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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 : assurance vieillesse

13 novembre 2002 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

C. REFINANCER LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

1. Le fonds de solidarité vieillesse en déficit structurel

Créé par la loi du 22 juillet 1993, le Fonds de solidarité vieillesse a pour mission de « concourir au financement des régimes de base »9(*) d'assurance vieillesse et ceci notamment, en leur remboursant certaines dépenses ne relevant pas de l'effort contributif des assurés.

Les 12,5 milliards de dépenses du FSV se répartissent en trois blocs :

- les prestations du minimum vieillesse pour 25 % ;

- le remboursement des majorations de pension pour 25 % ;

- le remboursement aux régimes du manque à gagner de la validation des périodes non travaillées pour 50 %.

Traditionnellement prospères en raison d'une dynamique de ses recettes supérieure à la dynamique de ses dépenses, les finances FSV ont été durement touchées par des mesures prises sous la précédente législature.

Plusieurs recettes lui ont été distraites, notamment afin d'assurer le financement direct ou indirect du FOREC (les droits alcools, 0,15 point de CSG) ou l'APA (0,1 point de CSG). De nouvelles dépenses lui ont été affectées, dont le remboursement de la dette de l'Etat à l'égard des régimes AGIRC-ARRCO, les allocations de cessation anticipée d'activité (CATS) et les allocations de fin de formation (AFF) mises en place dans le cadre du PARE.

Malgré les nouvelles recettes qui lui ont été affectées, à savoir des transferts en provenance de la branche famille qui finance désormais une part croissante des majorations de pension pour enfants et une fraction de C3S, les dépenses demeurent aujourd'hui structurellement supérieures aux recettes.

Les comptes du FSV

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002p

2003p

Recettes

10.990,1

11.514,4

12.609,0

11.326,4

11.458,9

11.074,7

12.755,2

dont CSG

8.925,1

9.219,8

10.392,9

10.297,7

9.607,8

9.115,0

9.454,0

dont prélèvement social 2 %

       

384,2

384,3

960,7

dont droits sur les boissons

1.785,6

1.819,4

1.728,9

- 80,0

0,0

0,0

0,0

dont C3S

     

622,7

551,2

566,6

960,7

dont versements CNAF

     

41,6

440,0

958,0

1.889,5

dont produits financiers

10,8

16,3

17,1

23,5

45,7

50,8

58,0

Dépenses

11.026,9

11.271,2

12.266,7

11.039,8

11.563,5

12.497,1

12.733,4

Solde

- 36,7

243,2

342,2

286,6

- 104,6

- 1.422,4

21,8

Solde cumulé (1)

731,0

974,2

1.316,4

1.603,0

1.498,4

- 211,0

- 189,2

Versement a F2R (2)

       

287,0

   

Solde cumulé (1)-(2)

731,0

974,2

1.316,4

1.603,0

1.211,4

- 211,0

- 189,2

Source : FSV - PLFSS - Annexe c) 2003
p : prévisionnel

2. Des mesures de refinancement nécessaires pour 2003

Fort de ce constat et contraint par les dispositions de l'article L. 135-3 du code de la sécurité sociale de présenter un budget du FSV en équilibre, le Gouvernement a pris deux mesures susceptibles d'équilibrer le résultat courant du FSV :

- une accélération du rythme du transfert à la CNAF du financement des majorations de pension pour enfants, la contribution de cette dernière passant à 60 % en 2003 (+ 945 millions d'euros) ;

- une augmentation de la C3S affectée au FSV, cette dernière étant partiellement rendue possible par les économies réalisées au titre de la compensation.

Sans doute ces dispositions -indispensables dans leur finalité- sont-elles peu satisfaisantes dans la pratique puisqu'elles confirment le paradoxe du FSV d'être un organisme dont la mission est de concourir au financement des régimes de base de la sécurité sociale, mais qui se trouve aujourd'hui, au moins en partie, refinancé par eux.


