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Projet de loi de finances pour 2003 : Le budget de 2003 et son contexte économique et financier

 

2. Mieux gérer le patrimoine des Français

L'endettement d'un agent55(*) peut servir à financer des dépenses courantes ou des investissements, des dépenses, des dépenses récurrentes ou des charges exceptionnelles.

Si l'on s'intéresse à la période 1996-2000, on constate que, en valeur, c'est à dire en tenant compte des effets-prix les actifs publics ont davantage progressé que les dettes. En volume en revanche, les flux cumulés de dettes des administrations publiques ont atteint entre 1996 et 2000 142,62 milliards d'euros tandis que le volume d'actifs56(*) n'a progressé que de 56,91 milliards d'euros57(*).

Evolution en volume (hors effets-prix)
du patrimoine net des administrations publiques entre 1996 et 2000

(en milliards d'euros)

Ainsi le patrimoine net de l'Etat s'est replié entre 1996 et 2000, passant de 26,7 points à 23,1 points de PIB, en raison de ses opérations de cessions d'actifs financiers. De plus, la baisse des marchés d'actions a fortement contribué à la diminution récente du patrimoine financier : la valeur des participations cotées de l'Etat s'est ainsi réduite de près de 60 % entre 2000 et 2001.

3. Revenir en 2030 au niveau de dette des années 1980 !

Dans le rapport déposé par le précédent gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire 2002, ce dernier indiquait que « pour dégager des marges de manoeuvre pour l'action publique et se préparer au futur choc démographique, on peut estimer qu'il conviendrait d'effacer progressivement le triplement du poids de la dette publique dans le PIB intervenu depuis 1980, et le ramener à 20 points de PIB à l'horizon 2020. Ce schéma suppose l'équilibre des finances publiques à partir de 2004 ».

En réalité, le graphique joint montrait que le retour du poids de la dette à 20 points du PIB n'était possible qu'en 2025.

Source : rapport du gouvernement préparatoire au DOB 2002

Un tel objectif de retour du poids de la dette à 20 points du PIB n'est tenable que si l'équilibre des finances publiques perdure, ce qui suppose, après la date de retour à l'équilibre une progression identique des recettes et des dépenses.

Compte tenu du report de l'échéance du retour à l'équilibre de nos finances publiques, ainsi que des accidents de conjoncture qui pourraient survenir sur la période, l'horizon pour le retour du poids de la dette à 20 points du PIB se situe davantage en 2030 qu'en 2025.

En attendant, il appartient à l'Etat de gérer au mieux le stock de dette et la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances offre d'intéressantes pistes. Ainsi, le programme « dette-trésorerie », en mettant en perspective les performances relatives des différents Etats de l'Union, constitue un aiguillon efficace pour une gestion optimale des lignes d'emprunt. De plus, l'article 34 de la loi organique précitée selon lequel la première partie de la loi de finances « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an », mettra la dette publique au coeur du débat budgétaire. En votant un plafond d'émission d'emprunt, le Parlement pourra inciter à prendre en considération la nécessaire maîtrise de la dette et à se doter de tous les instruments pour en apprécier les contours.

Une innovation notable de la nouvelle « Constitution budgétaire » :
le vote sur la variation annuelle de la dette de l'Etat

L'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 introduit une disposition nouvelle : le vote sur la variation annuelle de la dette de l'État, qui prendra effet dès 2006. Cette mesure qui résulte d'une initiative commune de votre rapporteur général et de notre ancien collègue Alain Lambert, alors président de la commission des finances et rapporteur dudit projet de loi organique, dispose que la loi de finances de l'année « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ».

Une telle disposition apparaît à bien des égards essentielle. En effet, le vote du Parlement, sur la variation du stock de dette provoquée par les décisions budgétaires et financières contenues dans la loi de finances, rendra possible les comparaisons et donc, les appréciations politiques sur le niveau souhaitable de dépenses d'aujourd'hui dont l'État reporte le paiement sur les années futures. En se prononçant sur la dette, le Parlement décidera expressément de la charge imposée aux générations futures.

Le plafond de variation de la dette tel qu'il est défini par l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances ne doit pas être confondu avec le dispositif très strict qui existe aux États-Unis où le Président est contraint de venir dans l'urgence devant le Congrès négocier le relèvement du plafond dès que celui-ci est dépassé, quelles que soient les raisons du dépassement58(*). Dans l'intervalle, faute de moyens de paiement, les services publics s'arrêtent et les agents fédéraux ne sont plus payés.

Le dispositif français apprécie la variation de la dette en fin d'année et exclut du plafond les mécanismes de gestion de la trésorerie et de gestion active de la dette.

Ce plafond a néanmoins une valeur contraignante. Il oblige le gouvernement à en demander le relèvement dans une loi de finances rectificative s'il lui paraît ne pas pouvoir être respecté en raison d'une aggravation du déficit budgétaire et d'une augmentation des besoins de financement. La décision du Conseil constitutionnel n° 91-298 en date du 24 juillet 1991 dispose en effet que le gouvernement est tenu de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale une loi de finances rectificative dès lors que les conditions de l'équilibre économique et financier sont bouleversées.

Le plafond de variation de la dette acquiert ainsi le même statut, juridique et politique que celui du déficit budgétaire : s'il peut être dépassé en cours d'année, il ne peut être dépassé en fin d'année qu'à la condition expresse qu'un collectif budgétaire l'autorise. La loi de règlement constitue la sanction politique ultime d'un éventuel dépassement, comme c'est aujourd'hui le cas pour le déficit budgétaire.

Dès lors, conformément aux souhaits de votre commission des finances, la variation de la dette de l'État fera l'objet d'un débat politique majeur, et d'un vote solennel, à l'occasion du débat budgétaire. Elle permettra de replacer la logique de dépenses, et la préoccupation du solde budgétaire, dans une démarche de moyen et long terme.

* 55 On rappellera que le gouvernement estime aujourd'hui le stock de dette publique à 15.000 euros par habitant, « soit 50 % de plus que la charge supportée par un Espagnol ou un Anglais ».

* 56 Ce qui correspond en quelque sorte aux flux nets d'actifs.

* 57 Sur l'ensemble de cette question, on se reportera très utilement au rapport de votre commission des finances « Dette publique, une législature pour rien » n° 361 (2001-2002).

* 58 Cette hypothèse n'est pas un cas d'école. Compte tenu des récentes moins-values fiscales et des dépenses engagées et à venir pour lutter contre le terrorisme, la dette fédérale américaine a atteint en mai 2002 sa limite légale, fixée à 5.950 milliards de dollars le 5 août 1997. Le Président a dû négocier avec le Congrès l'augmentation de cette limite dans l'urgence.