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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 : assurance vieillesse

13 novembre 2002 : Sécurité sociale ( rapport - première lecture )

 

 

B. DES POINTS DE PASSAGE OBLIGÉS, DES PISTES À CREUSER

Il n'appartient pas à ce rapport de tracer les contours d'une réforme appelée à être négociée entre les partenaires sociaux et l'Etat. Néanmoins, au vu des travaux déjà menés, et des constats plusieurs fois réitérés, votre rapporteur se bornera à formuler quelques observations.

1. Les éléments imposés à la réforme du premier pilier

a) La recherche d'une certaine justice entre les assurés

Les grandes différences existant dans les conditions d'acquisition et de liquidation des droits à retraite entre les assurés sont un phénomène bien connu car maintes fois exposé : durée de cotisation variable, bases de calcul différentes, avantages annexes divergents, etc. Sans doute ces différences -produits de l'histoire tout autant que de raisons objectives- sont-elles inévitables dans un système d'assurance vieillesse où le régime général est lui même minoritaire.

Le fractionnement de la prise en charge du risque vieillesse n'est pas en soi une difficulté, du moins tant qu'il n'entretient pas des guerres pichrocolines ou chacun s'arc-boute jusqu'aux dernières extrémités sur tel avantage réputé « acquis ».

Certes l'unification intégrale du système de base d'assurance vieillesse n'est-elle pas souhaitable. Elle ne correspond pas à l'esprit des retraites en France, qui s'est toujours construit dans le cadre professionnel. Sans doute serait-elle injuste tant que certains particularismes conservent leur légitimité.

A tout le moins est-il nécessaire d'assurer l'équité, c'est-à-dire à situation égale, droits égaux. Dans ce contexte, certaines professions pénibles ou dangereuses justifieront au regard de tous des avantages non plus acquis mais désormais compensatoires.

b) Assurer une lisibilité en termes de taux de remplacement.

Les perspectives de l'assurance vieillesse dessinent le risque d'une forte chute du taux de remplacement dans les années futures. Le COR a établi, d'autres l'ont fait avant lui, qu'en l'absence de toutes mesures, le taux de remplacement tomberait de 78 % à 46% entre 2000 et 2040.

Rien ne saurait mieux précipiter la fin du système par répartition qu'une telle diminution. Aussi la réforme des retraites doit-elle viser à garantir un certain niveau de ressources, notamment pour les plus modestes, et une bonne lisibilité future pour les autres afin que ceux qui le souhaitent puissent mettre en oeuvre, dans la durée, des solutions de complément.

Un tel objectif implique que les mesures prises soient suffisamment importantes pour ménager des règles convenables, à défaut d'être généreuses, d'indexation des pensions et des salaires portés au compte.

Cette dernière variable attire particulièrement l'attention de votre rapporteur. Les simulations récentes réalisées par la CNAVTS à destination du COR mettent en évidence qu'une revalorisation des salaires portée au compte et des pensions sur l'indice des prix majoré de 0,8 % double le besoin de financement du régime général à l'horizon 2040.

Impact sur le besoin de financement de la CNAVTS,
exprimé en points de cotisations supplémentaires de différents scénarii
d'indexation des pensions et salaires portés au compte

Règles d'indexation

2010

2020

2040

Indice des prix

-

+ 2,30

+ 6,51

Indice des prix + 0,8 %

1,05

+ 5,20

+ 12,15

Indice des prix + 1,2 %

1,71

+ 6,81

+ 15,50

Source : CNAVTS

La revalorisation des pensions sur l'indice des prix qui prive les retraités de l'accroissement tendanciel de la productivité du travail est en soi une difficulté à long terme. Pour sa part, la même indexation des salaires portés au compte diminue sensiblement le taux de remplacement, ce qui est encore davantage contestable.

En effet, Mme Danielle Karniewicz a rappelé, devant la commission, que l'indexation des salaires portés au compte sur le seul indice des prix ferait tomber le taux de remplacement global d'un salarié payé au salaire minimum de croissance (SMIC) de 81 % à 68 % du salaire net entre 2000 et 2040 et celui d'un cadre moyen de 75 % à 58 % sur la même période. Pour autant, la seule revalorisation des salaires portés au compte augmente le besoin de financement de la CNAVTS de l'équivalent de plus de deux points de cotisations à l'horizon 2040.

Le constat est ainsi fait que la réforme assurant l'équilibre des retraites ne saurait être construite a minima sans risquer d'être rapidement intenable.

c) Revaloriser le minimum contributif

A l'occasion de l'examen de son avis sur le présent projet de loi, le conseil d'administration de la CNAVTS a attiré une nouvelle fois l'attention des pouvoirs publics sur la situation du minimum contributif.

Ce minimum est attribué aux salariés du régime général bénéficiant d'une retraite à taux plein et totalisant 150 trimestres d'assurance. Il permet, la plupart du temps, de porter le montant de la pension à un niveau minimum.