La proposition de la Commission des Affaires Sociales

Aujourd'hui, la branche famille prend en charge le financement d'une partie de la majoration de pension pour enfants, prestation relevant initialement de l'assurance vieillesse puis prise en charge, au titre de la solidarité, par le FSV.

A contrario, pour des raisons anecdotiques liées à la nécessité de bouclages financiers conjoncturels, l'allocation de parent isolé (API), prestation familiale historique, est inscrite au budget général.

Enfin, le FSV est mis à contribution pour apurer la dette de l'Etat à l'égard des régimes complémentaires de retraite, mission tout à fait étrangère à sa raison d'être et à sa place au sein des lois de financement qui ne traitent que des régimes de base.

En résumé, au terme de trois ans de manipulation des flux financiers, l'Etat finance une prestation familiale, la CNAF finance une prestation de solidarité vieillesse et le FSV prend en charge les dettes de l'Etat.

La commission des Affaires sociales juge qu'il est urgent de rendre à chacun ce qui lui revient.

La CNAF serait allégée de la charge des majorations de pension pour enfants et retrouverait le service de l'API. La neutralisation financière de cette opération serait effectuée par un transfert de 0,1 point de CSG famille au FSV ; le taux de la CSG Famille serait de fait « sanctuarisé » à 1 point ;

La branche famille serait ainsi garantie contre une nouvelle progression de sa contribution au titre des majorations de pension pour enfants, progression au demeurant irréaliste d'un point de vue financier et fragile d'un point de vue constitutionnel.

 Retrouvant le service de la majoration de pension pour enfants qui relève bien de sa mission, le FSV en serait compensé, comme il a été dit, par 0,1 point de CSG famille mais également par deux moyens s'inscrivant eux-mêmes dans un souci de cohérence :

- il serait libéré de la charge de la dette de l'Etat à l'égard des régimes de retraite complémentaire qui lui a été imposée en 2001 ;

- il rentrerait en possession de la taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire (dite taxe sur les contrats de prévoyance) créée à son profit en 1996, détournée depuis au bénéfice du FOREC ;

 l'Etat reprendrait en charge sa dette à l'égard des régimes de retraite complémentaire mais verrait ses masses budgétaires dégonflées par le retour de l'API au sein de la branche famille ; il limiterait les interfaces complexes dans le domaine fiscal qu'il entretient aujourd'hui avec la sphère sociale ; il bénéficierait en outre en 2003 du reversement des excédents du FOREC.

3. Un avenir immédiat qui reste problématique

Les mesures prises par le présent projet de loi afin d'assurer l'équilibre du FSV ne lèvent pas toutes les hypothèses pesant à court terme sur ce fonds :

- les comptes du FSV en 2002 restent en « déficit absolu » de 211 millions d'euros, une fois l'ensemble des réserves épuisées. Or, les prévisions de recettes révisées pour 2002 présentées dans le présent projet de loi ne contiennent aucune recette nouvelle à son bénéfice. Dans le même temps, les objectifs de dépenses pour 2002 révisés de la branche vieillesse ne sont pas minorés. Il s'agit là d'une difficulté intellectuelle manifeste quant à la sincérité des comptes rectificatifs pour 2002, certaines prestations inscrites ne trouvant pas leur financement.

Cette impasse comptable trouve un pis-aller dans une solution de trésorerie.

En effet, le FSV bénéficie d'un avantage de trésorerie vis-à-vis de ses partenaires puisque ses décaissements sont programmés en fonction des budgets primitifs de ces derniers, le solde de régularisation intervenant à la fin de l'année n+1. Ainsi, le solde de ses dépenses 2002 sera versé fin 2003 :

- les mesures d'équilibre prises par le Gouvernement ne permettent pas de rééquilibrer sur 2003 l'ajustement du solde déficitaire du fonds. Sa dette glisse donc d'un exercice sur l'autre : le fonds de solidarité vieillesse est aujourd'hui insolvable ;

- ce contexte est d'autant plus préoccupant que les dépenses du fonds demeurent très sensibles à l'évolution de la conjoncture. Au titre de l'exercice 2002, l'écart entre le solde prévu en loi de financement initiale et celui présenté dans les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 s'élève à 920 millions d'euros.

