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Projet de loi de finances pour 2003 : Le budget de 2003 et son contexte économique et financier

 

B. BIEN APPRÉHENDER L'ENSEMBLE DE LA DETTE PUBLIQUE ET SES CONTREPARTIES

1. Chiffrer tous les engagements « hors-bilan »

Il convient de rappeler combien sont flous les contours de la dette publique. En particulier, la dette du secteur public est élevée et mal cernée53(*). A terme cependant, soit à compter de 2006, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances contribuera significativement à accroître la qualité et la lisibilité des informations fournies au Parlement54(*).

a) Des efforts pour mieux en cerner les contours

Depuis plusieurs années, votre commission rappelle en effet qu'il convient d'ajouter à la dette actuelle de l'Etat les engagements « hors-bilan », qui pour une part sont conditionnels (les garanties accordées aux établissements publics, aux crédits à l'exportation, à certaines formes d'épargne, etc...) et pour d'autres sont certains (les structures de défaisance, les primes d'épargne-logement, ou les charges de remboursement de la dette de Réseau ferré de France), mais également, et surtout, les engagements en assurance-vieillesse et en assurance-maladie liés au vieillissement de la population.

Par ailleurs, pour la troisième année consécutive, le compte général de l'administration des finances (CGAF) pour 2001 annexé au projet de loi de règlement pour ladite année comporte des éléments d'information non négligeables répondant à ces objectifs, et cela d'autant plus que la loi organique du 1er août 2001 précitée va permettre de présenter en 2006 à la Cour des comptes des « comptes auditables et certifiables » selon les propres termes du CGAF.

Les éléments d'information figurant dans le CGAF pour 2001

Depuis 1999, le CGAF a été enrichi d'éléments permettant de mieux appréhender tant l'encours de la dette garantie par l'Etat stricto sensu, que les engagements « hors-bilan », même si à l'évidence dans les années à venir des améliorations devront y être encore apportées.

1/ La dette garantie

La dette garantie de l'Etat englobe les engagements de sociétés françaises, entreprises nationales, collectivités, établissements publics, organismes bancaires qui bénéficient de la garantie de l'Etat, c'est-à-dire ceux pour lesquels l'Etat s'est engagé, dans l'hypothèse d'une éventuelle défaillance du débiteur véritable, à effectuer lui-même le règlement des intérêts ou le remboursement des échéances d'amortissement périodiques prévues au contrat.

L'encours de la dette garantie par l'Etat s'élève au 31 décembre 2001 à 23,70 milliards d'euros au lieu de 28,43 milliards d'euros au 31 décembre 2000, poursuivant le mouvement de forte décrue enregistré au cours de la décennie 90.

Composantes de la dette garantie Décembre 2001 Décembre 2000

Dette intérieure 21,2 25,5

Dette extérieure 2,5 2,9

Total 23,7 28,4

2/ Les engagements et risques hors-bilan

Comme le souligne le CGAF, « l'information financière sur les comptes de l'Etat ne comprend pas, aujourd'hui, un document recensant les engagements dits « hors-bilan », qui soit comparable à l'annexe, qui pour toute personne ayant l'obligation d'établir des comptes annuels, doit comporter « toutes les informations d'importance significative destinées à compléter et à commenter celles données par le bilan et le compte de résultat », et notamment le montant des engagements financiers ».

Aussi, trois grandes catégories d'engagement ont été prises en compte.

- les engagements de retraite : les retraites des fonctionnaires et agents publics relevant de régimes spéciaux constituent une charge du budget général qui est compensée en partie par les contributions des agents (système de la retenue pour pension) et par des contributions « employeurs ». Les droits à pension constituent une dette implicite. Si le champ de cette dette et ses méthodes d'évaluation sont détaillés, aucun chiffrage n'est cependant fourni ;

- les engagements liés à des garanties octroyées : l'Etat est amené à accorder sa garantie à un certain nombre d'opérateurs économiques pour favoriser le développement des exportations (assurance commerce extérieur à travers la COFACE) ou de toute autre activité économique (emprunts). Comme l'indique le CGAF, ces garanties « ne constituent pas une charge à payer au sens du plan comptable et ne relèvent donc pas d'une comptabilisation au bilan : la mise en jeu de la garantie suppose en effet une défaillance qui n'a nullement un caractère systématique » ;

- les engagements liés à l'épargne logement : certains engagements plus spécifiques ne sont pas recensés dans le bilan de l'Etat et notamment ceux en matière d'épargne logement (PEL et CEL) qui résultent de l'obligation que l'Etat a de payer à la clôture des plans et comptes une prime. Cette dette est certaine au plan juridique mais son montant et la date de son dénouement sont déterminés par une série de paramètres exogènes dont le niveau de la collecte, le rythme de clôture des plans et comptes, la durée effective d'ouverture, le taux de rémunération, etc... Néanmoins, afin d'améliorer l'information du Parlement, et dans la perspective du « recensement exhaustif des garanties accordées, prévu par la LOLF du 1er août 2001 » des précisions ont déjà été apportées : « au total les engagements de l'Etat liés aux opérations d'épargne-logement peuvent être évalués à 7,2 milliards d'euros ».

* 53 La seule dette des entreprises du secteur public comptabilisée par le ministère de l'économie et des finances dépassait 130 milliards d'euros en 2000, soit environ 9 points de PIB. Cette dette n'est pas prise en compte dans la dette publique puisque le SEC 95, qui constitue la doctrine européenne en matière de déficit et de dette, considère que sont exclues du champ des administrations publiques toutes les unités marchandes, y compris celles contrôlées par l'Etat, dont les ventes couvrent plus de 50 % des coûts de production.

* 54 Le dernier alinéa de l'article 27 de la loi organique du 1er août 2001 dispose ainsi que « Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».