Cette garantie de prestation fut créée en 1983 dans l'esprit de garantir aux retraités un revenu proche du SMIC (au moins 95 %). Or, du fait des règles de revalorisation divergentes entre ces deux « minima », la revalorisation du SMIC faisant l'objet de « coups de pouce » alors que le minimum contributif n'est revalorisé que selon l'inflation, ce dernier ne représente plus qu'une prestation d'environ 60 % du SMIC, prestations des régimes complémentaires comprises. C'est de ce niveau de pension dont bénéficient près de trois millions de retraités aujourd'hui.

Auditionnée par la commission des Affaires sociales, Mme Danièle Karniewicz a rappelé que « le montant du minimum contributif versé par la CNAVTS en 1999 ne s'élevait qu'à 39.416 francs par an, majoré de 25 % au titre des régimes complémentaires soit environ 50.000 francs annuels alors que, pour la fonction publique, l'équivalent de ce minimum se chiffrait à 67.300 francs annuels, le régime de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) offrant à ses salariés, justifiant de 25 années de service et partant entre 50 et 55 ans, un montant de 70.440 francs ».

La question du minimum contributif figure, avec les retraites agricoles, des droits des conjoints et la situation des pluripensionnés parmi celles qu'à juste titre M. Denis Jacquat dénomme « les situations défavorables qui auraient dû trouver leur solution »12(*). Puissent-elles donc trouver leur place parmi les points de passage obligés de la réforme des retraites par répartition.

2. S'appuyer sur un complément de capitalisation suppose quelques avancées

a) Le système par répartition est déjà complété de nombreux produits par capitalisation

Le système de retraite français, à l'instar des autres pays européens, est construit sur trois piliers.

Le premier pilier est celui des régimes de retraites obligatoires par répartition qui sont, en France, gérés par l'Etat, la sécurité sociale ou par des caisses professionnelles autonomes, et, depuis leur rattachement au règlement 1408/71, les régimes complémentaires obligatoires AGIRC et ARRCO ;

Le deuxième pilier se met en place dans le cadre professionnel. C'est là que se trouvent les fonds de pension existants, qui constituent « le troisième étage » de la retraite en supplément du régime de base et des régimes complémentaires. Ils bénéficient de régimes fiscaux particuliers et obéissent aux systèmes prudentiels relevant du code des assurances, du code de la sécurité sociale ou du code de la mutualité. Il est possible d'ajouter à ce système l'épargne salariale et certains régimes supplémentaires obligatoires ;

Le troisième pilier relève de la décision individuelle et constitue tous les produits d'épargne longue, fiscalement bonifiés, à la disposition des ménages (PEA, assurance-vie, etc.).

Répartition en France des trois piliers
selon leur participation au financement de la retraite

premier pilier

deuxième pilier

troisième pilier

87 %

4 %

9%

Source : AFPEN

b) L'accès de tous aux possibilités offertes par le deuxième pilier reste inégalitaire, souvent par manque de lisibilité

Contrairement à ce qui est fréquemment affirmé, les salariés du secteur privé disposent souvent de produits de retraite par capitalisation organisés au sein de leur milieu professionnel. Ils bénéficient notamment des prestations de régimes supplémentaires de retraite obéissant aux articles 39, 82 et 83 du code général des impôts, et relevant du code des assurances.

Certaines entreprises comme Pechiney ou la Lyonnaise des Eaux disposaient de régimes supplémentaires. La loi Veil13(*) du 8 août 1994 a imposé une séparation entre les régimes par répartition gérés par des institutions de retraites complémentaires (IRC) et les régimes par capitalisation gérés par des institutions de prévoyance (IRP). Cette loi a reconnu les régimes d'entreprise existants en les définissant comme des institutions de retraites supplémentaires (IRS) et leur a imposé de provisionner l'ensemble de leurs engagements. Beaucoup d'entreprises ont alors préféré fermer leur régime historique, surtout lorsqu'il s'agissait de régimes à prestations définies, pour créer une institution de prévoyance. Ainsi la Caisse d'épargne, IBM ou Elf ont mis en place de telles institutions.

Certaines professions, en clôturant leur régime de retraite issu de l'histoire, disposaient d'un surplus de cotisations. Plutôt que de supprimer ces dernières, elles ont alors préféré créer de nouveaux régimes, véritables fonds de pension de la profession : c'est le cas des assurances avec leur organisme BCAC, ou de l'Edition qui a eu recours à l'institution de prévoyance du groupe Mederic. Depuis 1997, les 250.000 salariés des organismes agricoles regroupés au sein d'AGRICA disposent d'un fonds de pension géré par CCPMA, l'une des trois institutions de prévoyance du groupe. Les dispositions de l'article 83 bénéficient également aux professions bancaires (Société Générale, Banques Populaires ou CCF).

Les non-salariés, exploitants agricoles, artisans, commerçants et élus locaux disposent également d'une gamme de régimes spéciaux comportant de larges possibilités de déductions fiscales.

Les contrats Madelin sont destinés aux professions libérales et obéissent à la loi n° 94-126 du 11 février 1994 sur l'initiative individuelle. Ils impliquent l'adhésion d'au moins 1.000 membres ; des professions se sont ouvertes aux contrats Madelin, comme les chirurgiens-dentistes.