Ecart des comptes prévisionnels pour 2002

(en millions d'euros)

 

LFSS pour 2002

PLFSS 2003

Ecart

Recettes

11.267

11.074,7

- 192,3

Dépenses

- 11.769

- 12.497,0

- 728,0

Solde

- 502

- 1.422,3

- 920,0

Source : commission des Affaires sociales

Sachant qu'une augmentation du chômage de 100.000 personnes entraîne une augmentation des dépenses du fonds de 200 millions d'euros, l'absence de réalisation des prévisions contraindrait sans doute le Gouvernement à de nouvelles mesures de financement en collectif social.

Cette situation -nouvelle pour le fonds qui n'a jamais connu de telles difficultés- est d'autant plus regrettable que ce dernier reste grevé par deux catégories de charges indues.

En effet, une petite fraction des validations ressort davantage de la politique de l'emploi que de la solidarité.


Le FSV supporte une partie du coût de la politique de l'emploi

Le FSV compense le manque à gagner en cotisations pour les régimes vieillesse de base au titre des périodes pendant lesquelles les assurés ont bénéficié des allocations chômage visées au code du travail par les articles suivants :

 l'article L. 351-3 qui pose les conditions générales d'accès aux allocations de chômage (y compris l'allocation formation reclassement - AFR) ;

 le 2° de l'article L. 322-4 qui concerne les allocations du fonds national de l'emploi (FNE) en faveur de certaines catégories de salariés âgés, lorsqu'il est établi qu'ils ne sont plus aptes à bénéficier des mesures de reclassement ;

 l'article L. 351-9 relatif aux allocations d'insertion ;

 l'article L. 351-10 qui concerne l'allocation spécifique pour les chômeurs de longue durée qui ont épuisé leurs droits ;

 l'article L. 322-3 relatif aux conventions de conversion, qui sont pris en compte dans la limite des deux tiers des effectifs prestataires ;

 les chômeurs non indemnisés, dans la limite de 29 % des effectifs concernés.

En 2001, deux mesures nouvelles ont été ajoutées à cette liste :

 les allocations de cessation anticipée d'activité (CATS) versées par des entreprises ayant conclu une convention avec l'Etat en application de l'article R. 322-7-2 du code du travail, à compter du 1er janvier 2001 ;

 les allocations de fin de formation (AFF) mises en place dans le cadre d'un plan d'aide au retour à l'emploi (PARE), à compter du 1er juillet 2001.

Parmi ces dispositifs, dont le coût induit pour le FSV en 2001 s'est élevé à 5.564 millions d'euros, on peut considérer que ressortent davantage de la politique de l'emploi les prises en charge au titre :

 des allocations du fonds national de l'emploi( FNE) (105 M€ en 2001) ;

 des allocations d'insertion (68 M€ en 2001) ;

 des conventions de conversion (33 M€ en 2001) ;

 des allocations de cessation anticipée d'activité (CATS) (15 M€ en 2001) ;

 des allocations de fin de formation (AFF) (1 M€ en 2001).

Au total, les prises en charge par le FSV relevant davantage de la politique de l'emploi s'établissent, en 2001, à 222 M€, soit 4 % du total des dépenses du FSV au titre du chômage.

Or, les conséquences de la politique de l'emploi qu'il a décidée doivent demeurer à la charge de l'Etat ou des organismes en charge de leur application (UNEDIC). D'après le FSV lui-même, ces sommes s'élèvent en 2001 à 222 millions d'euros.

En second lieu, le FSV assure une dette contractée par l'Etat envers les régimes de retraite complémentaire AGIRC-ARRCO.


