG

0,0

- 1,7

- 1,1

0,0

- 1,6

- 1,2

RATP

- 0,4

- 0,6

- 0,7

0,0

- 0,1

0,0

CANCAVA

- 0,7

- 1,2

- 1,8

- 0,2

0,3

0,1

CNAVPL

0,4

0,1

0,2

0,0

- 0,1

0,0

Exploitants agricoles

- 6,4

- 4,6

- 3,4

- 0,2

- 0,2

0,0

Autres régimes***

- 5,6

- 7,4

- 8,0

- 0,5

- 1,8

- 2,6

* Pour le solde élargi, la CNAV et le régime des salariés agricoles ont été regroupés.

** C'est par convention que ces soldes sont nuls en 2000, en raison du choix retenu pour calculer les cotisations implicites employeur d'équilibre et les subventions.

*** Les autres régimes comprennent l'ORGANIC, le régime des Mines, des ouvriers de l'Etat, des marins, de la Banque de France, des Cultes, des clercs de notaires.

Source : COR, premier rapport 2001

Ces projections laissent apparaître un besoin de financement des régimes de retraite de 1,5 point de PIB en 2020 et de 3,5 % en 2040, dans le cadre d'un scénario qualifié de « volontariste » où le taux de chômage sur longue période serait redescendu à 4,5 %.

La variante de ce scénario -dénommé « scénario grisé »- se fonde sur un taux de chômage à 7 %. Dans ce dernier cas, le besoin de financement de ces régimes atteindrait 2,1 points et 4,2 points de PIB en 2020 et 2040. Ces sommes sont comparables au déficit du budget de l'Etat.

Dans ce contexte, le mécanisme assurant l'équilibre de chacun des régimes ne sera d'aucun secours, ni les concours financiers de la CNAF, ni les transferts de compensation ne sont susceptibles de résoudre ces difficultés.

En effet, l'extension de la prise en charge des prestations vieillesse par la CNAF serait en réalité de portée limitée. En effet, le soulagement apporté au titre du transfert des majorations de pensions ne compensera pas les dépenses de la CNAVTS au titre de l'AVPF. Par ailleurs, il est improbable que les ressources de la branche famille laissent, une fois absorbée la totalité des majorations de pension, quelques marges de manoeuvre pour envisager d'autres transferts.

Sans doute l'équation posée par l'avenir des régimes du privé n'est-elle pas insoluble, pour peu que les flux financiers intervenant entre les régimes de retraite et entre les régimes de retraite et l'Etat soient simplifiés.

En effet, les régimes de retraite du privé -salariés et non-salariés- disposent de ressources importantes pour faire face à leurs charges. A titre d'exemple, la suppression de la compensation généralisée pourrait aisément être compensée à l'ORGANIC et à la CANCAVA par l'affectation à ces régimes du produit de la C3S, taxe initialement créée pour compenser à l'ORGANIC et à la CANCAVA les conséquences de l'extension du salariat.

La dette implicite constituée par le financement des régimes de fonctionnaires, spéciaux et agricoles, est en revanche une difficulté colossale pour le budget de l'Etat.

Le premier constat à dresser est que les deux mécanismes de compensation qui ont longtemps permis à l'Etat de réaliser des économies touchent à leur fin.

La surcompensation relève aujourd'hui de la problématique des déficits jumeaux. En effet, pour acquitter des montants sans cesse croissants, la CNRACL a épuisé ses réserves financières et se trouve aujourd'hui dans une situation telle qu'un plan de refinancement lui est imposé2(*).

Le transfert de dette de l'Etat (dont le déficit est creusé par les subventions d'équilibre) vers les collectivités locales et l'assurance maladie qu'assure la surcompensation n'a guère d'intérêt : la sécurité sociale doit elle-même accroître sa dette afin de faire face à ses « cotisations employeur ».

La compensation, appelée cette année en complément de la surcompensation, ne saurait à l'évidence jouer ce rôle à long terme1.

On a souvent fait remarquer que l'Etat ne saurait à lui seul supporter les besoins futurs des régimes publics -et sans doute agricoles- tels qu'ils sont évalués aujourd'hui De fait, comment l'Etat pourrait-il, dans le futur, fournir une contribution alors qu'il est incapable d'assumer la charge présente pourtant inférieure ?

* 2 Cf. II - B.