Le régime des commerçants ORGANIC et artisans CANCAVA dispose d'un volet supplémentaire obligatoire ou facultatif fonctionnant en répartition provisionnée. Dans les faits, ce sont de quasi-fonds de pension.

La MSA avait le monopole de l'offre de retraite supplémentaire des exploitants agricoles avec COREVA. Ce monopole a été perdu suite au jugement de la CJCE du 16 novembre 1995. Les élus locaux disposent de FONPEL et CAREL.

Les fonctionnaires disposent pour leur part du CREF et de PREFON, ce dernier ayant une vocation très large puisqu'il concerne non seulement les fonctionnaires en activité mais également les anciens fonctionnaires et leurs conjoints.

Au total, on ne peut, en aucun cas, parler d'absence de fonds de pension -ou leur équivalent- en France pas plus que de monopole catégoriel. La critique de la PREFON, souvent dénoncée comme un avantage des fonctionnaires sur les salariés du privé, n'est de ce point de vue guère fondée.

Les régimes du deuxième pilier sont toutefois caractérisés par leur grand émiettement entre professions. Ils reprennent en effet la segmentation des régimes de retraite de base entre salariés, non-salariés et secteur public mais également à l'intérieur de ces catégories.

Il faut en revanche parler d'inégalité entre salariés du secteur privé devant ces produits, certains y ayant accès, d'autres non, parce qu'ils travaillent au sein d'un secteur n'ayant pas de produits de branche ou de groupe, au sein de petites entreprises qui n'ont ni les moyens financiers ni les capacités techniques de mettre en oeuvre les dispositions que le système légal existant, fort complexe, leur ouvre.

Renforcer le poids du deuxième pilier suppose d'avancer vers l'unification des règles régissant les fonds de pension en permettant la mise en place d'un accès pour tous les salariés. Une telle avancée suppose que des consensus soient définis sur l'environnement de ces régimes supplémentaires et notamment la participation des syndicats : c'est là tout l'enjeu des fonds de pension à la française.

3. Elargir la question des retraites à la question de l'emploi et de la gestion des temps de la vie

La réforme conduite par la Suède témoigne qu'il est possible d'aller très loin dans la refondation des consensus sociaux. Les choix opérés par la société suédoise témoignent d'une volonté profonde d'adapter un système ancré dans l'histoire des droits sociaux suédois, mais désormais obsolète, à l'évolution des rythmes de vie et des besoins des habitants.

Partagé au sein du COR, le constat que la conception traditionnelle du cycle de vie était devenue inopérante entrouvre la possibilité d'attendre de la réforme des retraites plus que la défense d'un système.

Conscient que les difficultés à résoudre constituent une chance historique d'améliorer le bien-être des Français, votre rapporteur souhaite dans une posture résolument offensive que soient abordés les efforts à accomplir.

La réduction de la population active par les deux extrémités -l'entrée plus tardive sur le marché du travail et la sortie précoce de ce dernier- n'est pas le seul résultat de l'évolution du marché du travail. Il s'agit tout autant du fruit d'une évolution fondamentale de la société : pas plus qu'ils n'envisagent de réaliser l'ensemble de sa vie professionnelle au sein de la même entreprise, les salariés ne jugent pas davantage possible de concentrer leur carrière sur quarante années d'affilée, sans possibilité de césure, de respiration, d'intermède, voire de changements profonds.

Les mentalités ont aujourd'hui profondément changé et c'est notre système social qui, à bien des égard, engonce les aspirations des salariés.

Le système français de retraite traduit ces contraintes : la liquidation tombe comme un couperet, le cumul emploi-retraite est en principe prohibé, et celui qui souhaite travailler, c'est-à-dire cotiser plus longtemps, n'en tire aucun bénéfice pour lui même.

Dans le même temps, les Français consacrent des périodes de plus en plus longues à se former, à s'occuper de leurs enfants ou à se dévouer à des activités non lucratives. Ces périodes n'ouvrent pas, où à la marge, droit à retraite. Pour autant, nul ne nie l'utilité de ces activités pour l'ensemble de la collectivité.

Les systèmes de validation de périodes non travaillées s'articulent peu ou prou autour de la seule notion de solidarité, le FSV les prenant en charge pour l'essentiel. D'autres avantages, notamment en faveur des familles, existent mais là encore, ils se caractérisent par leur rigidité et leur disparité. Un mécanisme de prise en compte de ces périodes -et le financement qui l'accompagne- reste à inventer.

Sans doute peut-on amèrement regretter les conditions qui ont entouré la mise en place des trente-cinq heures. Le pire défaut de cette initiative n'est probablement pas le coût fabuleux qui en est résulté pour les finances publiques, et notamment celles de la sécurité sociale.

C'est bien davantage que cette réforme n'ait été accompagnée d'aucune mise en perspective sur la gestion des temps de la vie, dans laquelle s'insérait bien évidemment la question de la retraite.

*

* *

Sous réserve des observations qui précèdent et des amendements qu'elle propose dans le tome IV du présent rapport, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour ses dispositions relatives à l'assurance vieillesse.

* 12 Source : Denis Jacquat, député - Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 - Rapport n° 330 - Tome IV - pages 23 et suivantes.

* 13 Loi n° 94-679.