AGIRC-ARRCO : angle mort du champ des lois
de financement de la sécurité sociale

Le 23 mars 2000, l'Etat et les régimes complémentaires AGIRC-ARRCO ont conclu une convention qui précise les conditions d'apurement d'un contentieux vieux de seize ans et lié à la promesse faite alors par l'Etat à ces régimes de leur compenser le financement des droits à retraite qu'ils attribuent pour les périodes pendant lesquelles les salariés sont indemnisés au titre du Fonds national de l'emploi ou des autres allocations du régime de solidarité.

Par l'article 29 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Gouvernement d'alors a cherché à mettre cet engagement à la charge du FSV, celui-ci devant rembourser, en rythme annuel, 335 millions d'euros annuels à l'ARRCO et 100 millions d'euros à l'AGIRC.

Selon les termes de cette convention, ces sommes devaient couvrir d'abord les cotisations de l'année. Sur le reliquat, c'est-à-dire la différence entre la somme versée et ces cotisations, le FSV rembourserait la soulte due au titre du passé.

Par sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a censuré cet article au motif que la dépense considérée, étrangère au « champ » des lois de financement de la sécurité sociale, n'était qu'un cavalier.

Cette jurisprudence était indiscutable sur le plan des principes : en effet ne peuvent figurer en loi de financement que les dépenses ayant une incidence sur les régimes de base de la sécurité sociale. Bien qu'obligatoires, les régimes AGIRC-ARRCO relèvent de la protection sociale complémentaire.

Le Gouvernement avait alors surmonté cette jurisprudence en réinscrivant l'article censuré dans le projet de loi de modernisation sociale (loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002). Saisi à nouveau de cette disposition, le Conseil a validé l'article au motif « qu'en faisant référence aux organismes créés pour concourir au financement des régimes obligatoires de base dans les articles L.O. 111-3 et L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, le législateur organique n'a pas exclu que de tels organismes puissent également concourir au financement des régimes complémentaires ».

Cette jurisprudence porte en elle-même une véritable difficulté : les recettes abondant ce fonds ne sont pas en totalité affectées à des dépenses des régimes de base, une partie « fuitant hors champ » de la loi de financement de la sécurité sociale.

En effet, le législateur organique a prévu que ne figurent dans la loi de financement que les objectifs de dépenses des organismes créés pour concourir au financement des régimes obligatoires de base puisqu'il supposait l'identité de ces dépenses avec celles des régimes.

L'extension de la mission du FSV, décidée par le législateur et autorisée par le Conseil constitutionnel, rend d'une part caduque la disposition prévue au dernier alinéa de l'article L 135-3 du code de la sécurité sociale à savoir que les conditions dans lesquelles le FSV est équilibré est prévu en loi de financement. En effet, si l'intégralité de ses recettes dépendent de cette loi, une partie de ses dépenses en est exclue.

Bien plus, cette dépense rend plus difficile la confrontation des prévisions de recettes avec les objectifs de dépenses consolidés des branches. Les recettes correspondant à la dépense ne trouvant pas leur pendant dans les agrégats de dépenses, le solde issu de cette confrontation se trouve artificiellement amélioré d'un demi-milliard d'euros annuel.

En réponse à une question de votre commission, la Cour des comptes n'a pu que constater la présence de cet angle mort du champ des lois de financement de la sécurité sociale (cf. réponse n°8 de la Cour des Comptes - Annexe au tome I du présent rapport).

Non contente de constituer un « angle mort » des agrégats de la loi de financement de la sécurité sociale, cette dette constitue une charge importante pour le fonds puisque, outre le montant des cotisations qui s'élève à environ 300 millions d'euros, le FSV est contraint de rembourser de manière fractionnée la soulte due au titre du passé. Pour 2003, la dépense correspondant aux remboursements versés aux régimes complémentaires s'élèverait à 457 millions d'euros.

* 9 Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.